DE HERZIENING VAN DE POLITIEKE VERHOUDING
III. DE REGEERMACHT VAN HET ZELFBESTUUR
Zouden de Volksraadsdebatten den indruk kunnen doen wekken, dat het bij de regeling van de verhouding tusschen het Land en de Zelfbesturen bijna alleen ging om de civiele lijst, belangrijker is de bepaling van den omvang van het gezag van den Vorst, van het
„recht van zelfbestuur", waarover artikel 21 lid (2) der Indische Staatsregeling spreekt, welke in het nieuwe politiek contract uit-voerig regeling heeft gevonden.
Dit „recht van zelfbestuur" is op drieërlei wijze begrensd, waarbij men kan onderscheiden een grondgebied, een personen-gebied en een bevoegdhedenpersonen-gebied. Tezamen vormen deze, wat men tegenwoordig wel noemt, de „landschapssfeer", waarbinnen
het Zelfbestuur zijn gezag uitoefent, en bepalen zij dus de regeer-macht van het Zelfbestuur.
G r o n d g e b i e d .
In de eerste plaats is het gezag van het Zelfbestuur territoriaal beperkt, nl. tot het gebied van het betrokken Zelfbestuur, zooals dit zich in den loop der jaren krachtens verschillende contracten heeft gevormd tot dat binnen de tegenwoordige grenzen. Dit spreekt wel van zelf en geldt voor elke territoriale rechtsgemeen-schap.
In den loop der jaren heeft het gebied der Vorstenlandsche Zelfbesturen vele wijzigingen ondergaan, waarop wij hier niet verder kunnen ingaan. In het nieuwe contract wordt bij deze historisch gegroeide gebiedsbepaling aangesloten. Alleen op één punt vereischen de grenzen nog een verbetering, nl. de grillige grenzen tusschen het Soenanaat en de provincie Midden-Java en de aldaar bestaande enclaves in het Soenanaatsgebied, waarvoor door den Gouverneur-Generaal een op ruiling van gebied berus-tende regeling zal worden vastgesteld (art. 3).
„Het gezag van den Soesoehoenan strekt zich niet uit buiten de grenzen van het Soenanaat", zoo bepaalt artikel 18 (lid (3) van het contract. Bij nauwkeuriger bestudeering van den omvang van dit gezag blijkt hierop echter toch nog een uitzondering te bestaan. Bij de ordonnantie in Staatsblad 1903 nr. 8 is n.l. in artikel 2 § I lid 1 bepaald, dat aan de kennisneming en beslissing van den Soesoehoenan zijn onderworpen de strafzaken wegens feiten gepleegd binnen het gewest (dus niet alleen het Soenanaat) Soerakarta en de Solosche enclaves in het gewest Jogjakarta, en de burgerlijke zaken, indien gedaagden in die gebieden woonachtig Zijn, tegen tot de aldaar genoemde groepen van bloed- en aan-verwanten behoorende personen en sommige hooge functionarissen.
Indien dus een dergelijk persoon in het gebied van het Mangkoe-nagorosche Rijk een strafbaar feit pleegt of, aldaar wonende, tegen hem een civiele vordering wordt ingesteld, is de Soenanaatsrechter bevoegd van de zaak kennis te nemen en omgekeerd. Dit houdt dus in een zekere uitoefening van gezag buiten de grenzen van het Zelfbestuur. Het betreft hier echter zeer bijzondere gevallen, welke aan de geldigheid van het algemeene beginsel geen afbreuk doen, volgens den regel: lex specialis derogat legi generali.
P e r s o n e n g e b i e d .
In de tweede plaats strekt het gezag van het Zelfbestuur zich niet in gelijke mate uit tot alle personen, die in zijn gebied gevestigd zijn. Vóór het sluiten van het nieuwe contract waren landsonder-hoorigen daaraan geheel onttrokken.
