Prestatie-indicatoren

Onder de noemer ‘New Public Management’ zijn er sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw over heel de wereld verschillende mechanismen ingezet om veranderingen teweeg te brengen in de publieke sector. In het kader van deze ideeën wordt steeds vaker gebruikt gemaakt van prestatie indicatoren die iets zouden moeten zeggen over (het al dan niet bereiken van) beleidsdoelen. Daarnaast wordt er aangegeven welke prestaties worden verwacht en wat alle ondernomen acties (zouden mogen) kosten. Dit wordt volgens Van der Knaap gedaan met de intentie overheidsmanagement en prestaties te verbeteren door de relatie te verklaren tussen het toekennen van hulpbronnen, producten en diensten en de effecten die deze zouden moeten bereiken. Daarnaast worden deze gegevens ook als startpunt gebruikt voor beleidsontwikkeling, implementatie en het politieke debat en zou beleidsevaluatie moeten leiden tot een lerende overheid (Van der Knaap 2006, 279).

Prestatie indicatoren zijn dus kwantitatieve maatstaven voor het meten van de prestaties van (in het geval van de overheid) gesubsidieerde instellingen. Er vindt verschuiving plaats van inputs naar outputs en outcomes (als deze indicatoren goed gerelateerd zijn aan outcomes) door het toegenomen gebruik van prestatie indicatoren en het stellen van beleidsdoelen. Een voordeel hiervan is dat het focus geeft en het voorziet in een taal voor beleid, management en debat. Beleidsdoelen en prestatie indicatoren maken theorieën concreet (Van der Knaap 2006, 282).

Voordelen van prestatie indicatoren

De voordelen van prestatie indicatoren zijn dat (1) het gebruik ervan leidt tot meer transparantie bij organisaties. Dit maakt ook benchmarken tussen verschillende organisaties makkelijker. (2) Wanneer de organisatie op basis van de uitkomsten stappen onderneemt kan het leiden tot een lerende organisatie. (3) Prestaties worden inzichtelijk; dit kan leiden tot beloning op basis van die prestaties. (4) Aan de andere kant kunnen de prestaties ook aanleiding zijn tot sancties (De Bruijn 2007, 8). Ook de mogelijkheid om over te kunnen gaan tot sancties (bijvoorbeeld in de zin van subsidie terugvorderen) kan voor een overheid ook erg belangrijk zijn wanneer een instelling (langere tijd) niet naar wens presteert. Prestatie management kan hierin helpen, maar alleen als de prestaties goed zijn geformuleerd en aansluiten op datgene wat de overheid wil bereiken.

Nadelen van prestatie indicatoren

In het vorige hoofdstuk werd al een aantal problemen gesignaleerd bij het gebruik van prestatie-indicatoren bij de provincie. Deze problemen zijn niet uniek. Lindgren constateert dat in de literatuur globaal zeven problemen omtrent prestatie maatstaven/indicatoren naar voren komen: (1) Prestatie-indicatoren zijn vaak niet valide; zij representeren niet de doelen van het programma en meten daarom niet wat zij zouden moeten meten. In de publieke sector is dit vaak het geval omdat het hier vaak gaat om complexe en niet tastbare activiteiten die niet te reduceren zijn tot numerieke gegevens. (2) De variabelen die zichzelf lenen om te worden gemeten worden gebruikt als maatstaven voor het presteren van een programma, hierdoor worden kwalitatieve maatstaven vaak buiten beschouwing gelaten. (3) Door het gebrek aan geschikte informatie kunnen er geen betrouwbare uitspraken worden gedaan over de aard van de relatie tussen programma input en output of outcome op basis van alleen de prestatie-indicatoren. (4) Omdat veel persoonlijk oordelen nodig zijn bij de interpretatie en vastlegging van prestatie-indicatoren worden deze verschillend geïnterpreteerd en vastgelegd. Hierdoor kan het gebeuren dat een goede vergelijking niet mogelijk is. (5) Het probleem van vergelijken wordt groter wanneer het personeel van betreffende instantie het gevoel heeft dat het een politiek correct antwoord moet geven omdat er belangrijke dingen van af kunnen hangen. De link tussen indicatoren en beslissingen is hier sterk. Situaties kunnen hierdoor rooskleuriger worden geschetst dan ze in werkelijkheid zijn. De informatie wordt dan dus strategisch gebruikt. (6) Wanneer deze link zo sterk is en wanneer prestatie-indicatoren hetzelfde worden toegepast op verschillende programmaomgevingen worden ze snel aangezien voor de kwaliteit van het programma. (7) De laatste gaat om het eerder genoemde

‘goal displacement’. Maatregelen leiden de aandacht af van wat het programma eigenlijk zou moeten doen, de verkeerde activiteiten worden benadrukt en de genomen maatregelen verstoren de reden van bestaan van het programma (Lindgren 2001, 295-298).

