De gewichtige reden van maatschappelijke veiligheid en de maatschappelijke

De nieuwe grond voor voorlopige hechtenis is geplaatst in art. 67a lid 2 Sv. Daaruit volgt dat in geval van een verdenking van een of meer van de limitatief opgesomde, maatschappelijke onrust veroorzakende misdrijven – begaan op een voor het pu-bliek toegankelijke plaats of tegen personen met een pupu-blieke taak – uit feiten en omstandigheden kan worden afgeleid dat blijkt van een gewichtige reden van maat-schappelijke veiligheid, die de onverwijlde vrijheidsbeneming vordert, mits de zaak in een snelrechtprocedure zal worden behandeld.

Het bestanddeel ‘maatschappelijke onrust’ is wellicht het grootste discussie-punt geweest bij de totstandkoming van de wet. Het bestanddeel was in het ter con-sultatie voorgelegde conceptvoorstel niet opgenomen, maar werd in de concept-MvT wel genoemd als relevante omstandigheid voor het toepassen van de nieuw voorgestelde grond:119

‘Bij de beoordeling van de voorgestelde grond voor voorlopige hechtenis is in dit licht van belang dat deze beperkt is tot de toepassing van snelrecht en slechts van toepassing is in geval van verdenking van bepaalde delicten, ge-pleegd in bepaalde omstandigheden waardoor zich ernstig gevaar voor personen

en verstoring van de openbare orde kan voordoen en waardoor veel maatschappe-lijke onrust kan ontstaan. Onder deze omstandigheden is de toepassing van

snelrecht gewenst en kan de vrijlating van de verdachte de maatschappelijke rust verstoren. Deze grond kan begrepen worden onder het gevaar voor public disorder [onze curs.].’

De RvdR pleitte in zijn consultatieadvies voor het opnemen van dit bestanddeel in de bepaling, zodat duidelijk onder woorden zou worden gebracht dat het oogmerk van de voorgestelde grond onder meer is gelegen in de maatschappelijke onrust die zal ontstaan met de vrijlating van de verdachte.120 In het voorstel dat vervolgens aan de Afdeling Advisering van de Raad van State is gestuurd, was het bestanddeel als volgt opgenomen:

‘indien er sprake is van verdenking van een van de misdrijven (…), begaan in de publieke ruimte, dan wel gericht tegen personen met een publieke taak, en de berechting van het misdrijf in verband met de maatschappelijke onrust

118 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 7, Van der Aa e.a. 2008, p. 102.

119 MvT bij het Concept wetsvoorstel tot Wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de uitbreiding van de gronden voor voorlopige hechtenis, p. 7.

uiterlijk binnen een termijn van 17 dagen en 15 uren na aanhouding van de verdachte zal plaatsvinden. [onze curs.]’

De Afdeling constateert dat volgens de toelichting de maatschappelijke onrust zowel kan ontstaan door het plegen van het misdrijf als door het op vrije voeten stellen van de verdachte die de orde eerder heeft verstoord. Ze constateert verder dat de wettekst juist suggereert dat de maatschappelijke onrust wordt verbonden met de noodzaak van een snelle berechting. Het begrip is volgens de Afdeling echter te on-bepaald en het rechtvaardigt mede daardoor de nieuwe grond onvoldoende. De Af-deling dringt erop aan om de grond zo te formuleren dat hij van toepassing is op situaties waardoor de maatschappelijke veiligheid in het geding kan komen – waar-van sprake is in geval waar-van ‘ernstige situaties waar-van geweld tegen, of bedreiging waar-van openbare (hulp)diensten, waardoor zij worden belemmerd in de uitoefening van hun werk’.121 Zij acht het derhalve noodzakelijk de voorgestelde grond te beperken ‘tot gevallen waarin de maatschappelijke veiligheid in het geding komt vanwege geweld tegen en bedreiging van openbare (hulp)diensten’.122

