Richtlijnen, beleid etc

Een volgende stap in het onderzoek betrof het onderzoeken van de beleidsregels van het OM om in kaart te brengen in hoeverre in de strafrechtsketen het toepassen van de snelrechtgrond geoperationaliseerd is. In paragraaf 2.4 en 2.5 is reeds besproken welke beleidsvoornemens, -afspraken en -regels relevant zijn voor snelrecht, de ZSM-werkwijze en de ELA. Deze materialen zijn nader bestudeerd om te kijken of en op welke wijze concreet toepassing wordt gegeven aan de snelrechtgrond voor voorlopige hechtenis.

Op de toepassing van voorlopige hechtenis in het algemeen wordt door het OM heel beperkt beleid gevoerd. Officieren van justitie hebben hier een ruime dis-cretionaire bevoegdheid.223 Over de snelrechtgrond zijn geen concrete beleidsregels gepubliceerd. Door de minister is tijdens de behandeling van het wetsvoorstel dat leidde tot de Wugvh aangekondigd dat het OM in een Aanwijzing nadere regels zou opnemen; die aanwijzing is er echter nooit gekomen.224

Beleid rondom (super)snelrecht is er ook slechts in beperkte mate. Zoals in hoofdstuk 2 al is vermeld, bevat de Menukaart (super)snelrecht (die sinds 2009 niet geactualiseerd lijkt te zijn) enkele uitgangspunten met betrekking tot (super)snel-recht in het kader van bepaalde situaties en delicten die door de supersnel(super)snel-recht- supersnelrecht-grond worden bestreken. De menukaart is echter geen ‘aanwijzing’ in de zin van art. 126 lid 6 Wet RO, waardoor de status ervan onduidelijk is. De menukaart bezien in samenhang met de ELA leert dat het OM ten aanzien van de strafbare feiten gepleegd jegens personen met een publieke taak en tijdens evenementen (en dus, doorgaans, in de publieke ruimte) duidelijk beoogt dat, waar mogelijk, (super)snelrecht en/of voorlopige hechtenis wordt toegepast. Deze beleidsvoornemens zijn onzes inziens echter ook in samenhang met elkaar niet gelijk te stellen met aanwijzingen in de zin van art. 126 lid 6 RO. In de concrete aanwijzingen die er wel zijn, klinken deze voor-nemens slechts in beperkte mate door. De Aanwijzing bestrijding van

223 Lindeman 2017, p. 129-130, Boone, Jacobs & Lindeman 2019, p. 186.

224 Het onderzoeksteam heeft begrepen dat er, na het begin van de coronacrisis, wel intern beleid is uitgevaardigd waarin het toepassen van de snelrechtgrond werd genoemd als mo-gelijkheid voor voorlopige hechtenis van zgn. coronaspugers of -hoesters.

voetbalvandalisme en voetbalgerelateerd geweld225 geeft aan dat ‘waar mogelijk (super)snelrecht met voorlopige hechtenis wordt toegepast’. De Aanwijzing kader voor strafvordering meerderjarigen geeft aan dat rondom evenementen en de jaar-wisseling lokaal afspraken over snelrecht kunnen worden gemaakt. Dit zijn meteen ook de enige beleidsregels die min of meer concrete instructies bevatten met be-trekking tot het nastreven van (super)snelrecht en/of voorlopige hechtenis in het kader van de strafbare feiten die in de snelrechtgrond voorkomen. Het betreft dan bovendien vooral de categorie strafbare feiten in de openbare ruimte, waarbij getekend moet worden dat de noemer ‘evenementen’ in dit verband niet goed aan-sluit bij ‘voor het publiek toegankelijke plaatsen’.