Reeds in de oudere contracten van den Compagniestijd treft men bepalingen aan, waarbij bepaalde bevolkingsgroepen onder het gezag van de Compagnie werden geplaatst. Zoo komt in het contract van 19 — 20 October 1677 met den Soesoehoenan Amankoerat I *) o.a. de volgende zinsnede voor:
„zijnde daarenboven onse expresse intentie en begeerte, dat alle
„de vremdelingen, soo Macassaren, Maleyers, Baleyers, Chinesen,
„Moren etca, welke voor desen al toegelaten sijn in ons land te
„wonen en nog na desen met toestemminge van de Compie daarin
„sullen toegelaten werden, altijd sullen sorteren en staan onder
„het gebied en de dicipline van de Compie, onvermindert dat het
„ook sullen blijven onse onderdanen, en dat om onse natuurlijke
„Javaanse onderdanen te beter van derselver overlast bevrijd te
„houden . . .".
In contracten van 1705 en 1737 treft men soortgelijke bepalingen aan. Duidelijker evenwel is artikel 8 van de beide z.g. Raffles-contracten van 1 Augustus 1812, gesloten met den Saesoehoenan en met den Sultan, waarvan het eerste gedeelte aldus luidt:
„Except the Javanese, born within the territories of Souracarta/
„Mataram, every person of any other description whatever, living
„under His Highness's administration, shall be considered under
„the immediate jurisdiction of the British Government . . . ."
Dit artikel heeft meer dan een eeuw lang het personengebied bepaald. Op den duur ontstond evenwel steeds meer behoefte aan een nadere preciseering van de wederzij dsche onderhoorigen.
De bepaling gaf ook tot eigenaardige consequenties aanleiding.
Aangezien de plaats van geboorte criterium was voor de onder-hoorigheid, bleef een Javaan, die geboren was in de gouvernements-landen, na vestiging in zelfbestuursgebied onderworpen aan het gezag van het Gouvernement, ook al woonde hij jarenlang in dit gebied of al was hij in dienst van het Zelfbestuur.
In 1921 stelde de ordonnantie in Staatsblad nr. 566, tot stand gekomen met instemming van drie der vier Zelfbesturen doch
>) CORPUS III, blz. 74 e.v.
zonder instemming van den Soesoehoenan, een nieuwe regeling daarvoor in de plaats. Wegens het gemis van de instemming van den Soesoehoenan is de rechtsgeldigheid dezer ordonnantie wel in twijfel getrokken, doch in de praktijk is zij steeds nageleefd.
Wat de inheemsche bevolking betreft werden tot landsonderhoori-gen verklaard inheemsche landsdienaren en personen van buiten het „gewest", die zich tijdelijk daarbinnen bevinden.
Ook onder deze regeling bleven moeilijkheden niet uit. Bij de inheemsche landsdienaren was het met name het eventueele grond-bezit van een zelfbestuursonderhoorige, die landsdienaar werd, dat aanleiding gaf tot moeilijkheden. Aangezien een landsonderhoorige volgens de zelfbestuursverordeningen geen inlandsche rechten op den grond kan uitoefenen, zou iemand, die landsdienaar wordt, zich van zijn grondbezit moeten ontdoen, c.q. een persoonlijk recht of een europeesch zakelijk recht moeten aanvragen. Hierop is ten slotte bij wijze van tijdelijke regeling aangenomen, dat de echtge-noote in zoo'n geval haar zelfbestuursonderhoorigheid behoudt (mits zij niet van niet-inlandsche afkomst of van buiten de Vor-stenlanden afkomstig is), waardoor de grond op haar naam kan worden overgeschreven.
Ook de bepaling, dat Inheemschen van buiten het „gewest", die zich tijdelijk daarbinnen bevinden, als landsonderhoorigen worden aangemerkt, gaf tot zeer eigenaardige consequenties aan-leiding, aangezien men daarbij geen rekening heeft gehouden met het feit, dat tot het Soenanaat en het Mangkoenagorosche Rijk ook enclaves behooren in Sultanaatsgebied, dus in een ander gewest dan waarin zij Zelve gelegen zijn. Het gevolg hiervan is, dat een Soenanaatsonderhoorige uit het gebied, dat in het gewest Soerakarta gelegen is, die zich tijdelijk naar het gebied van een der enclaves in het gewest Jogjakarta begeeft, aldaar moet worden aangemerkt als landsonderhoorige, en omgekeerd. De Assistent-Wedono van
Imogiri bijv., de Soenanaatsenclave in het gewest Jogjakarta, waar de vorstelijke begraafplaatsen zijn gelegen, die zich ter bijwoning van een conferentie of van een garebeg naar Solo begeeft, is daar iemand „van buiten het gewest die zich tijdelijk daarbinnen bevindt", en zou dus gedurende zijn tijdelijk verblijf moeten worden aangemerkt als landsonderhoorige, ergo zouden de landsver-ordeningen op hem van toepassing zijn.
