V O O R A V O N D VAN EEN
N I E U W E N TERMIJN
DOOR G.J.M. KRETSCHMERDE WILDE
Ten opzichte van de handelspolitieke betrekkingen tusschen Nederland en de Vereenigde Staten, welke zijn geregeld door een verdrag, waarin ook Nederlandsen-Indië is betrokken, heeft de binnenkort door het Congres te nemen beslissing over de vraag, of de Amerikaansche verdragspolitiek wederom met een termijn van drie jaren zal worden verlengd, actueele beteekenis.
Vooraf dient in herinnering te worden gebracht, dat de verdrags-politiek van minister Cordell Huil berust op een wettelijke regeling, die op 12 Juni 1934 voor den tijd van drie jaren door het Congres werd aanvaard, welke periode in 1937 met een zelfden termijn werd verlengd, zoodat deze — tenzij hierin opnieuw wordt voorzien
— in Juni a.s. expireert.
Deze wet heeft ten doel de handelsbetrekkingen met het buiten-land te bevorderen en de arbeidsmogelijkheid in de Vereenigde Staten te verruimen door den afzet van Amerikaansche voort-brengselen op vreemde markten te stimuleeren. Dit doel tracht zij te verwezenlijken door de gelegenheid te openen tot het sluiten van handelsovereenkomsten, welke in ruil voor verlaging van invoerrechten ten gunste van bepaalde producten uit de betrokken verdragstaten waarborgen bieden voor den afzet van fabrikaten en grondstoffen van Amerikaanschen bodem, onder uitdrukkelijk beding van het meestbegunstigingsbeginsel.
De strekking van deze politiek is te geraken tot het geleidelijk en stelselmatig uit den weg ruimen van tariefmuren en andere handelsbelemmeringen, welke zijn voortgekomen uit het autar-kische streven, dat, naarmate de wereldcrisis het ruilverkeer tus-schen de landen bemoeilijkte, uit drang tot nationaal zelfbehoud allerwegen navolging vond.
Voordat de Trade Agreements Act werd aangenomen en toe-gepast, was er van bepaalde handelspolitieke richtlijnen in de Vereenigde Staten nauwelijks sprake. Immers, het begrip „handels-politiek" omvat vaste grondbeginselen, volgens welke doelbewust onderhandelingen met vreemde mogendheden worden gevoerd ter verkrijging van bepaalde voordeelen ten opzichte van het handelsverkeer met die landen.
De voordien gevoerde handelspolitiek was in wezen niet meer dan een afspiegeling van door bepaalde groepen zelfstandig onder-nomen pogingen om eigen belangen te bevorderen.
Nadat de Presidentswisseling van 1933 in vele opzichten een nieuwen koers voor het Schip van Staat medebracht, werden ook de buitenlandsche handelsbetrekkingen opnieuw bezien in het licht der gewijzigde verhoudingen.
Er bestonden verschillende mogelijkheden om in den bestaanden toestand verbetering te brengen. In de eerste plaats zou men hebben kunnen overgaan tot unilaterale herziening van de tariefsbepalingen, hetgeen het vraagstuk echter slechts ten deele zou hebben opgelost, aangezien eenzijdige verlaging van invoerrechten geen zekerheid bood, dat dit voorbeeld door de andere landen zou worden nage-volgd. Weliswaar zou daarentegen een multilaterale overeenkomst ook de andere partij tot rechtenverlaging hebben gedwongen, doch de in die landen bestaande tarieven en beschermende bepalingen waren onderling te verschillend om met eenige kans op succes de onderscheidene landen aan de conferentietafel te vereenigen.
De eenige practisch mogelijke oplossing van het vraagstuk was daarom de regeling, welke in de Trade Agreements Act is neergelegd en welke hieronder nader is toegelicht.