De minister heeft dit advies slechts ten dele ter harte genomen. In het uiteindelijke wetsvoorstel is de door Afdeling bedoelde relatie tussen de maatschappelijke onrust en de snelle berechting weggenomen door te formuleren dat de maatschappelijke onrust moet zijn ontstaan door de genoemde strafbare feiten. In het Nader rapport n.a.v. het advies stelt de minister verder dat de Afdeling met haar opmerkingen in feite de voorgestelde grond voor voorlopige hechtenis onderschrijft: er wordt met de grond immers invulling gegeven aan de bestaande grond ‘maatschappelijke vei-ligheid’ die door art. 67a lid 1 sub b jo lid 2 Sv nader wordt gedefinieerd. De minister stelt verder het volgende: ‘[D]e grond van de maatschappelijke veiligheid [kan] aan de orde […] zijn in geval van geweldsmisdrijven in de publieke ruimte, dan wel ge-richt tegen personen met een publieke taak, waarbij toepassing van snelrecht plaatsvindt in verband met de maatschappelijke onrust. De uitwerking zit hem niet alleen in het gevaar van de gepleegde misdrijven maar ook in de maatschappelijke onrust die daardoor is ontstaan en die opnieuw kan ontstaan als de verdachte zijn berechting in vrijheid mag afwachten.’ De minister merkt voorts op dat het begrip ‘maatschappelijke onrust’ is ontleend aan het begrip ‘public disorder’ zoals dit door het EHRM wordt gebruikt en dat dit een aanvulling vormt op de zeer concrete aan-duiding van de typen delicten, gepleegd in concreet aangeduide omstandigheden. In paragraaf 2.1 van de MvT wordt volgens de minister in dit verband ‘verhelderd dat in deze gevallen opnieuw maatschappelijke onrust en gevaar kan ontstaan als ver-dachten al snel terugkeren op de plek waar zij werden aangehouden voor vernieling of mishandeling.’123

Hoewel paragraaf 2.1 van de MvT op dit punt niet per se de kwalificatie ‘ver-helderend’ verdient, menen wij de volgende gedachtegang te kunnen destilleren:

121 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 4, p. 6.

122 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 4, p. 6.

bepaalde misdrijven kunnen in bepaalde omstandigheden ernstig gevaarzettend of verstorend voor de openbare orde zijn. Daarvan is sprake bij uitgaansgeweld124 en/of bij misdrijven die zijn gericht tegen personen met een publieke taak. De misdrijven krijgen dan een andere lading en kunnen onvoorziene en wellicht ongewilde gevol-gen hebben. Deze misdrijven kunnen namelijk deel uitmaken van een zodanige sa-menloop van omstandigheden dat zij uiteindelijk leiden tot gevoelens van grote on-veiligheid bij het publiek, ernstige openbare ordeverstoringen, belemmering van de openbare diensten en – daarmee – tot veel maatschappelijke onrust. Er kan opnieuw maatschappelijke onrust ontstaan als verdachten snel terugkeren op de plek waar zij werden aangehouden. Indien deze misdrijven middels snelrecht kunnen worden afgedaan, is toepassing van voorlopige hechtenis mogelijk, waarmee dus gefacili-teerd kan worden dat de verdachte de periode in afwachting van de berechting in detentie doorbrengt.