Omtrent de vraag, of een verblijf al dan niet als „tijdelijk" moet worden aangemerkt, redt de praktijk zich door een termijn van zes
maanden aan te nemen waarna een „tijdelijk" verblijf als definitief en dus als een vestiging moet worden aangemerkt. Hieruit is het misverstand voortgesproten, dat Inheemschen in alle gevallen eerst na een verblijf van zes maanden zelfbestuursonderhoorigen worden, c.q. eerst zes maanden na hun vertrek hun zelfbestuursonderhoorig-heid verliezen. Dit is natuurlijk onjuist. Bij vestiging in zelfbestuurs-of gouvernementsgebied verkrijgt zelfbestuurs-of verliest men dadelijk zijn zelfbestuursonderhoorigheid. De termijn van zes maanden is slechts een hulpmiddel bij tijdelijk verblijf.
Afgezien van dergelijke moeilijkheden, welke een uitvloeisel zijn van de redactie der ordonnantie, bracht de voortgaande inten-siveering van het bestuur ook mede, dat men steeds meer voelde de bezwaren van de exterritorialiteit van landsonderhoorigen als zoodanig. Dit gaf aanleiding tot instelling in 1926 van een
exterri-torialiteitscommissie, die dit vraagstuk in studie nam en in een lijvig rapport adviseerde tot een geleidelijke opheffing van exterri-torialiteit over te gaan. Langzamerhand was een dubbele wetgeving ontstaan : zelfbestuursverordeningen voor zelfbestuursonderhoo-rigen, uit te voeren door zelfbestuursautoriteiten, naast algemeene en lacale verordeningen van het Gouvernement voor landsonderhoo-rigen, uit te voeren door Landsautoriteiten. Aangezien bovendien een herziening van Landsregelingen niet altijd gepaard kon gaan met een gelijktijdige herziening der overeenkomstige zelfbestuurs-regelingen, bestond er dikwijls tweeërlei wetgeving naast elkaar, zooals langen tijd met de wegverkeerswetgeving het geval is ge-weest, met al de bezwaren daaraan verbonden. De locale overheids-zorg, welke in de Gouvernementslanden door stadsgemeenten en regentschappen wordt uitgeoefend en waarvoor zij locale belas-tingen heffen, stuitte in de Vorstenlanden op de moeilijkheid, dat de Zelfbesturen geen belastingen van landsonderhoorigen konden heffen. Het Land moest hierin behulpzaam zijn door de belastingen bij ordonnantie te heffen, terwijl de opbrengst aan de Zelfbesturen wordt uitgekeerd. *) Op het terrein, waar lands- en zelfbestuurs-onderhoorigen met elkaar in contact komen, deden zich meermalen conflicten voor. Bekend was de Solosche strijdvraag of een
zelf-!) Voertuigenbelasting, vermakelij kheidsbelasting, opcenten op de i n k o m s t e n - , personeele- en verpondingsbelasting, v e r g u n n i n g s r e c h t op den verkoop van sterken d r a n k in het klein, vroeger ook de motorrijtuigenbelasting (S. 1925 n r s . 247 t / m 252, 1926 nr. 534, zooals sedert gewijzigd) en v u u r w e r k - v e r g u n n i n g s r e c h t (S. 1938 nr. 150).
bestuurs-politieagent proces-verbaal kon opmaken tegen een lands-onderhoorige. ' •
Meer en meer groeide de gedachte, dat de Zelfbesturen bij de vervulling van hun locale overheidstaak toch niet achter mochten staan bij provincies, stadsgemeenten en regentschappen, en evenals deze alle maatregelen behoorden te kunnen nemen en regelingen behoorden te kunnen vaststellen, welke voor een juiste vervulling van die taak noodzakelijk zijn voor alle bevolkingsgroepen zonder onderscheid. Door de voortschrijdende ontwikkeling der Ze i-besturen, met in het minst door de agrarische en maatschappelijke hervormingen der laatste decennia, en de steeds beter wordende outilleering van hun overheidsapparaat, waren Zij daartoe zeer zeker in staat, al blijven er uiteraard nog punten over, die verbetering behoeven. . .
