GEMEENSCHAPSBELANGEN EN GEDECENTRALI- GEDECENTRALI-SEERD BOSCHBEHEER

De vraag is thans op welke wijze het boschbeheer kan worden georganiseerd zoodanig, dat eenerzijds aanpassing aan het bestuurs-beleid wordt verkregen en anderzijds de evenwichtige verzorging van de gedifferentieerde belangen der gemeenschap met vertrou-wen kan worden tegemoet gezien.

Het huidige bestuursbeleid wordt gekarakteriseerd door de in doorvoering zijnde bestuurshervorming en deze weder door den drang naar decentralisatie. Voor een mogelijke aanpassing van het boschbeheer aan het bestuursbeleid moet dus de vraag onder oogen worden gezien in hoeverre de taak van het boschbeheer zich voor een gedecentraliseerde organisatie leent.

i. O v e r d r a c h t v a n h e t b o s c h b e h e e r o p d e g r o e p s g e m e e n s c h a p p e n .

De meest voor de hand liggende wijze van decentralisatie zou zijn: overdracht van de boschbeheerstaak op de groepsgemeen-schappen.

Naar de uiteenzettingen, welke de Regeering over het begin-selenplan der bestuurshervorming in 1930 in den Volksraad x) gaf, heeft de taak der groepsgemeenschappen „zich in beginsel uit te

„strekken tot alle rechtstreeks op de bevolking inwerkende,

„boven het dorpsleven uitgaande overheidszorg, voor zoover

„althans die overheidszorg zich tot opdracht aan collegiale besturen

„leent en voor zoover zij kan worden losgemaakt van de aan hooger

„(provinciaal- en Lands-) gezag voor te behouden verzorging van

„belangen, die boven de groepsgemeenschappen uitreiken. Wijl

„immers de aard en de structuur van de inheemsche samenleving

*) Volksraadstukken 1930/31 Ond 102 Mem. v. Toel. al. 64.

„Zoo goed als de volksopvattingen van bevolkingsgroep tot be-volkingsgroep uiteenloopen, verdient het de voorkeur om deze

„overheidszorg, waarbij zoo nauwlettend met die omstandigheden

„rekening moet worden gehouden, aan de groepsgemeenschappen

„op te dragen".

Daarbij werd de zorg voor wegen en bruggen, kleine havens en een zekere zorg voor bevloeiïngswezen, volksgezondheid, veeart-senij kundigen dienst, landbouwvoorlichting en het Inlandsen onderwijs, als aan dit criterium beantwoordend genoemd.

We hebben boven gezien, dat de beschermende functie, die door de bosschen wordt uitgeoefend, voornamelijk van regionaal belang is. Het moet echter worden ontkend, dat de welvaartbeschuttende werking der bosschen op d i r e c t e wijze in het volksleven inwerkt, — dit geschiedt juist op typisch i n d i r e c t e wijze.

De gevolgen van ontwouding zijn lang niet altijd oogenblikkelijk op het oog te constateeren. De symptomen van achteruitgang ontwik-kelen zich aanvankelijk zóó geleidelijk, dat zij zich slechts aan het scherpe oog van den critischen waarnemer plegen te onthullen.

De kwade gevolgen van de ontwouding worden door de bevol-king pas zooveel jaren later algemeen ondervonden, dat het oor-zakelijk verband met de boschvernietiging niet voldoende duidelijk wordt gezien. Omgekeerd kan de invloed ten goede van de reboi-satie van kale heuvels en berghellingen zich eerst na jaren mani-festeeren.

Hiertegenover staat, dat voor de bevolking „langs den boschrand"

de boschreverveering wel een rechtstreeks ingrijpen in directe levensbelangen beteekent. Er dient echter juist tegen te worden gewaakt, dat deze rechtstreeksche, doch eng-plaatselijke en vluchtige belangen overwicht verkrijgen op de indirecte maar oneindig zwaarder wegende en duurzame belangen der volksgemeenschap in haar geheel. De eerstgenoemde zullen voor laatstgenoemde belangen moeten wijken en dus ook niet den doorslag mogen geven ten aanzien van de te volgen boschpolitiek. Wij kunnen dus

concludeeren, dat de zorg voor de beschermende functie der bosschen niet voldoet aan het eerste door de Regeering inzake de aan de groepsgemeenschappen over te dragen taak gestelde criterium, dat deze zorg rechtstreeks op de bevolking dient in te werken.