De overtuiging, dat zijn land geroepen was om de wereld naar normaler verhoudingen op handelspolitiek gebied te doen terug-keeren, deed Cordell Huil het plan ontwerpen, waaraan zijn naam onafscheidelijk verbonden blijft. De motieven, welke hem hebben geleid tot de richtlijnen, waarop de huidige handelspolitiek der Ver-eenigde Staten berust, zijn hierboven reeds in het kort weergegeven.
Hoe grooter tenslotte het aantal landen wordt, dat zich achtereen-volgens aan deze verdragspolitiek bindt, hoe meer het handels-politiek verschiet verheldert en hoe dichter men weer tot normaler verhoudingen terugkeert. De aldus tot stand gekomen verdragen vormen een zich gestadig uitbreidend en aaneensluitend mozaïk, dat het pad effent naar een vrijer handelsverkeer.
Anderzijds zal toeneming van den goederenruil sommige landen in staat stellen om goudreserves aan te leggen, welke het betalings-verkeer vergemakkelijken en tevens een herziening mogelijk maken van de deviezencontróle, die het handelsverkeer belemmert en het sluiten van beperkende, bilaterale handelsovereenkomsten in de hand werkt.
De éérste in de rij handelsovereenkomsten was die met Cuba, welke in Augustus 1934 werd geteekend en die afwijkt van de overige verdragen, doordat zij een exclusief en preferentieel karakter draagt overeenkomstig den aard der betrekkingen tusschen beide landen.
' Van de oudere verdragen behoort het in November 1935 met Canada tot stand gekomen accoord tot de voornaamste, aangezien het in verband met de vérgaande wederzijdsche tegemoetkomingen een belangrijke bijdrage beteekende voor de verbetering van het ruilverkeer tusschen de beide nabuurlanden. Bedoeld verdrag voldeed zóó zeer aan de bestaande verwachtingen, dat het mogelijk bleek, voortbouwende op de verkregen resultaten, in 1938 de onderhandelingen te heropenen, welke intusschen in aansluiting op het met het Britsche Imperium gesloten verdrag hebben geleid tot het sluiten van een nieuwe overeenkomst van nog verder gaande strekking.
Achtereenvolgens kwamen verdragen tot stand met de volgende twee-en-twintig landen:
Cuba 3 Sept. 1934 België • • • 1 Mei 1935 Haïti 3 Juni „ Zweden 5 Aug. „ Canada 15 Nov. „ Brazilië 1 Jan. 1936 N E D E R L A N D (enNed.-Indië). 1 Feb. „
Zwitserland 15 F e b- »
Honduras 2 Mrt. 1936
17 Nov. 1938,
20 Mei
De hier genoemde verdragen hebben de volgende richtlijnen ten grondslag:
a) Zij voorzien in een verlaging van sommige, in den verdragstaat bestaande beperkende bepalingen op den invoer van bepaalde goederen uit de Vereenigde Staten en waarborgen dat dergelijke bepalingen of rechtenverhoogingen voor den duur van het verdrag ook ten opzichte van andere goederen niet zullen worden toegepast. Daartoe worden bij voorkeur goederen gekozen, waarvan Amerika voor het betrokken land de voornaamste leverancier is of kan worden, dan wel ten opzichte waarvan het andere land buitensporige invoerrechten heft, of waarvan aan-leiding bestaat te vermoeden, dat de invoer in dat land in de naaste toekomst aan beperkende bepalingen of rechtenver-hooging zal worden onderworpen. Aldus worden bij voorkeur die goederen als onderhandelingsobject gekozen, welke door de bestaande handelsbelemmeringen het zwaarst worden getroffen, zoodat opheffing of verzachting van die bepalingen daadwerkelijk bijdraagt tot verruiming van het handelsverkeer.
b) Zij voorzien in een onvoorwaardelijke, wederzijdsche meest-begunstiging. De gecompliceerdheid der huidige internationale handelspolitieke verhoudingen maakt het noodzakelijk om bijzondere waarborgen te stellen voor de strikte naleving van het meestbegunstigingsbeginsel en te verhoeden, dat het verwatert tot een nietszeggenden voet van gelijkheid, waarop uitzonderingen nochtans mogelijk zouden zijn.
c) Omgekeerd verleent Amerika in beginsel ook slechts reductie aan die landen, welke belangrijke afnemers van Amerikaansche goederen zijn of kunnen worden. Aldus is de weg gebaand om door wederzijdsche concessies te geraken tot belangrijke verruiming van het handelsverkeer, met alle daaraan verbonden
voordeelen voor het bedrijfs- en zakenleven.