Dit heeft er toe geleid bij of naar aanleiding van de herziening van de politieke verhouding in tweeërlei opzicht naar verbetering te streven: in de eerste plaats door een geheele opheffing van de exterritorialiteit van verschillende groepen van mhecmsche lands-onderhoongen, in de tweede plaats door een gedeeltelijke opheffing van de exterritorialiteit van alle overige landsonderhoongen door aan de Zelfbesturen zeker gezag over hen toe te kennen.
Ter uitvoering van het eerste punt is een nieuwe onderhoorig-heidsregeling in bewerking, welke krachtens artikel 18 zal worden vastgesteld door den Gouverneur-Generaal. Daarbij zal getracht worden de gebreken en leemten van de bestaande regeling zooveel mogelijk op te heffen, en zal worden overwogen in hoever het mo-gelijk is het aantal inheemsche landsonderhoongen in te krimpen. )
Wat het tweede punt betreft, is bij artikel 18 aan het Zelfbestuur gezag over landsonderhoongen toegekend ten aanzien van dezelfde onderwerpen, als waarvan de bevoegdheid tot regeling in het recht-streeks bestuurd gebied van Java en Madoera door het Land aan lagere gemeenschappen is overgelaten. Hierop wordt straks nader teruggekomen.
Het personengebied van het Zelfbestuur heeft dus bij het nieuwe politiek contract een beduidende verruiming ondergaan door in de regionale sfeer ook landsonderhoorigen onder het gezag van het Zelfbestuur te brengen, al blijven zij dien naam ook behouden, terwijl een inkrimping van het aantal landsonderhoorigen in
over-i) Vgl. Bijl. Hand. Volksr. 1939/40, Ond. 1. Afd. IV, stuk 6, § 5, voorlaatste alinea (biz. 20); Handelingen blz.
987-weging is. Dat het hier geen schijn-verruiming betreft, blijkt wel hieruit, dat de keurbevoegdheid van het hoofd van gewestelijk bestuur practisch zal verdwijnen, zoodra alle keuren zullen zijn vervangen door zelfbestuursverordeningen. De eerste zelfbestuurs-verordening, die tevens voor landsonderhoorigen geldt, is reeds vastgesteld en afgekondigd in Rijksblad Soenanaat 1939 nr. 13 (ook in de Javasche Courant van 31 October 1939 nr. 87, Extra-Bijvoegsel nr. 59).
Zeer zeker is hiermede een belangrijke stap gedaan in de richting van een verdere ontwikkeling en versteviging der Zelfbesturen, welke niet zal nalaten hun aanzien te verhoogen, aangezien voort-aan ook Europeanen en Vreemde Oosterlingen zich moeten wenden tot de zelfbestuursautoriteiten, terwijl dit aanzienlijk zal medewer-ken om hun een eigen volwaardige plaats te geven in het organisme van Nederlandsen-Indië.
B e v o e g d h e d e n g e b i e d .
In de derde plaats omvat het gezag van het Zelfbestuur niet alle onderwerpen van overheidszorg, doch er zijn onderwerpen, welke in hun geheel, ook met betrekking tot zelfbestuursonderhoorigen, tot de overheidszorg van het Land behooren, andere waarbij zulks alleen met betrekking tot landsonderhoorigen het geval is.
Vóór de totstandkoming van het nieuwe contract was de toestand aldus, dat een deel van het overheidsgezag bij het Land berustte, terwijl het overigens voor landsonderhoorigen bij het Land en voor zelfbestuursonderhoorigen bij het Zelfbestuur berustte. Toen de Compagnie het rijk Mataram in 1749 aan Pakoe Boewono III
„ter beheeringe" gaf, deed zij dit „op de voorwaarden enconditiën, mitsgaders onder zoodanige restrictiën en verbintenissen," als zij met zijn vader had aangegaan bij de contracten van 11 en 13 November 1743 en 18 Mei 1746, terwijl de Soesoehoenan beloofde deze contracten „en alle andere verbintenissen, tusschen de Door-lugtige Compagnie en mijnen voormelden vader off deszelfs pree-decesseurs gemaakt en aangegaan", trouw te zullen nakomen.
