Prettig contact met de overheid

‘Prettig contact met de overheid’ (verder: PCMO) is een programma van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat een informele aanpak ofwel mediationvaardigheden – als gezegd: het hoeft niet steeds om mediation in strikte zin te gaan – in het contact tussen bestuursorganen en burgers bevordert. Het Kennis- en informatiecentrum Prettig contact met de overheid is opgezet met als doel bestuursorganen ondersteuning te geven bij het inzetten van de informele aanpak (o.a. door middel van instrumenten en naslagwerken), voorlichting te geven over de mogelijkheden en effecten van de informele aanpak en om bestuursorganen een platform te bieden om kennis en ervaring met elkaar uit te wisselen.

382 Kamerstukken II 2013/14, 3372.

Pionierstraject

In het kader van een zogeheten ‘pionierstraject’ is een pilot uitgezet vanuit PCMO om de gevolgen van de aanpak te onderzoeken. Het verschilt van de andere projecten in die zin dat alle ambtenaren getraind werden, het alleen bij gemeenten is uitgezet, en het gereguleerd en gecontroleerd is uitgevoerd.383 Een reden voor het starten van dit project is dat de formele aanpak van de overheid niet bijzonder zou worden gewaardeerd door burgers. Een ander belangrijk punt is dat een informele aanpak erg veel kosten zou besparen.

In de kern gaat het bij PCMO om een proactieve, oplossingsgerichte houding van de overheid waarbij een grote mate van persoonlijk contact hoog in het vaandel staat. Een manier waarop dit bereikt kan worden, is door meer mondeling dan schriftelijk contact. Binnen het kader van PCMO worden de mogelijkheden en effecten van mediationvaardigheden onderzocht. Om die reden wordt de aandacht in deze case study vooral gericht op PCMO. Het zij nogmaals gezegd dat PCMO meer omhelst dan ADR (zoals deze term in dit rapport wordt gebezigd). Slechts in 3%-5% van de gevallen wordt daadwerkelijk mediation toegepast door een externe mediator. Toch is het zinvol om het bredere kader van PCMO als onderzoeksobject te gebruiken. Er worden immers mediationtechnieken worden toegepast, weliswaar in een breder kader dan slechts het conflict.

Soort zaken

De zaken waarin de informele aanpak is toegepast zijn verdeeld over 14 verschillende domeinen, te weten: Wet maatschappelijke ondersteuning, Wet Werk en Bijstand, Handhaving, Rechtspositionele zaken, Ruimtelijke ordening algemeen, Vergunningen, Publiekszaken, Welzijn, Subsidies, Bouw en Woning Toezicht, Sociale zaken algemeen, Tegemoetkomingen bij dierziekten en in het kader van natuurbeheer, Openbare werken, Fiscale waterschapszaken, Overig (waaronder Wet openbaarheid bestuur, parkeerbeheer, bodemsanering).

Procedure

De procedure houdt in dat de betrokken ambtenaar op grond van indicaties en contra-indicaties384 een beslissing of de situatie die hem voorligt meer geschikt is voor een mediation aanpak of dat een formele bezwaars- en beroepsprocedure passender zou zijn. Het besluit wordt genomen op basis van het dossier en een eerste telefoongesprek tussen de ambtenaar en de burger. Onderstaand staat een overzicht van de gehanteerde (contra-)indicatoren.385

383 Transcript interviews.

384 Zie p. 44 e.v. van het rapport voor een overzicht.

4.4.5 Rechtsstatelijke waarborgen

Zoals in paragraaf 4.4.1 gemeld, verschilt de onderhavige case study wezenlijk van de overige omdat hier een bredere invulling van de reikwijdte van het onderzoek wordt gehanteerd. Vooral bij het programma PCMO staat het voorkomen van conflicten door middel van de inrichting van het contact met burgers voorop en niet zozeer – zoals bij de andere case studies – de berechting of het oplossen van geschillen door middel van de toepassing van een vorm van ADR. Dit plaatste ook de rechtsstatelijke waarborgen in een wezenlijk andere context.

Om de beeldspraak te hanteren die elders in dit rapport wordt gebruikt: binnen ADR is het vaak appels met peren vergelijken; bij het merendeel van de trajecten waarbinnen uitgangspunten van PCMO wordt gehanteerd, is het de vraag of überhaupt nog sprake is van fruit.

Niettemin speelt rechtsstatelijkheid een belangrijke rol binnen PCMO. Het in dat kader betrokken bestuursorgaan:

- is gebonden aan de wet (legaliteitsbeginsel, aangevuld met het in het bestuursrecht verder ontwikkelde specialiteitsbeginsel); - is eraan gehouden de fundamentele rechten van burgers te

eerbiedigen (overigens ook van burgers die niet betrokken zijn in betreffende PCMO-traject) en

- heeft onafhankelijke rechterlijke controle op zijn handelen te accepteren.

In deze – meer randvoorwaardelijke zin – zijn de waarborgen die de rechtsstaat beoogt te bieden, zonder meer van groot belang.

Waar het echter de normering van een traject – en de stappen die daarbinnen idealiter wel of niet geboden worden – betreft, is voor een vergelijking met het recht op een eerlijk proces weinig aanleiding. Het bestuursorgaan is daarin immers in de overgrote meerderheid van gevallen zelf partij. Daarmee is volstrekte onafhankelijkheid amper te garanderen. Met andere waarborgen van een eerlijk proces kunnen binnen PCMO wel parallellen worden getrokken, maar als gezegd: deze komen op een andere manier binnen, voornamelijk via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Zonder hierin enige volledigheid te betrachten kan in dit kader worden gewezen op het verbod van vooringenomenheid (art. 2:4 lid 1 Awb), de motiverings- en bekendmakingsplichten (artt. 3:46 e.v. Awb respectievelijk 3:40 e.v. Awb) of de verplichting om de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren (art. 3:2 Awb), waaruit (in sommige gevallen rechtstreeks en in andere gevallen via de artikel 4:7 e.v. Awb) een verplichting kan voortvloeien om belanghebbenden te horen.

Het trekken van deze parallellen is een interessante – academische – exercitie, maar brengt ons uiteindelijk niet verder in het verwezenlijken van de doelstelling van dit onderzoek. Hierin zijn immers juist de rechtsstatelijke waarborgen die zijn verbonden aan reguliere rechtspraak als uitgangspunt genomen. Om deze reden zal deze exercitie verder niet worden voortgezet en zal in het concluderende hoofdstuk vooral worden teruggegrepen op de eerdere case studies.

Hoofdstuk 5 Synthese: passende rechtsstatelijke waarborgen voor