Van noodoverloop naar differentiatie van normen en risico’s
Zijn de plannen voor noodoverloop langs de Rijntakken nu geheel van de baan? Wat betekent de afloop van de discussie eigenlijk in het licht van de nieuwe politieke dis- cussie over gedifferentieerde veiligheidsnormen in het rivierengebied? Komt daarmee dan niet via een achterdeur de status van de Ooijpolder als noodoverloopgebied - maar dan ongecontroleerd - opnieuw op de agenda? Wordt overstroming daarmee toch weer iets meer een Act of God, zij het met een beetje hulp van de formeel gedifferentieerde
veiligheidsnormen? Dat is nog niet helemaal duidelijk. Al heeft het Hoogwaterplatform de strijd tegen de plannen voor noodoverloop (in de Ooijpolder) gewonnen, nieuwe discussies over risico, veiligheidsnormen en normdifferentiatie zijn in de nabije toekomst onvermijdelijk. De tendens naar aanpassing van de vei- ligheidsnormen, zichtbaar in onder meer het rapport ‘Risico’s in bedijkte termen’ van RIVM (2004), maakt nieuwe debatten los over de mogelijke gevolgen hiervan, ook voor gebieden als de Ooijpolder.
Wat door tegenstanders van noodoverloop vaak wordt vergeten maar door vele des- kundigen wordt onderschreven is het gegeven dat de feitelijke status als noodover- loopgebied iets anders is dan formele aanwijzing daartoe. De Ooijpolder is onder de huidige omstandigheden eigenlijk al noodoverloopgebied, maar dan wel voor ongecontroleerd overstromen en sterk afhankelijk van het grillige gedrag van de Rijntakken onder extreme omstandigheden. Zoals David Luteijn het uitdrukt: ‘de Ooijpolder is feitelijk het eerste noodoverloopgebied van Nederland, alleen zonder aanwijzing’. Ook de nieuwe voorzitter van de Unie van Waterschappen stelt: ‘een Betuwelijn kun je besluiten niet aan te leggen, maar niet een calamiteitenpolder. Die komt er altijd: gepland of ongepland.’ 3
Dat buigen voor een Act of God gaat hier overigens samen met een rotsvast geloof in de wetenschap, waarvan voetstoots wordt aangenomen dat deze de hoogwaterpieken al dagen van tevoren kan zien aankomen. Zo verkiest Erik van Lith, waterwoordvoer- der voor het CDA in de Tweede Kamer, de Act of God boven aanwijzing van nood- overloopgebieden, maar dan wel in combinatie met een evacuatieplan op basis van de hoogwatervoorspellingen voor de Rijn.4 Dit vertrouwen in de kennis van water-
specialisten over juist de zo door onzekerheden getekende aspecten van het hoogwa- terprobleem troffen wij in de buitenwereld wel vaker aan. Waar medewerkers van RIZA laconiek maar op niet mis te verstane wijze de eigen kennis over golfmodel- len en de claim dat die golf op de juiste plaats en het juiste moment kan worden ‘gevangen’ relativeerden (zie hoofdstuk 2), benadrukte burgemeester Wilbers van Ubbergen in de Ooijpolder dat hij ervan overtuigd was dat de technische kennis benodigd om een hoogwatergolf nauwkeurig te voorspellen en op het juiste moment te kunnen ‘afvangen’ ongetwijfeld in voldoende mate aanwezig is.5
Was de overwinning van Gelderland en het Hoogwaterplatform dan toch een Pyrrusoverwinning? Onlangs zaaide dagblad De Gelderlander enige paniek in de regio met de boodschap dat noodoverloop via het debat over normdifferentiatie weer op de politieke agenda zal komen.6Ook in een uitzending van het televisieprogram-
ma Netwerk werd de onvermijdelijke discussie over normen en differentiatie van normen opnieuw als bedreiging voor de bewoners van de Ooijpolder gepresenteerd.7
Aanleiding was de behandeling van de Rijksbegroting voor 2006, waarin de beleids- agenda onder het kopje ‘water en veiligheid’ melding maakt van de risicobenadering als nieuwe benadering van waterveiligheid in termen van economische en sociale risico’s. Deze benadering is gekoppeld aan het project Veiligheid van Nederland in Kaart, waarvan de eerste fase (voor zestien dijkringen) in 2005 is afgerond. Zo staat in de begroting:
‘Vanaf 2006 worden deze uitkomsten en die van het vervolgtraject gebruikt in de discus- sie over een nieuwe veiligheidsbenadering. Daarin staan het omgaan met overstromings- risico’s en een mogelijke verdere differentiatie van de veiligheid in Nederland centraal. Dit kan op termijn leiden tot een heroverweging van de huidige normen, bijvoorbeeld een hoger beschermingsniveau voor dichtbevolkte gebieden en een wat lager beschermingsni- veau voor dunner bevolkte gebieden. Hierbij past een gedegen communicatietraject over de garanties die het Rijk wel en niet kan bieden’ (Rijksbegroting 2006).8
In een snelle reactie liet staatssecretaris Schultz van Haegen weten dat plannen voor aanwijzing van de polders ten oosten van Nijmegen als noodoverloopgebied echt van de baan zijn.9Maar daar bleef het niet bij: op een avond kort na de Netwerk-uit-
zending leverde een motorkoerier een persoonlijke brief van de staatssecretaris af bij een bestuurslid van het Hoogwaterplatform. Daarin wordt gewezen op de onjuistheid van de in Netwerk gewekte indruk dat de discussie over noodoverloopge- bieden in de toekomst opnieuw zal gaan worden gevoerd.10De meest recente ont-
wikkelingen in het hoogwaterdebat laten zien dat deze toezeggingen over de status van de Ooijpolder de staatssecretaris er niet van weerhouden te dreigen met nood- overloop voor dit gebied als op andere plaatsen geen zaken kunnen worden gedaan. Als de dijkteruglegging bij Nijmegen (Lent) niet doorgaat, zo benadrukte Schultz volgens De Gelderlander, kan ‘de inzet van de Ooijpolder als noodoverloopgebied (...) sneller aan de orde komen’.11
De maatschappelijke discussie over risico, veiligheidsnormen en differentiatie van die normen is in principe een groot winstpunt. Het openbaar maken van de uitkom- sten van het project Veiligheid van Nederland in Kaart wijst er op dat de oude zware taboes op het risico- en veiligheidsdebat stapje voor stapje aan het verdwijnen zijn (zie ook hoofdstuk 2). Ook het RIVM-rapport ‘Risico’s in bedijkte termen’ (RIVM 2004) pleit, net als de recentelijk opgeheven Technische Adviescommissie Waterbeheer (TAW), voor een integrale aanpak van bescherming tegen overstromin- gen waarin geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen ‘structurele’ - en rampen- bestrijdingsmaatregelen (lees: noodoverloop). ‘De noodoverloopdiscussie kan beter worden gevoerd in de sfeer van meer ruimtelijke differentiatie van veiligheidsnor- men’, aldus het rapport (RIVM 2004).
Het rapport van het Crisis Onderzoeks Team (COT) in samenwerking met Haskoning en Twijnstra Gudde (zie hoofdstuk 2) vormt de meest recente ontwikke- ling in de complexe en gevoelige discussie over noodoverloop. Dit rapport voorspelt grote rampen bij een nieuwe hoogwatergolf, en bepleit opnieuw noodoverloop als remedie.12 De uitkomsten van voortgaand onderzoek naar de effecten van klimaat-
verandering, en vooral de grote mate van onzekerheid over deze processen, garan- deren de komende jaren blijvende aandacht voor noodmaatregelen tegen wateroverlast. Daarin zullen we ook nog wel eens van de Ooijpolder horen, ondanks de geruststellende brief van de staatsecretaris.13 Onlangs ging het kabinet alvast
akkoord met de door de staatssecretaris voorgestelde benadering van risico en norm- differentiatie.14Overigens heeft niet iedereen vertrouwen in de goede afloop van de
weg die nu is ingeslagen. Van der Hoek:
‘Politiek en beleidsvoorbereiding zijn twee geheel verschillende schaakborden. Kennis en beleidsvorming, daar zit al ruimte tussen, en dan ook nog eens tussen beleidsvorming en politiek. De verbindingen daartussen, daar zijn we misschien wel slim in maar we hebben ze niet in de hand.’15
Alle reden om hieronder nog eens op een aantal specifieke aspecten van de relatie tussen kennis, beleidsvorming en politieke besluitvorming over noodoverloop terug te komen.