Het is voorts voor de bevolking niet alleen moeilijk om de scherm-functie der bosschen naar waarde te beoordeelen, doordat de invloed der bosschen op de volkswelvaart langs zoo'n opmerkelijken

omweg tot uiting komt, doch bovendien doordat haar oordeel juist bij de bevolkingsgroepen, welke door hun ontwikkeling allereerst voor organisatie als groepsgemeenschap in aanmerking kwamen, zoo licht door politieke nevenmotieven kan worden vertroebeld.

Eenerzijds moet worden erkend, dat de volksopvattingen ten aanzien van de bosschen, met name aangaande het beschikkings-recht op den woesten grond, bij de verschillende bevolkingsgroepen sterk uiteenloopen. Dit recht wordt in bepaalde gedeelten van de groepsgemeenschapsgebieden op Sumatra bijzonder levendig gevoeld. Afgezien van andere criteria zou deze omstandigheid er dus voor kunnen pleiten, om de groepsgemeenschappen een taak bij de zorg voor de bosschen op te dragen.

Anderzijds echter zal bij politiek aangelegde volken als de Minangkabauers en Batakkers de plaatselijke toespitsing van moei-lijkheden bij de boschreserveering zeer zeker in staat zijn om het politieke leven van de geheele groepsgemeenschap in beroering te brengen. De aard van deze „inwerking" op het volksleven zij echter een waarschuwing om daaruit tot overdracht te concludeeren.

Plaatselijke controversen tusschen boschbeheerdienst en ladangende bevolking zullen aanleiding kunnen geven tot politieke manoeuvres, waardoor beslissingen zullen worden uitgelokt, die niet in het algemeen belang zijn. Dit leidt dus tot de vraag of, ook indien de bij de boschreserveering betrokken belangen gemakkelijker waren te onderkennen, dit gebied van werkzaamheid van het bosch-beheer zich wel „tot opdracht aan collegiale besturen leent".

Gezien de groote kans, dat politieke bijgedachten een juist oordeel over de boschreserveering verhinderen, meen ik deze vraag met een overtuigd „ n e e n " te moeten beantwoorden.

Met de typische structuur en opvattingen van de diverse be-volkingsgroepen moet natuurlijk bij de boschreserveering worden rekening gehouden. Dit kan zeer wel geschieden bij de admini-stratieve, voor elke residentie afzonderlijk vast te stellen regelen, waarbij de werkwijze en het met de' bevolking te plegen overleg nader worden vastgesteld. De zorg voor dergelijke regionale regelingen is in de in behandeling zijnde Ontwerp-Boschordonnantie Buitengewesten dan ook aan de Residenten toegedacht.

Het is duidelijk dat de Overheidszorg voor het bosch als eco-nomischen productiefactor evenmin als rechtstreeks op het volks-leven inwerkend kan worden aangemerkt. De regelingen van het commercieel beheerde boschbedrijf zijn voor de groote massa

van het volk alweer van geen direct belang. Slechts in beperkten kring kan dit belang domineeren, bv. in dorpen, waar het meerendeel der bewoners bestaat van kap, aanmaak en inzameling van bosch-producten. Zonder deze omstandigheden over het hoofd te zien, waarvan trouwens gewoonlijk bij de intensiveering van het bosch-beheer een dankbaar gebruik kan worden gemaakt, zal dit bosch-beheer tot taak hebben naar de behartiging van wijderstrekkende belangen te streven. Overigens zal als ieder agrarisch bedrijf het bosch-bedrijf, hoewel veel minder arbeidsintensief dan de landbouw, als werkgever een factor van beteekenis kunnen zijn voor de plaatselijke bevolking.

Dat in vele streken de plaatselijke bevolking aanspraak meent te kunnen maken op de uit de bosschen gewonnen baten is een andere kwestie, welke reeds in hoofdstuk 2 werd aangeroerd.