Die gedachtegang is deels navolgbaar. Uit eerder onderzoek (voorafgaand aan het wetsvoorstel) was al gebleken dat verschillende incidenten waarbij personeel uit de publieke sector slachtoffer is van agressie, bedreiging en geweld, inderdaad een gevoel van onveiligheid kunnen veroorzaken. Noordegraaf e.a. noemen in hun on-derzoek het leegroven van ambulances, het bekladden van het huis van de burge-meester en het slaan van huisartsen en politieagenten. Dat deze slachtoffers zich onveilig voelen, blijkt uit de berichtgeving: ambulancepersoneel gaat staken en bus-chauffeurs willen niet meer door specifieke wijken rijden.125 Maar niet alleen voor-noemde personen ervaren een gevoel van onveiligheid: ook burgers voelen zich on-veilig wanneer agressief gedrag wordt geuit tegen personen met een publieke taak. Deze personen vertegenwoordigen handhavende, ordenende en regulerende insti-tuties en oefenen democratisch gelegitimeerd gezag uit. Geweld tegen hen staat vol-gens Noordegraaf e.a. gelijk aan aantasting van gezag. Indien niet wordt opgetreden tegen geweld tegen gezagsdragers, werkt dat gezagsondermijnend. Daarmee komt, stellen Noordegraaf e.a., het functioneren van ons staatsapparaat in gevaar, waar-door burgers zich op hun beurt onveilig voelen.126

Hoewel in de MvT niet nadrukkelijk naar het hierboven aangehaalde onder-zoek wordt verwezen, lijkt de minister vooral dergelijke bevindingen in het achter-hoofd te hebben bij de invulling die nu aan ‘de gewichtige reden van maatschappe-lijke veiligheid’ wordt gegeven. Daarbij merkt hij op dat dan met name aan de ern-stigere verschijningsvormen van de genoemde misdrijven moeten worden ge-dacht.127 In de MvT stelt de minister verder nogmaals dat de grond is ‘beperkt tot de toepassing van snelrecht en slechts van toepassing is in geval van verdenking van bepaalde delicten, waardoor zich gevaar voor personen of verstoring van het

124 ‘Waaronder wordt verstaan misdrijven begaan tijdens evenementen, zoals voetbalwedstrijden, con-certen, dansfeesten en oudejaars-vieringen, in het openbaar vervoer, op stations, of in de directe na-bijheid van winkels, horeca – of andere uitgaansgelegenheden’

125 Noordegraaf e.a. 2009, p. 13.

126 Noordegraaf e.a. 2009, p. 14.

publieke leven kan voordoen en waardoor veel maatschappelijke onrust kan ont-staan. Onder deze omstandigheden is de toepassing van snelrecht gewenst en kan het gegeven dat de verdachte zijn berechting in vrijheid mag afwachten opnieuw maatschappelijke onrust veroorzaken.’128

Uit de hiervoor beschreven discussie die naar aanleiding van de consultatieronde en de advisering door de Raad van State is ontstaan, is al duidelijk dat het begrip ‘maat-schappelijk onrust’ veel vragen oproept. De gegeven uitleg in de MvT levert op dat punt onvoldoende duidelijkheid op, waarna de minister in de Nota naar aanleiding van het verslag nog een aantal concrete voorbeelden geeft:129

‘Laat ik vooropstellen dat duidelijk is dat niet elk strafbaar feit, dat wordt gepleegd op een voor publiek toegankelijke plaats of tegen een persoon met een publieke taak, tot maatschappelijke onrust leidt. Zo kan ik mij voorstellen dat de vernieling van een vuilnisbak op een dunbevolkt bedrijventerrein veel ergernis bij eigenaar en gebruikers opwekt, maar niet per se maatschappelijke onrust veroorzaakt. Datzelfde geldt als er twee mensen in een café zitten, ru-zie krijgen en de ene persoon daarbij de ander een droge klap uitdeelt. Dit soort feiten zullen over het algemeen niet een zodanig ordeverstorend ka-rakter hebben dat de verdachte in verband met de maatschappelijke onrust beter in voorlopige hechtenis kan blijven tot aan zijn snelrecht-zitting. Het wetsvoorstel ziet echter op die gevallen waarin het gepleegde strafbare feit, vanwege het ordeverstorende karakter daarvan, wél tot grote maatschappe-lijke verontwaardiging en gevoelens van onveiligheid leidt. Gedacht kan wor-den aan een geweldsdelict dat ‘s ochtends vroeg tijwor-dens de spits in de tram tegen de bestuurder of een controleur wordt gepleegd of aan ernstige vernie-lingen op een schoolplein op een moment dat ouders net hun jonge kinderen naar school brengen. Een ander voorbeeld is dat van een drukbezocht buurt-café waarin voor het oog van de stamgasten een barman wordt mishandeld en/of een bezoeker in een nauwe ruimte met een barkruk rondzwaait en ver-volgens het meubilair kort en klein slaat. Het gaat stuk voor stuk om strafbare feiten die tot veel overlast leiden en die het veiligheidsgevoel van de betrok-kenen of omstanders ernstig aantasten. Het zou in mijn ogen zeer onwense-lijk zijn als de verdachten van die strafbare feiten zich de volgende dag weer in of bij de plek des onheils kunnen ophouden.’