Ten aanzien van het (inmiddels beëindigde) programma VPT en de daaruit voortvloeiende ELA bevatten de aanwijzingen en richtlijnen geen concrete instruc-ties met betrekking tot (super)snelrecht en/of voorlopige hechtenis. De snelrecht-grond wordt in geen van die beleidsregels concreet genoemd. Het verdient daarbij opmerking dat de richtlijnen lang niet in alle gevallen meteen vrijheidsstraffen in-diceren. Eenvoudige mishandeling (art. 300 Sr), gepleegd door een first offender, le-vert een geldboete of een taakstraf op. Wordt dit feit gepleegd jegens ‘ambtenaren of andere gezagsfunctionarissen of journalisten’ dan levert de 200% verhoging (drie keer zoveel dus) weliswaar behoorlijke straffen op, maar niet zonder meer een vrij-heidsstraf. Bovendien blijkt uit de Aanwijzing kader voor strafvordering meerderja-rigen dat het OM bij geweld tegen personen met een publieke taak kiest voor ‘effec-tieve en betekenisvolle interventies’ (zie het citaat in 2.5). Onvoorwaardelijke vrij-heidsstraffen worden niet als voorbeeld van de te eisen straffen genoemd. Eerder wordt gedacht aan taak- of leerstraffen en dergelijke. Uiteraard ziet het beeld ten aanzien van recidivisten en verdachten van (poging) tot zware mishandeling er an-ders uit. De richtlijnen schrijven dan wel eisen tot vrijheidsstraffen voor, waardoor (in samenhang met de instructies uit de Menukaart Snelrecht en de ELA) een voor-geleiding ten behoeve van een snelrechtzitting eerder in de reden ligt. De vooron-derstelling voor die situaties is dat in die gevallen veelal de recidivegrond zou wor-den gehanteerd, aangezien dit in Nederland een van de meest gebruikte (en exten-siefst uitgelegde) gronden voor voorlopige hechtenis is en recidive ook de strafbe-palende factor is.226

De relatie tussen de ZSM-werkwijze, het voorarrest en het (super)snelrecht is evenmin nader uitgewerkt in beleidsregels. Er zijn ook (grote) lokale verschillen met betrekking tot de inrichting van de ZSM-werkwijze en de beschikbaarheid van het (super)snelrecht. De ZSM-werkwijze is weliswaar vaak specifiek gericht op ver-dachten die in verzekering zijn gesteld en in die zin is het dus niet vreemd om een relatie te veronderstellen tussen de ZSM-werkwijze, het (super)snelrecht en de daarmee gepaard gaande voorlopige hechtenis (zie ook het hiervoor al aangehaalde onderzoek van Boone, Jacobs en Lindeman), maar een doel van de ZSM-werkwijze is natuurlijk ook weer dat er juist op maat beslissingen worden genomen, waardoor

225 Stcr. 2015, 41059.

het niet voor de hand ligt dat er categorisch zaken naar (super)snelrecht verwezen worden.

Bestudering van het beleid levert dus niet het beeld op van een algemene, dwingende structuur richting voorlopige hechtenis in het kader van snelrecht. De richtlijnen bevatten nauwelijks concrete instructies met betrekking tot het nastreven van (su-per)snelrecht en/of voorlopige hechtenis in het kader van de strafbare feiten die in de snelrechtgrond voorkomen. De in de beleidsregels van het OM gebezigde begrip-pen als ‘gezagsfunctionaris’ of ‘evenementen’ sluiten ook niet goed aan bij de ter-minologie van de snelrechtgrond.

Het voorgaande wordt bevestigd door het laatste evaluatierapport over de ELA,227

dat tijdens de onderzoeksperiode verscheen. De onderzoekers constateren dat (su-per)snelrecht in VPT-zaken weinig voorkomt, omdat de zaken daarvoor doorgaans te complex zijn:

‘Zowel de gesprekken met politie en OM-functionarissen als de analyse van de OM-dossiers wijzen uit dat er geen sprake is van lik op stuk en (su-per)snelrecht. De aard van de zaken vereist bijvoorbeeld bijna altijd het horen van getuigen, het uitvoeren van aanvullend onderzoek (bijvoorbeeld door de Reclassering of op fysiek letsel) of onderzoek op geweldsgerelateerde ante-cedenten.’ (p. 113)

Het OM heeft in het kader van die evaluatie dan ook aangegeven dat afspraken die zijn gemaakt over het vorderen van voorlopige hechtenis en/of een AU-procedure minder werkbaar zijn en beter geschrapt kunnen worden (p. 61-62):

‘De afspraak binnen de ELA over de voorlopige hechtenis sluit volgens OM-vertegenwoordigers niet voldoende aan bij de wetgeving. Zo zijn er gronden nodig om voorlopige hechtenis te vorderen en zijn deze gronden persoons-gebonden; deze zullen bijvoorbeeld zwaarder wegen bij een first offender. De ELA en de wetgeving lopen hier volgens OM-vertegenwoordigers uiteen, waardoor de politie het idee krijgt dat het OM niet mee wil werken. Vandaar dat men de afspraak hierover liever geschrapt zien. De persoonsgebonden af-weging geldt voor een andere OM-representant ook ten aanzien van het ad-viesrapport van de Reclassering; dit zou niet gebaseerd moeten zijn op het type feit, maar op de persoon van de verdachte.’