D e Regeering heeft met de regeling van Stbl. 1937 N o . 283 reeds de mogelijkheid geschapen een deel dezer baten aan de Inheemsche rechtsgemeenschappen te doen uitkeeren.

Om echter aan deze instellingen in het geheele rechtstreeks bestuurde gebied, zelfs ongeacht vroegere adatregelingen, a l l e baten uit de bosschen te doen toekomen, in welken zin de Volksraad zich uitsprak bij de behandeling van de Ontwerp-Boschordonnantie-Buitengewesten ¹), lijkt mij een beslissing, waarbij ten koste van anderen de rol van royalen weldoener wordt gespeeld. Wel zou een door den Gouverneur-Generaal aan te wijzen bedrag als kosten voor boschbeheer van de baten kunnen worden afgetrokken, doch een zoodanige beslissing lijkt vooral daarom niet juist, omdat de stijging van de productieve waarde der bosschen niet aan het toedoen der plaatselijke rechtsgemeenschappen, maar aan de ontwikkeling der volkshuishouding als geheel is te danken ²).

D e vruchten dier ontwikkeling behooren dan ook in de allereerste plaats aan de gemeenschap in ruimeren zin in den schoot te vallen.

Een toekenning van alle baten uit de bosschen zou echter door de gebeneficieerde dorpsbevolking inderdaad als een rechtstreeksche (en ongetwijfeld geapprecieerde) inwerking worden ondervonden.

D e hierdoor ontstane welvaart zou echter worden genoten op

•) Volksraadstukken 1936—37. Handelingen Gedeleg. blz. 84.

a) Deze zienswijze is door schrijver dezes nader behandeld in een artikeltje getiteld: H e b b e n de Inlandsche r e c h t s g e m e e n s c h a p p e n aanspraak op de geheele opbrengst „ u i t de b o s s c h e n " in h u n gebied? T e c t o n a 1940 blz.

7 4 — 7 8 .

den rug van de groote gemeenschap, die de voorwaarden voor de intensiveering schiep. Zou uit den aard dezer „inwerking" tot overdracht aan de groepsgemeenschap worden besloten, dan kan worden verwacht, dat deze ijlings de verdere intensiveering van het boschbeheer stop zet. Zoo dadelijk zal hierop nog kunnen worden teruggekomen.

Welk inzicht in boschbeheerszaken kan nu van de groeps-gemeenschappen worden verwacht ?

De taak, welke het boschbeheer hoeft te verrichten om de productie kracht der bosschen te benutten en op te voeren, zal door den groepsgemeenschapsraad moeilijker kunnen worden beoordeeld dan werkzaamheden, welke meer direct de maat-schappelijke welvaart beïnvloeden. Vraagstukken van wegen- en bruggenbouw, volksonderwijs en volksgezondheid, zelfs landbouw-voorlichting (waarin overigens practisch geen bedrijfsgelden worden gestoken) liggen, wat consequenties en nut voor de ge-meenschap aangaat, veel duidelijker binnen den gezichtskring van den raad dan boschbedrijfsaangelegenheden.

De raad zal zich door den betrokken houtvester moeten laten voorlichten en nu zal het van de overtuigingskracht van dezen functionaris afhangen hoe het boschbeheer in de betreffende groepsgemeenschap reilt en zeilt. Daarbij wordt het den houtvester bij de verdediging der uitgaven al direct niet gemakkelijk gemaakt.

Het voor de autonome gemeenschappen door de Regeering uit-gegeven parool luidt: zelfbeschikking doch zoo mogelijk ook z e l f b e k o s t i g i n g . En waar op zoo velerlei gebied de be-moeienis ( = gelduitgaven) voor de groepsgemeenschap wèl directe resultaten voor de volkswelvaart en daarmede politieke bevrediging afwerpt, is het begrijpelijk, dat deze locale lichamen er weinig voor zullen gevoelen gelden aan de bosschen ten koste te leggen, die eerst aan een volgend geslacht de winsten zullen opleveren. Liever zullen zij een boschpolitiek voeren, die gericht is op hooge baten en lage uitgaven, hetwelk op den duur moet leiden tot verwaar-loozing en devastatie van het boschbezit 1).

x) Leerzaam in dit opzicht is de decentralisatie-ervaring onder de nieuwe wetgeving in B r i t s c h - I n d i ë . In T h e E m p i r e Forestry Journal, 1939, Vol.