Wat de practische resultaten betreft, welke de sinds 1934 ingeslagen koers voor den buitenlandschen handel der Vereenigde Staten heeft opgeleverd, zij opgemerkt, dat alleen uit statistisch cijfermateriaal — hoe voortreffelijk dit ook in de Vereenigde Staten wordt bewerkt — hiervan geen zuiver allesomvattend beeld kan worden verkregen, aangezien verschillende factoren invloed doen gelden, welke in de gegevens der douane niet of slechts ten deele tot uitdrukking komen.
Een indruk van de wijze, waarop het handelsverkeer zich sinds de afkondiging van de Trade Agreements Act heeft ontwikkeld, verkrijgt men door zich voor oogen te stellen, dat de totale uitvoer der Vereenigde Staten gedurende het tijdvak 1935 — 1939 o n§e -veer 40% is toegenomen, met dien verstande, dat de naar verdragsstaten gerichte export met 50% toenam, terwijl die naar de andere landen slechts met 28% vermeerderde.
Een globaal beeld van den totalen in- en uitvoer over de jaren I933/I939 ge v e n v o o r t s d e ^volgende cijfers: (zie bijlage).
Indien Cordell Huil het in zijn macht had gehad, zou de reeks verdragsstaten tevens enkele andere landen omvatten, waarmede onderhandelingen voor een te sluiten accoord gaande zijn of in-middels tot een impasse hebben geleid. Dit laatste is onder meer het geval met Argentinië, met welk land de gevoerde onderhandelingen niet tot een bevredigend einde konden worden gebracht.
De oorzaak van dit negatieve resultaat moet ten deele worden gezocht in de belangentegenstelling van den export van beide landen. Dit is echter niet de eenige oorzaak van de mislukking;
mede aanleiding daartoe was de omstandigheid, dat de concessies, welke voor een accoord met Argentinië aan genoemd land zouden moeten worden gebracht, de positie van het State Department zouden hebben verzwakt op een daartoe ongewenscht oogenblik, namelijk kort voordat in het Huis en den Senaat het debat inzake de verlenging van de Trade Agreements Act een aanvang nam.
B i j l a g e .
„ D e A m e r i k a a n s c h e Verdrags-politiek aan den vooravond van een nieuwen t e r m i j n " .
Indien het voorstel tot verlenging van deze wet zonder veel wijzigingen door het Congres wordt aangenomen, is het niet waarschijnlijk dat de onderhandelingen vóór de a.s. Presidentsver-kiezingen zullen worden hervat. Ten einde met Argentinië tot overeenstemming te geraken, zullen voor een bepaalde groep land-bouwproducten concessies moeten worden gedaan, waardoor de positie der Democraten op een voor hen beslissend moment in gevaar zou worden gebracht. Indien de nieuwe President instemt met de verdragspolitiek van Cordell Hull, is het mogelijk, dat het volgend jaar handelsverdragen met Argentinië en Uruguay zullen worden gesloten.
De moeilijkheden, welke zich bij de onderhandelingen met laatst-genoemd land voordoen, staan onder meer in verband met de omstandigheid, dat de door de regeering te Montevideo met Duitschland, Italië en Japan gesloten barterovereenkomsten—naar van Amerikaansche zijde wordt betoogd — in strijd zijn met het reciprociteitsbeginsel.