De wetsgeschiedenis biedt op dit punt uiteindelijk weinig concrete aanknopings-punten voor de wijze waarop moet worden vastgesteld dat van maatschappelijke onrust sprake is. De minister beschouwt deze maatschappelijke onrust als gegeven,

128 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 9. Wat hierbij overigens nog opvalt is dat, in vergelijking met de concept-MvT, ‘ernstig gevaar’ is vervangen door ‘gevaar’, wat op een verruimde toepassing duidt. Dit zonder dat een van de consultatieadviezen hiertoe aanlei-ding had gegeven.

enerzijds door de aard van de delicten en de omstandigheden waarin ze zijn begaan en anderzijds door de mogelijk te vroegtijdige terugkeer van de verdachte in de sa-menleving. Daarbij komt wisselend expliciet of impliciet naar voren dat met snelle berechting en veroordeling van de verdachten tegemoet wordt gekomen aan de maatschappelijke onrust en deze als zodanig kan worden gedempt. De kritiek van de NVvR, dat onvoldoende objectief is vastgesteld dat er sprake is van een dringende maatschappelijke behoefte aan de hier geformuleerde grond,130 is in het wetgevings-proces uiteindelijk niet concreet weerlegd.

3.3.5 De termijn van de berechting van het misdrijf: snelrecht

Voor een termijn van berechting binnen zeventien dagen en achttien uren na aan-houding van de verdachte is volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel gekozen in het kader van het ‘lik-op-stuk’-beleid van politie en justitie.131 De toe-passing van snelrecht mag daarbij geen afbreuk doen aan de zorgvuldigheid van het strafproces. In verband met de korte termijn tussen aanhouding en behandeling ter zitting gaat het bij de toepassing van snelrecht daarom om zaken waarbij naar aard en omvang door de politie in korte tijd een volledig opsporingsonderzoek kan wor-den uitgevoerd en afgesloten. Ook is het van belang dat het zaken betreft die geen uitvoerige deskundigenrapporten of voorlichtingsrapportages betreffen. Hierdoor zijn ook grenzen gesteld aan het toepassingsbereik en de toepassingsmogelijkheden van de snelrechtgrond.132 Indien het niet lukt de zaak binnen de termijn van zeven-tien dagen en achtzeven-tien uren op zitting te brengen, dient de voorlopige hechtenis te worden beëindigd, tenzij andere gronden voor voorlopige hechtenis aanwezig zijn.133

De NOvA was het in haar advies niet eens met de opname van de afbakening van de duur van de voorlopige hechtenis in de regeling van de gronden. Volgens de NOvA hoort een termijn daar namelijk niet thuis.134 Daarnaast bleek volgens de NOvA niet ondubbelzinnig dat de rechter-commissaris ervoor moet zorgen dat de duur van het gehele voorarrest beperkt blijft tot de termijn in art. 67a lid 2 onder 4° Sv. Ook wordt aangegeven dat de officier van justitie de inverzekeringstelling kan ver-lengen, waardoor de termijn wordt overschreden.135 Dit argument wordt echter vol-gens de minister weerlegd door de duidelijke formulering: berechting binnen een termijn van zeventien dagen en achttien uren na aanhouding van de verdachte.136

De RvdR constateert in zijn advies dat de onderbouwing ontbreekt van de aanname dat snelrecht in de door de minister beoogde gevallen ook daadwerkelijk

130 Consultatieadvies NVvR, p. 1-2.

131 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 7.