N o . 1, pag 4 lezen wij :

„ T h e transfer of forests in India and B u r m a to popular control u n d e r the

„ r e c e n t India and B u r m a Acts is having very serious results. T h e r e is a

„ p r e s s u r e on the Ministries for the so-called „ n a t i o n - b u i l d i n g " services,

„ a n d in seeking to obtain t h e m , recourse is being made to the goose that

Overigens zal hier de vraag, of de bruto-opbrengsten uit de bosschen voornamelijk aan de „rechthebbende" Inheemsche rechtsgemeenschappen zullen toevallen, practisch domineerenden invloed verkrijgen. De groepsgemeenschappen zullen wellicht nog geneigd zijn om bij evidente misstanden in de waterhuishouding voor verbetering van de beschuttende werking der bosschen belangrijke sommen uit te trekken, doch zij zal niet genegen zijn tot belangrijke kapitaalsinvestaties voor verhooging van de produc-tiviteit der bosschen, als de daaruit later voortvloeiende baten in

de eerste plaats aan de Inheemsche rechtsgemeenschappen ten goede zullen komen.

Terloops zij hier reeds de opmerking gemaakt, dat deze scheeve verhouding in de verdeeling van baten en kosten evenzeer remmend op de ontwikkeling van het boschbeheer moet werken, indien dit als residentie- of gouvernementsdienst zou worden gevoerd. Zelfs het Gouvernement, dat meer oog zal hebben voor de indirecte welvaartsverzorging en dat eerder bevoegdheid kan vinden tot het doen van abnormale uitgaven dan de aan hoogere voorschriften en toezicht gebonden autonome gemeenschappen, zal critiek kunnen verwachten, indien het kosten op zich neemt, waarvan het financieel gewin later voornamelijk zal toevallen aan het kleine gedeelte der Indische maatschappij, dat door de betrokken Inland-sche rechtsgemeentschappen wordt uitgemaakt.

lavs the golden eggs : forestry. While there is naturally every desire to

„ S a i n an" increased surplus from forest revenue, this can only be don effectively at short notice by decreasing e x p e n d i t u r e U n f o r t u n a t e l y

„ t h o s e responsible for the governments do not seem to realize that e x p e n -d i t u r e on forestry can only be severely limite-d at the expense of future

„ r e v e n u e " .

In bijna iedere provincie wordt belangrijke i n k r i m p i n g van de organisatie en personeelsbezetting bepleit. Door toename van allerlei concessies aan de bevolking worden aan de activiteit van het beheerspersoneel ,mst echter hoogere L c h e n gesteld, terwijl intenser waakzaamheid tegen e - s i e g e v a a r en betere b e n u t t i n g van de woeste gronden worden verlangd! Het artikeltje besluit met :

T h e forests of India and B u r m a have been built up by careful control and m a n a g e m e n t over a period of nearly eighty years. T h e y form n

^ v a l u a b l e asset to the G o v e r n m e n t , not only as a source of. revenue, b u t also as an essential protection and source of s u p p l y to agriculture. Any s e n o u s u n d e r m i n i n g of that control must have disastrous effects on the future, and it is to be devoutly hoped that the new governments wil

„ r e fee before it is too late, that only by s o u n d control and managemen

„can t h e y hope to perpetuate the advantages of the magnificent forest

„estate that has been h a n d e d over to t h e m " . .

2. I n s t e l l i n g v a n h e t b o s c h b e h e e r a l s r e s i -d e n t i e -d i e n s t .

In het rechtstreeks bestuurde gebied, b u i t e n de groepsgemeenschappen, zou het boschbeheer als regionale r e s i -d e n t i e -d i e n s t zijn te voeren. Hier zou-den -de boven behan-delde, aan „overdracht" gepaard gaande, politieke bezwaren wegvallen. Dit zou tot het idee kunnen leiden dat over het geheele rechtstreeks bestuurde gebied, dus ook in de groepsgemeenschappen, voor het boschbeheer aan ambtelij ke decentralisatie, dus organisatie als residentiedienst, de voorkeur ware te geven. Dit ware echter duidelijk in strijd met het door de Regeering zelve aangenomen beginsel, dat de bestuurshervorming in geheel Indië op éénparigen voet behoort te worden doorgevoerd. De ambtelijke decentralisatie dient dus p a r a l l e l aan de staatkundige voort te schrijden.