Een andere Zuid-Amerikaansche republiek, waarmede de Ver-eenigde Staten onderhandelingen voeren, is Chili. Ook in dit geval lijkt het twijfelachtig of men tot overeenstemming zal kunnen komen en ook hier is de oppositie in het eigen land groot; van de zijde der afgevaardigden en senatoren uit koper-produceerende staten (Nevada, senator Key Pittman) zelfs zóó groot, dat het State Department zich genoodzaakt zag, koper te schrappen van de lijst der onderhandelingsobjecten met genoemd land. Echter verzetten niet alleen de Amerikaansche kopermagnaten zich tegen het ver-drag met Chili, doch de vertegenwoordigers der farmersbelangen lieten zich evenmin onbetuigd; laatstgenoemden wezen op den prijsdrukkenden invloed, dien de invoer van Chileensche land-bouwproducten zou hebben op de voortbrengselen van eigen bodem.
Het algemeene aspect der kansen tot verlenging van Hull's verdragspolitiek met een derden termijn is er niet gunstiger op geworden, nu de Amerikaansche scheepvaartbelangen, die bij die politiek uiteraard zeer geïnteresseerd zijn, om een andere reden niet tot verdere ontplooiing kunnen geraken.
De Amerikaansche scheepvaart naar Europa ondervindt thans nl. ernstige moeilij kheden ten gevolge van de bepalingen der nieuwe Neutraliteitswet. Sommigen zijn van meening, dat de aan de opheffing van het wapenembargo verbonden voordeelen niet opwegen
tegen de voor den normalen export uit deze wetsherziening voort-vloeiende nadeelen. De handel der Vereenigde Staten op Europa wordt belemmerd door een groot tekort aan scheepsruimte. Niet minder dan 79 vrachtschepen, of bijna 25% van de Amerikaansche koopvaardijvloot, zijn op de Noord-Atlantische routes uit de vaart genomen.
Zooals bekend, omvat het zeegebied, dat krachtens de jongste herziening der Neutraliteitswet niet door Amerikaansche schepen mag worden bevaren:
1) de Golf van Biscaye met uitzondering van de Noordelijke kust van Spanje;
2) alle wateren rondom Groot-Brittannië, Ierland en de om-liggende eilanden, het Kanaal daarbij inbegrepen;
3) de geheele Noordzee en hooger tot de Noorsche kust op een punt ten Zuiden van Bergen;
4) de geheele Oostzee en aangrenzende wateren.
Veelal blijkt het niet mogelijk om de op deze routes terug getrokken Amerikaansche koopvaarders door buitenlandsche tonnage te doen vervangen. Sinds de vaart onder Amerikaansche vlag op den Noord-Atlantischen zeeweg voorloopig niet meer is toegestaan, oefent de aldus verminderde concurrentie een prijsverhoogenden invloed uit op de vrachttarieven.
Deze aangelegenheid is voldoende belangrijk om er in dit verband even bij stil te staan. Herinnerd zij aan het verzoek van de United States Lines om acht harer schepen onder Panameesche vlag te brengen, ten einde aldus te ontkomen aan het verbod voor Amerikaansche schepen om de Noord-Atlantische routes te bevaren.
Behalve op politieke bezwaren, stuitte het denkbeeld van regis-tratie van Amerikaansche schepen onder vreemde vlag in het onderhavige geval echter voorts op het verbeuren van de door genoemde maatschappij genoten subsidie, terwijl volgens de bepalingen der Neutraliteitswet de bemanning van de betrokken schepen niet uit Amerikanen zou mogen bestaan. Het uitblijven van een principieele beslissing had ten gevolge, dat de U. S. Lines haar verzoek introkken. Als een volkomen verrassing werd de gevraagde toestemming enkele dagen later aan eenige andere
162
Amerikaansche reederijen wel verleend. Het is hier niet de plaats op deze overigens interessante kwestie dieper in te gaan.
Voldoende zij te vermelden, dat naast registratie onder vreemde vlag nog twee andere methoden toepassing vinden om aan de beperkende bepalingen der Neutraliteitswet te ontkomen, namelijk het charteren van neutrale schepen door Amerikaansche maat-schappijen en het verkoopen van Amerikaansche schepen naar het buitenland.