Pakoe Boewono III werd dus met dezelfde regeermacht bekleed als zijn voorganger had bezeten, met dit belangrijk verschil evenwel, dat er voortaan een gezag boven hem stond, dat de opperheer-schappij uitoefende, hetgeen in de door hem onderteekende acte-obligatoir tot uiting kwam in zijn belofte om het rijk te regeeren
„na de leggende en nog te ontfangene ordres, met welke en alle andere schikkingen, die Haar HoogEdelhedens tot welzijn van het rijk en volk indertijd mogte komen te stellen, ik mij altoos beloove, zonder eenige tegenspraek, in alle opzigten te vreeden te houden", terwijl hij verder beloofde Om „niets (te) doen, ondernemen of beraemen, zonder preealable voorkennis van den hier wegens voormelde Doorlugtige Compagnie verblijf houdende resident en mijn beyde rijksbestierders".
Deze regeermacht omvatte dus alle overheidsgezag, uitge-zonderd;
ie. de bevoegdheden, welke bij vroegere contracten waren prijs-gegeven ten behoeve van de Compagnie;
2e. bevoegdheden, welke lagen opgesloten in de uitoefening van het oppergezag door de Compagnie.
Ook thans is de regeermacht van het Soenanaat en het Sultanaat nog op deze wijze bepaald, waarbij in den loop der jaren als derde uitzondering is gekomen de bevoegdheden, welke krachtens gewoonte aan het Gouvernement kwamen.
Bevoegdheden als onder ten ie bedoeld waren er in 1749 nog slechts weinige. De Compagnie bemoeide zich ongaarne met de inwendige zaken van het Mataramsche rijk, en bedong alleen bevoegdheden, indien haar handelsbelangen dit vorderden. „Ach ! had de Compagnie koopman gebleeven, en nooyt het lyntjc zoo hard getrokken", zoo verzuchtte Nic. Hartingh als aftredend Gouverneur en Directeur van Java's Noord-Oostkust in de memorie voor zijn opvolger van 26 October 1761 x). Zoowel het stellen onder haar gezag van „Chinesen, Macassaren, Baleyers, Maleyers, Mooren ofte andere vreemdelingen", die haar handelsbelangen zouden kunnen schaden, als de voorafgaande goedkeuring van de aanstelling van een rijksbestuurder, hoofd- en strandregenten, het afleggen door dezen van een eed van trouw en gehoorzaamheid aan de Compagnie (artt. 4 en 3 contr. 11 Nov. 1743 2)), het recht van munt (art. 22 id.), de eigendom der bosschen (art. 20 id.), het recht van mijnontginning (art. 23 id.), en de afkoop der
tol-i) De Jonge, De Opkomst van het Nederlandsen Gezag over Java, dl. X, blz. 371.
*) Zie dit contract bij CORPUS V, blz. 359 e-v.
poorten (contr. 18 Mei 1746) *) dienden om de belangen der Compagnie veilig te stellen en om de bedongen leverantiën van de talrijke producten onbelemmerd te doen plaats vinden.
Doch ook na den Compagniestijd onderging de regeermacht der Zelfbesturen in engeren zin slechts geringe wijziging, hoewel op andere wijze, door inkrimping van hun grondgebied, hun aanzien belangrijk verminderde.
Eerst in de tweede helft van de 19e eeuw werd meer en meer behoefte gevoeld aan een scherpere bevoegdheidsafbakening. De achterlijke toestanden in de Vorstenlanden, de onveiligheid, de gebrekkige werking van politie en rechtspraak, eischten dringend herziening, doch aan de hand van de bestaande, in zeer algemeene bewoordingen gestelde, contracten en akten van verband slaagde men er niet in de noodige hervormingen tot stand te brengen.