Wat eenerzijds aan de groepsgemeenschappen is overgedragen, is dan ook anderzijds in het regionale stelsel residentiedienst geworden en vormt daar de zgn. „directe" uitgaven op de regionale begrooting. Omgekeerd zal geen dienst als residentiedienst zijn in te voeren, indien niet tegelijk de overeenkomstige taak aan de groepsgemeenschappen wordt toegedacht. Zou de Regeering van dit principe willen afwijken, dan mag verwacht worden, dat de Volksraad haar in deze inconsequentie niet zal wenschen te volgen.

De instelling van het boschbeheer als residentiedienst zal dus gepaard moeten gaan aan overdracht van dat beheer aan de groeps-gemeenschappen, waardoor niet te ontkomen zal zijn aan de boven uiteengezette moeilijkheden.

Maar ook de instelling van het boschbeheer als residentiedienst brengt op zich zelf reeds vele bezwaren mede.

Ook den Resident, die in eerste instantie de begrooting opstelt, zal het uiterst moeilijk vallen om schijnbaar tegen één der voor-naamste bij het regionale begrootingsstelsel door de Regeering aangegeven doelstellingen, nl. die van f i n a n c i e e l e v e n -w i c h t , in de noodige gelden voor het boschbeheer beschikbaar te stellen. Ook hier dreigt het gevaar, dat aan de inkomsten meer aandacht zal worden besteed dan aan de uitgaven, welke immers eerst onder een latere bestuursperiode met andere personeels-bezetting hun vruchten zullen afwerpen. Doch: „bosch is een kapitaalsbezit van waarde, naarmate men er wat van weet te maken",

zei Dr. Mansvelt terecht op het jongste Vhabinoi-congres. x) Wat ten opzichte hiervan door een effectief boschbeheer in den loop van jaren kan worden bereikt, zal ook door de Residenten niet licht kunnen worden overzien. Hoe goed zij het ook vaak met het boschbeheer bedoelen, blijven deze gezaghebbenden ten aanzien van de boschbedrijfskunde tenslotte toch buiten-staanders, die zelfs veelal nog nimmer met een intensief boschbeheer, zooals op Java te zien is, nader hebben kennis gemaakt.

Wel worden de Residenten terzijde gestaan door de „deskundige"

houtvesters, doch deze ambtenaren staan temidden van locale aspecten en verhoudingen, die hen geheel occupeeren en hun geen gelegenheid laten de zaken van bovenaf en in breeder verband te bezien. Zij zullen onvoldoende oog kunnen hebben voor de con-sequenties van hun werk voor een meer verwijderde toekomst en voor de gebieden die buiten hun ambtsressort liggen. Omgekeerd worden zij in hun werk gedirigeerd door Residenten, die veelal, dank zij positie en levenservaring, een bijna onbeperkt overwicht op de houtvesters zullen hebben.

De Residenten in de Buitengewesten toonden ook meermalen onderling de meest tegenstrijdige inzichten te huldigen in voor het boschbeheer uiterst belangrijke zaken. Het arbeidsveld van het boschbeheer ligt nu eenmaal op het terrein der woeste gronden, over welker status tot in de hoogste kringen van ambtenaren en Regeeringspersonen nog steeds verschil van meening heerscht.

Soms wisselden als Resident vóór- en tegenstanders der domein-verklaring elkaar af, die niet nalieten van hun theoretische inzichten op ingrijpende wijze in de practijk te doen blijken. Zoo kan het voorkomen, dat de eene Resident aan een voortvarend houtvester wellicht te veel de vrije hand liet, terwijl daarop een volgend bestuurshoofd met een enkel besluit de getroffen regelingen weder ongedaan maakte.