* * *
Het staat wel vast, dat de behandeling van het wetsontwerp tot verlenging van de Trade Agreements Act tot een feilen woorden-strijd in Huis en Senaat zal aanleiding geven.
Naar verwacht kan worden, zal eenerzij ds van de regeeringstafel zoowel als door de vertegenwoordigers van den exporthandel worden betoogd, dat de economische verhoudingen in de Ver-eenigde Staten zich onder de gunstige voorwaarden der huid'ge handelspolitiek voorspoedig hebben ontwikkeld. Anderzijds zal door het bedrijfsleven en bepaalde belangengroepen het standpunt' worden ingenomen, dat deze ernstig zijn getroffen door onvoldoende bescherming tegen de concurrentie van buitenlandschen invoer, terwijl de depreciatie van het pond sterling en andere vreemde valuta verlaging van beschermende rechten op dit oogenblik ongewenscht doen zijn.
Ten aanzien van den invloed van den oorlog op het handels-verkeer der Vereenigde Staten kan worden opgemerkt, dat — behalve de export naar Duitschland, welke sinds het uitbreken der vijandelijkheden practisch tot staan is gekomen — de export naar de andere landen zich in het algemeen zeer bevredigend ontwikkelt.
De navolgende cijfers, ontleend aan een publicatie van de National City Bank te New-York, geven een duidelijk beeld van den uitvoer der Vereenigde Staten naar enkele der voornaamste afnemerslanden gedurende de eerste 8 maanden van 1939 en de daarop volgende eerste 4 oorlogsmaanden in verhouding tot de overeenkomstige periode van 1938, uitgedrukt in millioenen dollars:
163
G r o o t - B r i t t a n n i ë . . . Frankrij k
Canada . . . Andere Brit. Domin. . Geallieerde landen . . Duitsch territorium . .
Jan./Aug. 1938 1939 wijziging 4
00 r logsmaanden
Zooals uit bovenstaande cijfers blijkt, valt hier en daar een scherpe daling waar te nemen, waartegenover elders belangrijke vooruitgang kan worden geconstateerd, zoodat de uitvoer van Amerika ten gevolge van den oorlog in het algemeen belangrijk is toegenomen.
Gedurende December 1939 bedroeg de waarde van den export
$ 357 millioen, het hoogste maandcijfer sinds 1930. Over de eerste 4 oorlogsmaanden September — December 1939 bedroeg de uitvoer $ 1.251 millioen, of 21 % meer dan in de overeenkomstige periode van 1938. Zulks in tegenstelling met 1914, toen namelijk
gedurende de eerste 4 maanden van den Wereldoorlog de uitvoer der Vereenigde Staten daalde tot beneden het niveau van 1913.
Toenmaals trof het verlies van het Duitsche afzetgebied Amerika zwaarder dan thans, doordat Duitschland in 1913 ongeveer 15%
van den totalen export der Vereenigde Staten opnam, tegen slechts 3 % in 1938.
De vraag rijst, welke situatie zal ontstaan indien de Trade Agreements Act n i e t zou worden verlengd, In dat geval zullen de met andere mogendheden te sluiten handelsovereenkomsten voortaan door den Senaat als verdragen moeten worden gerati-ficeerd. De tegenstanders van tariefverlaging zullen volgens de verwachting alsdan niet nalaten daarvan profijt te trekken, door aan hun stemverleening den eisch van bepaalde tegenprestaties te verbinden. Ook vroeger bleek deze wijze van verdragen sluiten uiterst stroef.
* * *
De parlementaire campagne om het voortbestaan van de huidige verdragspolitiek is onlangs ingeleid met een gloedvol pleidooi, dat minister Cordell Huil op 11 Januari j.l. in een vergadering van het Ways-and-Means Committee heeft gehouden en waaraan het volgende is ontleend.