De Bruijn noemt daarnaast nog een aantal perverse effecten³⁷ van het gebruik van prestatie indicatoren: (a) het kan remmend werken op innovatie. Door de wens te voldoen aan de indicatoren die zijn gesteld kan het voorkomen dat het ontwikkelen van nieuwe producten etc. minder aandacht krijgt. (b) het gebruik van prestatie indicatoren kan remmend werken op het ambitieniveau van organisaties. (c) prestatiemanagement op deze wijze kan de daadwerkelijke prestaties verhullen. Hoe gedetailleerder de informatie is die wordt verzameld, hoe verder het afstaat van het primaire proces waar het is gegenereerd. De output cijfers die een beeld vormen van het geheel (macro) zijn altijd een gemiddelde. Hierdoor kunnen deze uitkomsten niet zomaar toegepast worden op individuele onderdelen (micro) die informatie hebben geleverd voor dit samengestelde beeld.

Als er toch conclusies worden getrokken op basis van de verzamelde data, of als macro figuren direct vertaald worden naar micro niveau bestaat er het risico dat er onrecht wordt gedaan aan de prestaties. Hierbij merkt hij verder nog op dat de professional die de cijfers produceert dicht bij het proces staat en de realiteit achter de figuren kent. (d) Prestatie indicatoren kunnen slecht zijn voor de professionele attitude. Professionele producten en diensten zijn altijd afwegingen tussen verschillende waarden. Prestatie-indicatoren zijn kwantitatief van aard en daardoor alleen toepasbaar op meetbare en duidelijk gedefinieerde belangen. Dit kan slecht zijn voor de professionele houding omdat organisaties zich dan te veel alleen op de duidelijk gedefinieerde taken kunnen gaan focussen. (e) Het feit dat door prestatie-indicatoren benchmarking beter mogelijk is kan er ook toe leiden dat organisaties hier juist niet van leren maar dingen gaan kopiëren van andere organisaties³⁸ (De Bruijn 2007, 17-25).

Uit het bovenstaande blijkt dat de voordelen kunnen verworden tot nadelen, organisaties worden niet alleen transparanter maar misschien ook wel meteen veel kwetsbaarder. Om volledig inzicht te krijgen in en controle te krijgen op het functioneren van instellen en beleid in het algemeen blijkt het niet voldoende om alleen prestatie-indicatoren op te leggen en te kijken of outputs zijn bereikt.

Een aantal van de bovengenoemde nadelen van prestatie-indicatoren bleken ook bij de provincie Drenthe van toepassing. De indicatoren sloten niet altijd goed aan bij de beleidsdoelen en waren daardoor niet allemaal valide. Er was in zeker mate ook sprake van politiek correcte antwoorden door de musea. Accentverschuivingen in het Programma van Eisen leidden namelijk niet direct tot andere activiteiten maar meestal tot accentverschuivingen in de informatie in de rapportages. De instellingen mistten soms visie

37

Perverse effecten zijn effecten die niet de bedoeling waren (en soms zelfs averechts zijn aan wat wel de bedoeling was)

38

Dit noemt de Bruijn als nadeel. Het is de vraag of het slecht is om ‘best practices’ van andere organisaties over te nemen en toe te passen op de eigen organisatie ongeacht of dit letterlijk gekopieerd is. Het feit dat het wordt overgenomen toont misschien al voldoende dat er iets geleerd is, namelijk: het kan beter door het anders te doen.

achter de cijfers, er werd weinig gebruik gemaakt van kwalitatieve maatstaven en de provincie werd soms als remmend ervaren in de ambities. Deze kennis in combinatie met de hierboven beschreven voor- en nadelen van prestatie-indicatoren moet het mogelijk maken te komen tot valide en bruikbare indicatoren.