Tot dusver zijn we uitgegaan van een benadering waarin de hoeveelheid hoogwater bij Lobith allesbepalend is voor het beleid. De afgelopen jaren is de veiligheidsfilosofie echter danig verbreed. Een risicobenadering, waarop de TAW al langer aandringt (Klijn en van der Most 2000: 2-7), bekijkt niet alleen hoe vaak een dijk getroffen kan worden (de kans), maar ook of de bewoners en economische investeringen getroffen worden (het gevolg). Waterrampen gelden nog steeds als een extern veiligheidsrisico, iets waar je in wezen geen greep op hebt. Maar er zijn ook zienswijzen die aan water- veiligheid meer ‘interne’ kenmerken toeschrijven: onveiligheid en kwetsbaarheid wor- den veroorzaakt door menselijke factoren; meer veiligheid heb je deels zelf in de hand.
Weliswaar is weinig invloed op regenval en sneeuwsmelting uit te oefenen, maar wel op de impact op de burger. De kans op zich is weinig interessant; een rivier die buiten zijn oevers treedt in onbewoond gebied is geen ramp Pas als je de kans op een overstroming relateert aan de veiligheid van mensen en investeringen krijgt het begrip ‘risico’ betekenis.
Een doorbraak in het denken op dit gebied was het rapport ‘Risico’s in bedijkte ter- men’ (RIVM 2004), in opdracht van Rijkswaterstaat geschreven door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), onder redactie van Bert Bannink (RIVM, Bilthoven) en Wilfried ten Brinke (RIZA, Arnhem). RIVM betoogt dat het gevaar van overstromingen groter is dan alle andere risico’s - brand in de Botlek, vliegtuigramp - samen, en benadrukt dat een groot aantal rivier- en zeedij- ken niet op sterkte is, dan wel dat niet helder is of ze op sterkte zijn. De onvoorzie- ne dijkverschuiving bij Wilnis in 2003 leek deze onzekerheid te illustreren. De auteurs dringen aan op snelle actie voor het te laat is, een gedachte waar spraakma- kende sprekers als Pier Vellinga van IVM Amsterdam en Sybe Schaap, voorzitter van de Unie van Waterschappen, volledig mee instemmen.14De geuite zorgen had-
den meteen resultaat: de Becht-normen worden aangepast. De normen, in 1996 onder de Wet op de Waterkeringen voor kust, estuaria, rivieren en overgangsgebie- den vastgelegd, waren nog steeds bepaald volgens de methode van de Commissie Becht. Die dijknormen zijn gebaseerd op inwonertal en economische waarde- inschatting van 1960. Inmiddels is de bevolking verdubbeld en de economische waarde achter de dijk met een veelvoud gegroeid.
Het RIVM heeft berekend dat de baten van hoogwaterbescherming nogal worden onderschat, omdat de cijfers sinds 1960 niet zijn geactualiseerd. De normen van de Commissie Becht zijn steeds naar beneden bijgesteld, en niet geactualiseerd, dat wil zeggen: aangepast aan de sterke bevolkingsgroei en toegenomen welvaart uitge- drukt in te beschermen waarde achter de dijken. Dit alles nog afgezien van de toe- genomen hoeveelheid verhard oppervlak, toegenomen bedijking en opslibbing van de rivier tussen de waterkeringen. De impact van een Rijnaanvoer van, zeg, 16.000 m3/s is daarmee anders dan in 1960. In het RIVM-rapport, waarin die actualisering
wèl wordt aangedurfd, komt men dan ook op veel hogere verliezen als er een dijk doorbreekt.15De politieke boodschap aan de staatssecretaris was duidelijk: de dijken
zijn nog niet op orde, en als je daaraan trekt, bescherm je veel meer levens en goe- deren dan je eerder had gedacht. Met andere woorden: ‘waar wacht je nog op?’ Bovenstaand verhaal gaat uit van de formule voor risicoberekening (risico = kans x gevolg). Dat is nog niet het eindpunt. Of bewoners weg kunnen bij overstromingen, en of ze de gebeurtenis snel weer te boven komen hangt af van de manier waarop de buitendijkse ruimte is ingericht: hoe meer waarde je neerzet achter de dijk en hoe groter de bevolkingsconcentratie, des te meer potentiële economische en fysieke schade als de dijk toch doorgaat. Anderzijds hangt de reële schade weer af van hoe snel evacuatieteams, ambulances en andere rampendiensten ter plaatse zijn; kort- om van de vraag hoe effectief calamiteitenmaatregelen bij hoog water werken. Het RIVM-rapport geeft aan dat die nog niet op orde zijn.
De evacuatie van zo’n 250.000 Nederlanders en 110 Duitsers in 1995 (bij Kleef) had ook een besef teweeggebracht dat Nederland geen geavanceerd calamiteitenbeleid heeft. Waar de brandweer uitrukt ongeacht de kans op brand, gaat het hoogwaterbe- leid er van uit dat overstromingen in principe niet gebeuren en beschouwt onver- hoopte uitzonderingen daarop als een ‘restrisico’. De coördinatie liet dan ook te wensen over (Rosenthal et al. 1998).16Het Ministerie van Binnenlandse Zaken trekt
er dan ook hard aan om de zaken medio 2007 op orde te hebben.17 Zo werd in
november 2005 de grote rampenoefening ‘Viking’ gehouden, waarbij een overstro- mingsramp in Gelderland werd gesimuleerd. Tevens wordt onder coördinatie van het Ministerie van VROM een waterramp naast andere risico’s als asbestvergiftiging gelegd, om te zien of de rolverdeling bij het risicobeleid wel goed ligt.18
Niet alleen Binnenlandse Zaken en VROM zijn dus op hun qui-vive, ook de huidige water-staatssecretaris Schultz van Haegen is geschrokken; niet zozeer door het wat onwelkome RIVM-rapport, maar vooral door de schuivende dijk bij Wilnis. Niet hoog water maar droogte zette de dijk in beweging. Uit haar Cleveringa-lezing van 2003 blijkt dat de staatssecretaris inmiddels de integrale filosofie heeft omarmd die Binnenlandse Zaken al langere tijd propageert: dat al die veiligheidsaspecten teza- men een keten vormen die je integraal moet versterken.19 Met dit Integrale
Veiligheidsbeleid wordt inhoud gegeven aan het begrip ‘beheerste ramp’. Daarbij sluiten landinrichting en reactiecapaciteit zo op elkaar aan dat er voldoende waar- schuwingstijd is waarin overheid en burgers hun maatregelen kunnen treffen tegen de onvermijdelijk optredende wateroverlast, en negatieve gevolgen daarvan zo beperkt mogelijk blijven (COT 1995).
Dat betekent in de praktijk een andere rolverdeling tussen de ministeries onderling en tussen bestuurslagen, een verbreding van verantwoordelijkheden naar een heel consortium aan instanties binnen de overheid. Waren Rijkswaterstaat en de water- schappen voorheen de enigen die de veiligheid tegen hoogwater garandeerden, nu doet de staatssecretaris een nadrukkelijk beroep op andere ministeries en overhe- den. Economische Zaken, Volkshuisvesting, provincies en gemeenten kunnen zor- gen dat niet zodanig wordt geïnvesteerd dat de toekomstige veiligheid kleiner wordt. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken kan proberen de reactiecapaciteit op over- stromingen te vergroten. Mogelijk nadeel is meer verkaveling van verantwoordelijk- heden en dus meer kans op stroperigheid in de besluitvorming.