In 1934 — aldus minister Huil — hebben de Vereenigde Staten de verdragspolitiek aanvaard ten einde in den toenmaals bestaanden noodtoestand te voorzien. De ontwrichting van het internationale handelsverkeer, welke tevens tot de economische inzinking in de Vereenigde Staten leidde, was in de eerste plaats het gevolg van tallooze handelsbelemmeringen en hooge tariefmuren.
De export van Amerika ondervond van deze ongunstige ver-houdingen de zeer ernstige gevolgen. De uitvoer liep terug van
$ 5.200 millioen in 1929 tot $ 1.600 millioen in 1932.
De uitvoer van andere landen naar de Vereenigde Staten stuitte op de beschermende rechten van het Amerikaansche protectionisme.
Er bestond geen andere oplossing om uit deze impasse te geraken dan die obstakels uit den weg te ruimen.
Er bestonden drie mogelijkheden om dit doel te bereiken:
1) Amerika had kunnen trachten een aantal landen ertoe te bewegen om de tarieven te verlagen; 2) het had zijn eigen tarieven kunnen verlagen, in de hoop dat andere landen dit voorbeeld zouden volgen; 3) men kon met die landen onderhandelingen openen
over handelsovereenkomsten op den grondslag van wederzijdsche verlaging van ieders tarieven.
De eerste methode was onuitvoerbaar in verband met de bestaande verhoudingen. De tweede bood geen zekerheid van succes, aan-gezien geen waarborg bestond dat andere landen inderdaad het voorbeeld zouden volgen. De derde oplossing bleek tenslotte de eenige doelmatige manier om het doel te verwezenlijken.
De overwegingen, welke oorspronkelijk tot de aanneming van de verdragspolitiek hebben geleid, kunnen als volgt worden sa-mengevat: Tusschen export en import bestaat een niet te looche-nen verband; geen enkel land kan exporteeren, zonder daarnevens te importeeren. Om andere landen ertoe te bewegen, de door hen in het leven geroepen autarkische maatregelen te verzachten, is het noodig dat de beperkende bepalingen van het eigen land eveneens worden verruimd. In een wereld, die gevangen is in een net van talrijke ingewikkelde crisismaatregelen, in een wereld, waar andere landen door die restricties in staat zijn op handels-politiek gebied snel belangrijke beslissingen te nemen, was het duidelijk, dat de Vereenigde Staten maatregelen moesten treffen om aan de situatie het hoofd te bieden. Deze grondslagen zijn nader uitgewerkt in de bepalingen der Trade Agreements Act.
Door aan de Uitvoerende Macht de bevoegdheid te verkenen om zelfstandig tariefbepalingen te verzachten en bestaande restric-ties te verruimen ten einde den export naar de betrokken landen te bevorderen, erkende het Congres de noodzakelijkheid om door deze exorbitante rechten in den noodtoestand te voorzien.
Het handelsverdrag-programma werd opgesteld ten einde den export der Vereenigde Staten te bevorderen door de andere partij eveneens tot tariefsverlaging te bewegen. Ik verklaar — vervolgde Huil — dat het daarin is geslaagd. Wij hebben op deze wijze verdragen gesloten met 22 landen, ongeveer 60 % van den totalen buitenlandschen handel der Vereenigde Staten vertegen-woordigende. Belangrijke afzetgebieden zijn aldus voor de Ame-rikaansche producten behouden gebleven of uitgebreid.
Wij zijn, ging de Staatssecretaris voort, slechts na zeer zorg-vuldige beschouwing van alle antecedenten en met inachtneming van alle belangen tot verlaging van geldende invoerrechten over-gegaan.
Het handelsverdrag-programma heeft ons prachtig door een periode van nationalen nood geholpen. Het heeft ons in staat
gesteld om onzen exporthandel uit te breiden zonder daartoe ingrijpende overheidsbemoeienis in het leven te roepen zooals in vele andere landen het geval is.
De wereld heeft onze landbouw- en industrieproducten noodig
De wereld heeft onze landbouw- en industrieproducten noodig