Besluit eerst?
De specifieke wijze waarop de factor ‘communicatie’ op verschillende momenten werd ingezet in de strijd over noodoverloop is belangrijk gebleken voor de manier waarop de discussie over dit gevoelige onderwerp zich ontwikkelde, en daarmee voor de ontwikkeling van het publieke waterveiligheidsdebat als geheel. Wie de rode draad in het verhaal van noodoverloop nog eens kritisch bekijkt, van eerste aankon- diging van de plannen voor noodoverloop, via het advies van de Commissie Luteijn, tot de formulering van het kabinetsstandpunt, kan zich moeilijk aan de indruk ont- trekken dat veel daadkracht gericht was op het legitimeren van de gevonden oplos- sing en dat afwijkende visies daarbij niet echt welkom waren. Ondanks een vermeende transitie in overheidscommunicatie van ‘DAD’ (Decide Announce Defend) naar ‘DDD’ (Dialogue Decide Deliver) lijkt eerstgenoemde strategie in de kwestie noodoverloopgebieden toch het overheersende model te zijn geweest.28
Wij hebben gezien hoe communicatie tijdens verschillende fasen in het proces meer expliciete aandacht kreeg. Het eerste moment waar communicatie een belangrijke rol speelde was in de directe aanloop naar ‘Loevestein’. De soms moeizame verhou- dingen en afstandelijke relaties op het departement, vooral in de relatie tussen de politiek verantwoordelijke en delen van de ambtelijke top, in combinatie met de geringe naamsbekendheid van de eerstgenoemde, waren belangrijke factoren. De communicatiestrategie voor Loevestein was in de eerste plaats gericht op het oplos- sen van allerlei interne problemen op het snijvlak van beleidsvoorbereiding en poli- tiek. Het was een poging om een eind te maken aan het gebrek aan ambtelijke daadkracht in het concreter maken van de hoogwaterproblematiek, en aan de geïso- leerde en vrijwel onzichtbare positie van de staatssecretaris. Doel was vooral Loevestein te gebruiken om water onder verwijzing naar concrete cases ‘echt op de kaart te zetten’, door wat ‘lawaai te maken’ te ‘laten landen’ en daarmee de naams- bekendheid van de staatsecretaris hoger te laten scoren in de peilingen. Aan de mogelijke percepties van en reacties op de plannen aan de ontvangende kant, de zich tot de bijeenkomst van Loevestein nog veilig achter de pas opgehoogde dijken wanende burger, was eigenlijk maar bar weinig aandacht besteed.
De Commissie Luteijn zette communicatie primair in als een middel om noodover- loop als oplossing erkend te krijgen, en daarmee het maatschappelijke draagvlak voor die oplossing te vergroten. Zoals we hebben gezien leidde de keuze voor een primair bestuurlijke invalshoek van de commissie ertoe dat de vraag naar aannamen en analyse in relatie tot de voorgestelde oplossingen een secundaire rol speelde in het adviesproces. De Commissie Luteijn werd daardoor vooral een draagvlak- zoekende commissie. De marginalisering van de discussie over onzekerheden bete- kende dat er vanuit de wereld van de waterprofessionals nog maar weinig kritische geluiden bij de commissie terechtkwamen. Men was intern al vrij snel overtuigd van ‘nut en noodzaak’, en concentreerde zich vervolgens op het zoeken naar draagvlak. Maar hoe doe je dat? De commissie had zelf duidelijke ideeën over met wie gepraat
moest worden en met wie niet. In de discussie over noodoverloop diende zich ech- ter een grote diversiteit van ‘stakeholders’ aan, al dan niet binnen het door de com- missie zorgvuldig afgebakende proces. Blijkbaar tot verrassing van het ministerie, dat er een ‘stakeholder-analyse’ op losliet.
Communicatie en ‘stakeholders’: een beetje oorlog
De rol die aan communicatie in relatie tot deze stakeholder-analyse werd toegeschre- ven verdient hier speciale aandacht. Deze methode ontstond vanuit het besef dat het bij complexe problemen van ontwikkeling en hulpbronnenbeheer nodig is om een meer op dialoog en erkenning van bestaande verschillen in probleemanalyse en oplossingsrichting gebaseerde interactie tussen belanghebbenden als vertrekpunt te nemen. Ook in de Nederlandse beleidswereld is de ‘stakeholder’ een begrip gewor- den. Maar wat is er met de inhoud van het begrip gebeurd? De passage uit de stake- holder-analyse die wij in hoofdstuk 3 citeerden geeft een onthullend beeld van de betekenis die de directie Communicatie aan het begrip gaf ten tijde van de noodover- loop-discussie. Niets dialoog; het is eigenlijk gewoon een beetje oorlog. Het rapport beval méér van hetzelfde aan: hameren op nut en noodzaak, benadrukken dat ove- rige structurele maatregelen niet voldoende zijn, en dat het een aanvullende maat- regel voor noodsituaties is vergezeld van een heldere schaderegeling.
Daarmee was de stakeholder-analyse in het geval van de discussie over noodoverloop niet zozeer een eerste stap om een proces op gang te zetten waarin besluitvorming de uitkomst is van interactie en dialoog tussen vertegenwoordigers van verschillen- de visies, interpretaties van het probleem, en formuleringen van oplossingen, maar primair een instrument voor lokalisering, beheersing en beïnvloeding van ‘gevaar- lijke’ stakeholders. Die beïnvloeding moet dan weer tot stand worden gebracht via het instrument ‘communicatie’: net zolang op mensen inpraten tot ze de boodschap accepteren. Dat daarmee een geheel nieuwe betekenis aan het begrip ‘stakeholder’ wordt gegeven zal duidelijk zijn. Ernstiger is het schrijnende gebrek aan analyse in dit rapport van de arena waarin conflicterende visies en opinies van stakeholders een prominente rol spelen. Blijkbaar moeten stakeholders ‘consistent’ zijn in de manier waarop zij zich ten opzichte van een probleem positioneren en kunnen zij op incon- sistentie worden ‘aangesproken’.
Als burgers dwarsliggen tegen overheidsplannen, liggen beschuldigingen van NIMBY-gedrag of ontbrekend hoogwaterbewustzijn al snel op de loer. Maar voordat we ons achter dit soort gemakzuchtige conclusies scharen: hoe serieus werd com- municatie met de burger in een meer dialogische zin eigenlijk genomen? Het wei- nige dat daadwerkelijk aan communicatie werd gedaan was primair gericht op het zoeken van draagvlak bij burgers en overheid over de grens, om problemen met Duitsland over het advies van Luteijn binnen de perken te houden en plooien glad te strijken. Een voormalige beleidsmedewerker van Rijkswaterstaat Oost-Nederland:
‘Na uitkomen van het rapport Luteijn ben ik nog op heel veel plaatsen over de grens geweest om het hele verhaal uit te leggen. Ik heb eigenlijk achteraf het idee dat we veel
meer aan communicatie deden in Duitsland dan in Nederland. Er werd ruim tijd voor genomen om het daar uit te leggen. Dat hebben we in Nederland eigenlijk helemaal niet gedaan. In Duitsland werd het erg gewaardeerd, de mensen kregen er iets meer begrip voor. Ik deed dit in Emmerich, Kleef, Kranenburg. Maar in de gemeenteraad van Beek (Ooijpolder; D.R.) zijn we bijvoorbeeld nooit geweest.’29