De Regeering meende, dat verbetering zou kunnen worden verkregen door zich te verzekeren van de persoonlijke mede-werking der Vorsten bij het doorvoeren van de noodig geachte hervormingen en hen daartoe vóór hun verheffing een kroon-prinselij ke verklaring te doen afleggen, waarbij zij beloofden zich, tot Soesoehoenan of Sultan verheven, te onderwerpen aan de regelingen, die het Gouvernement in hun Rijk zou wenschen te maken betreffende eenige opgesomde onderwerpen.
De eerste kroonprinselij ke verklaring werd den 7en Augustus 1877 afgelegd door Hamengkoe Boewono VII vóór zijn verheffing tot Sultan van Jogjakarta. Zij bevatte slechts een drietal punten, die toen dringend herziening vereischten: de verbetering der politie en justitie en der rechtspraak, het onderhoud van wegen en bruggen, en de vordering van verplichte diensten door de landhuur-ders. Dezelfde onderwerpen vindt men terug in de kroonprinse-lij ke verklaring van den Soesoehoenan Pakoe Boewono X, aange-vuld met eenige andere, terwijl de kroonprinselij ke verklaring van den pas overleden Sultan van Jogjakarta, Hamengkoe Boewono VIII, nog weer uitgebreider was.
Hoewel niet in alle opzichten de volle medewerking der Vorsten werd verkregen, hebben deze kroonprinselij ke verklaringen tot op zekere hoogte bevredigend gewerkt, en konden belangrijke hervormingen en verbeteringen in de Vorstenlanden worden tot stand gebracht.
i) C O R P U S V, blz. 423 e.v.
Toch kleefden ook aan dit systeem bezwaren, welke ernstiger werden gevoeld naarmate in de 20ste eeuw de bestuursbemoeienis zich steeds uitbreidde. Het limitatief karakter der kroonprinselij ke verklaringen eenerzijds en het steeds grooter wordende aantal onderwerpen van overheidszorg anderzijds brachten mede, dat men telkens kwam te staan voor de moeilijkheid of een bepaalde Landsregeling al dan niet toepasselijk was op zelfbestuursonder-hoorigen en zoo neen, op welke wijze de toepasselijkheid zou kun-nen worden verzekerd.
Voor de beantwoording van de toepasselijkheidsvraag boden de politieke contracten in den regel slechts weinig steun. Slechts enkele bevoegdheden zijn daarbij duidelijk voorbehouden aan het Gouvernement, doch voor het overige munten zij uit door een groote vaagheid. Met name voor de talrijke nieuwe onderwerpen, welke in de laatste kwarteeuw de zorg van de Overheid vereischten, zocht men in de contracten tevergeefs naar een rechtsgrond.
Ten aanzien van sommige onderwerpen werd in de praktijk voor de toepasselijkheid een beroep gedaan op de Nederlandsche opperheerschappij, doch met name over deze mogelijkheid waren de meeningen nogal eens verdeeld. Strikt genomen kunnen uit het recht van opperheerschappij als zoodanig geen bevoegdheden worden afgeleid, en is in oorsprong juist wat Spit zegt, *) dat het een „machtsbegrip" is, dat in de contracten nader is gepreciseerd, en alleen in uitzonderlijke gevallen mag leiden tot een ingrijpen, buiten het contract om, „als hooger, als beter Recht dat eischt".
In de praktijk heeft het zich echter ontwikkeld tot een zelfstan-dige rechtsbron, waaraan het Gouvernement buiten de contracten om bepaalde bevoegdheden ontleent, nl. in het algemeen in diè gevallen, waarbij het algemeen belang van Nederlandsen-Indië zoodanig betrokken is, dat het in strijd met dit belang zou zijn, wanneer de toepasselijkheid in bepaalde gebiedsdeelen afhankelijk zou zijn van de instemming der Zelfbesturen of, zooals men wel
In de praktijk heeft het zich echter ontwikkeld tot een zelfstan-dige rechtsbron, waaraan het Gouvernement buiten de contracten om bepaalde bevoegdheden ontleent, nl. in het algemeen in diè gevallen, waarbij het algemeen belang van Nederlandsen-Indië zoodanig betrokken is, dat het in strijd met dit belang zou zijn, wanneer de toepasselijkheid in bepaalde gebiedsdeelen afhankelijk zou zijn van de instemming der Zelfbesturen of, zooals men wel