‘En verder is door OM-vertegenwoordigers aangegeven dat de afspraak om een voorlopige hechtenis en/of de AU-procedure te vorderen (OM-afspraak 4) minder werkbaar wordt geacht en geschrapt mag worden.’ (p. 115)

Of de afspraken met betrekking tot voorlopige hechtenis en/of de AU-procedure worden nageleefd bleek in dat onderzoek overigens niet goed te herleiden uit de dossiers (p. 154). Opvallend is voorts dat in het rapport de snelrechtgrond voor voor-lopige hechtenis in het geheel niet wordt genoemd.

Een tweede onderzoek dat tijdens de onderzoeksperiode is verschenen, is dat van Kort.228 Hij beschrijft de opvattingen van politiemensen, officieren en rechters over het strafrecht. Daarbij staat hij nadrukkelijk stil bij de thema’s voorlopige hechtenis en geweld tegen de politie. Politiefunctionarissen vinden dat de voorlopige hechte-nis (in het algemeen) te terughoudend wordt toegepast (p. 71-77). Ook vinden zij de straffen voor geweld tegen politiemensen te laag en geven zij aan dat er vaker on-voorwaardelijke vrijheidsstraffen zouden moeten worden opgelegd (p. 85-87). Er wordt door de respondenten echter geen nadrukkelijk verband gelegd tussen geweld tegen politiemensen en voorlopige hechtenis en/of snelrecht. De snelrechtgrond voor voorlopige hechtenis wordt ook in dit onderzoek in het geheel niet genoemd. Daar staat een wat minder recente bevinding van Lindeman tegenover, die in zijn onderzoek naar officieren van justitie optekende dat er op dat moment (in 2011) lo-kaal in ieder geval afspraken waren over het toepassen van voorlopige hechtenis in geval van geweld tegen politiemensen en dat het achterwege laten van voorlopige hechtenis bij politiemedewerkers tot verontwaardiging kon leiden.229

Deze bevindingen bij elkaar genomen maken dat het op basis van de bestudeerde bronnen niet mogelijk is om in absolute termen antwoorden te vinden op één of meer deelvragen die in dit onderzoek aan de orde zijn. Het beeld dat opkomt strookt deels met het beeld dat in de memorie van toelichting bij de Wugvh is geschetst. Strafbare gedragingen waarop de snelrechtgrond ziet, zijn al geruime tijd object van beleidsvorming en in dat beleid zijn op zich heldere standpunten ingenomen: waar mogelijk zou het (super)snelrecht gebruikt moeten worden, wat betekent dat een aangehouden verdachte niet in vrijheid zijn berechting afwacht en, na berechting, meteen zijn straf uitzit. Om dit beleid te ondersteunen is in de wet de snelrechtgrond opgenomen. Het belangrijkste instrument dat het OM ter beschikking heeft om der-gelijk beleid te operationaliseren (de aanwijzingen en richtlijnen voor strafvorde-ring) geeft echter nauwelijks concrete nadere invulling aan dat beleid. Met name voor first offenders is volgens de richtlijnen een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf niet snel geïndiceerd. Recent onderzoek over de praktijk lijkt daarnaast vooral de erva-ring weer te geven, dat de mate van toepassing van de voorlopige hechtenis en/of het (super)snelrecht in gevallen van geweld tegen medewerkers met een publieke taak enerzijds achterblijft bij de verwachtingen van de politie, terwijl anderzijds aan de zijde van het OM (en de rechterlijke macht) geoordeeld wordt, dat de realiteit vaak net wat weerbarstiger is. Over de misdrijven gepleegd in de openbare ruimte is, afgezien van de beleidsregels over voetbal en evenementen, geen concrete

228 Kort 2020.

informatie beschikbaar. Regelmatige toepassing van de snelrechtgrond komt intus-sen noch in de beleidsstukken noch in de literatuur naar voren.