132 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 7.

133 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 17.

134 Consultatieadvies NOvA bij Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 9.

135 Consultatieadvies NOvA bij Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 9.

een effectievere aanpak van criminaliteit inhoudt.137 In de MvT reageert de minister hierop door te stellen dat de grondslag voor het wetsvoorstel niet zozeer ligt in die veronderstelde aanname maar vooral gezocht moet worden in de wens om snel op te treden tegen de bedoelde misdrijven.138

De Afdeling Advisering van de Raad van State stelt dat ontoereikend is gemo-tiveerd waarom de toepassing van snelrecht slechts effectief zou zijn als de ver-dachte tot aan de berechting in voorlopige hechtenis verblijft.139 De minister verwijst in reactie hierop naar paragraaf 2.1 van de aan de kamer toegestuurde MvT. Daarbij doelt hij kennelijk op de hiernavolgende (door ons gecursiveerde) nieuw toege-voegde passage:140

‘Een dergelijke benadering is eerder door het College van procureurs-gene-raal bepleit, zoals het College ook vermeldt in zijn advies bij het wetsvoorstel. Het College is van mening dat het in bepaalde gevallen ten behoeve van het efficiënt toepassen van snelrecht wenselijk is dat de verdachte tot aan de zit-ting in voorlopige hechtenis verblijft. Dit draagt eraan bij dat het onderzoek snel

kan plaatsvinden, onder andere doordat (nadere) verhoren zonder tijdverlies kun-nen worden afgenomen. Indien meer verdachten zijn aangehouden, kan de tijd worden benut door het opnemen en omschrijven van het precieze aandeel van ieder van die verdachten in de ordeverstorende feiten, waarvoor zij zullen worden be-recht. In het proces-verbaal kan dan een zo volledig mogelijk verslag worden ge-daan van de vaak snel opeenvolgende en complexe gebeurtenissen. In aansluiting daarop kan de bewijsvergaring worden voltooid en kunnen waar nodig afspraken met de reclassering snel worden gemaakt. Door het in voorlopige hechtenis nemen van de verdachte kunnen maatschappelijke onveiligheid en onrust worden voorko-men. Dit is van belang in gevallen waarin het strafbare feit is begaan in

bij-zondere omstandigheden, zoals grootschalige evenementen, of geweldple-ging tegen personen met een publieke taak.’

Het is echter onduidelijk waar de minister deze passage, die hij dus aan het College van procureurs-generaal lijkt te ontlenen, vandaan heeft. Het College schrijft in zijn advies weliswaar dat het heeft gepleit voor verruiming van de gronden voor voorlo-pige hechtenis, maar dat het daarbij met name dacht aan situaties waarin juist géén nader onderzoek nodig was: ‘Voor een aantal van deze zaken is het College van oor-deel dat het ten behoeve van het efficiënt toepassen van snelrecht, wenselijk is dat de verdachte tot aan de zitting in voorlopige hechtenis verblijft.’, aldus het College.141

Waarom dat wenselijk is, wordt ook in het advies van het College niet onderbouwd.

137 Consultatieadvies RvdR, p. 3.

138 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 13.

139 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 4, p. 5.

140 Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 3.

141 Consultatieadvies College van procureurs-generaal bij Kamerstukken II 2011/12, 33 360, nr. 3, p. 1.

De Afdeling adviseerde voorts nader toe te lichten of de rechter-commissaris bij het beoordelen van de vordering tot bewaring daadwerkelijk zou moeten vaststellen dat er inderdaad binnen de termijn een snelrechtzitting op de agenda staat of niet, of dat hij kan volstaat met het vaststellen dat er een voornemen is de zaak op een snel-rechtzitting te behandelen.142 De minister geeft in de MvT aan dat het laatste het geval is.143