Men moet dus wel tot de slotsom komen, dat de ontwikkeling van het boschbeheer in de Buitengewesten moeilijk in de eerste plaats afhankelijk kan worden gesteld van het inzicht der Resi-denten, zoodat de instelling van het boschbeheer als residentiedienst niet kan worden voorgestaan.

l) zie Tectona 1939 Pag« 602.

3. D e p o s i t i e v a n i n s p e c t i e e n d i e n s t l e i d i n g t e g e n o v e r g r o e p s g e m e e n s c h a p s e n r e s i d e n -t i e d i e n s -t e n .

Ten aanzien van alle bezwaren, welke als annex aan overgedragen en residentie-diensten werden opgesomd, zal wellicht de tegen-werping worden gemaakt, dat er toch een inspectieapparaat zal zijn, dat den Gouverneur ter zijde staat als supervisor over de bestuursvoering door groepsgemeenschap en resident plus resi-dentieele speciale ambtenaren. De Regeering heeft daarbij blijkbaar echter voornamelijk gedacht aan een inspectie over den typisch technischen arbeid dezer speciale ambtenaren: „de technische leiding door inspecteurs moet verzekerd blijven" liet zij in den Volksraad zeggen 1).

In de ordonnanties, waarbij de reeds meer genoemde diensten aan de groepsgemeenschappen werden overgedragen, staat de inspectiebevoegdheid gewoonlijk zóó omschreven, dat de Gou-verneur k a n bepalen, dat het diensthoofd (van de groeps-gemeenschap) de technische aanwijzingen van den Gewestelij ken inspecteur heeft op te volgen voor zoover deze aanwijzingen bevoegdheden, verplichtingen en bemoeienissen betreffen, welke door het betrokken gemeenschapsbestuur aan de beoordeeling van dit diensthoofd zijn opgedragen of overgelaten.

Inzake de personeelsvoorziening, welke van uiterst belang is voor de intensiveering van het boschbedrijf, zal de Inspecteur al direct zijn uitgeschakeld, daar de personeelsaangelegenheden niet als van technischen aard zullen worden aangemerkt.

Het gemeenschapsbestuur heeft het verder ook in de hand het technisch gebied af te bakenen, waarbinnen de Inspecteur geen zeggensmacht heeft.

Doch ook overigens zal het technische inspectiewerk bij het boschbeheer beperkt genoeg uitvallen. Kan bij de overgedragen echte welvaartsdiensten een opleving van dadendrang worden tegemoetgezien, bij het boschbeheer zal door den typischen aard der uitgaven, waarop boven reeds meermalen is gewezen, eerder een doodloopen van opbouwende activiteit zijn te verwachten.

Tenzij hij alle hefboomen in beweging weet te brengen, zal de Inspecteur er niet gemakkelijk in kunnen slagen dezen dadendrang op te voeren. Zoo zal, om eens een voorbeeld te noemen, de

*) Volksraadstukken 1935 — '36, Handelingen blz. 1641.

Inspecteur geen directen invloed kunnen uitoefenen op het tot stand komen van een voor de boschontsluiting belangrijken weg, daar dit een begrootings kwestie is, die locaal wordt uitgemaakt, — de Inspecteur zal zijn technische aanwijzingen pas mogen geven, nadat de wegaanleg is toegestaan. Op dezelfde wijze zal het toegaan bij alle belangrij ke beslissingen over boschaanleg en boschexploitatie, ook al zijn hiervoor door reboisatie- of andere commissies werk-schema's, 5-jaren-plannen of andere ontwikkelingsprojecten goedge-keurd. De gemeenschapsraad heeft de beschikkingsbevoegdheid over de geldmiddelen en zonder geld blijven alle plannen grauwe theorie.

Hoe de invloed van den Inspecteur op het boschbeheer als residentiedienst zal uitvallen is moeilijker te voorspellen. Vrijwel alles zal hier afhangen van den aard en intensiteit van het contact

Hoe de invloed van den Inspecteur op het boschbeheer als residentiedienst zal uitvallen is moeilijker te voorspellen. Vrijwel alles zal hier afhangen van den aard en intensiteit van het contact

In document KOLONIALE STUDIËN (pagina 190-200)