Welke maatschappelijke en politiek-bestuurlijke context was bij deze projecten relevant? 13.1. Politieke situatie in Nederland in de jaren tachtig en negentig
Het tweede kabinet van Van Agt (CDA/PvdA/D66) start in september 1981 en valt reeds na acht maanden, omdat het CDA en D66 het met de PvdA-ministers niet eens worden over het te voeren bezuinigingsbeleid.
Na het laatste kabinet-Van Agt (3) treedt Lubbers als premier aan. Hij brengt het legaat van zijn voorganger mee: Bestek ’81. Dit betekent dat er nog streng bezui-nigd moet worden. In dat kabinet treedt Smit-Kroes als minister van VenW aan. Zij was in het kabinet-Van Agt 1 reeds staatssecretaris op het departement van VenW. Als kabinet-Lubbers 1 (CDA-VVD) in 1982 aantreedt wordt er een bestuurlijke wijzi-ging doorgevoerd, die in het kader van deze studie relevant is.
Bij de vorming van het eerste kabinet vindt namelijk een departementale herindeling plaats. Bij de vorming van dat kabinet in 1982 wordt Milieuhygiëne omgedoopt tot Milieubeheer en bij het ministerie Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening onder-gebracht. Het nieuwe ministerie wordt in de volksmond VROM genoemd en de mi-nister neemt Milieubeheer en Ruimtelijke Ordening in portefeuille. De Volkshuisves-tingszaken worden door de staatssecretaris behartigd. Volksgezondheid dat tot dan toe samen met Milieuhygiëne een eigenstandig departement vormde, gaat op in het nieuwe ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC). 129
13.2. Bijzondere aandacht voor milieu
Milieu heeft vanzelfsprekend nog steeds veel van doen met de volksgezondheid, maar het beheer ervan wordt nu meer gekoppeld aan de ruimtelijke ordening en wordt tegenwoordig (2016 –‘17) aangeduid met het begrip Leefomgeving.
De inrichting van Nederland is niet langer slechts een taak voor planologen, steden-bouwkundigen of landschapsarchitecten, de effecten van hun beleid – en dat van grote projecten - op het leefmilieu dienen van meet af aan meegenomen te worden. Dit wordt de intrede van de milieueffectrapportage (m.e.r.).
Winsemius (VVD), minister voor milieubeheer en ruimtelijke ordening, is degene die in dit Kabinet de ontwikkeling van twee sterke logistieke knooppunten en motoren voor de Nederlandse economie bepleit, de Rotterdamse haven en Schiphol, de
In 2010 gaan de ministeries van VenW en VROM deels samen onder de naam Infrastructuur en Milieu 129
(IenM) en Volkshuisvesting gaat met het etiket Wonen naar het ministerie Wonen en Rijksdienst. WVC wordt eerder omgevormd tot Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), en Cultuur is ondergebracht bij het ministerie van OCW. (stand 2016)
!
geheten Mainports. Volkshuisvesting komt onder de hoede van zijn staatssecretaris, Brokx (CDA).
Smit-Kroes (VVD) zal als minister van VenW die post ook in het kabinet-Lubbers 2 bekleden.
In de daaropvolgende twee kabinetten onder Lubbers’ leiding zijn respectievelijk Nijpels (VVD, kabinet-Lubbers 2) en Alders (PvdA, kabinet-Lubbers 3) de milieupor-tefeuillehouders. In Lubbers 3 gaat de VenW-portefeuille naar minister Maij-Weggen (CDA).
Alders, naast milieu tevens verantwoordelijk voor het ruimtelijk ordeningsbeleid en is medeondertekenaar van de (eerste) PKB Betuweroute. Hij en Maij-Weggen worden na de verkiezingen in voorjaar 1994 in kabinet-Kok 1 opgevolgd door respectievelijk de ministers De Boer (Margreet, PvdA) en Jorritsma (VVD). 130
Milieu is daarmee politiek sterker geïdentificeerd en wordt een belangrijk thema bij de agenda- en besluitvorming over infrastructuur en ruimtelijke ordening. Belangen- en actiegroepen op het terrein van milieu zien daarin een duidelijke legitimering voor hun optreden en handelen.
Binnen korte tijd zijn zij net zo gepokt en gemazeld als de gevestigde bestuurlijke agendavormers en bedienen zij zich van soortgelijke strategieën en tactieken om hun doelen te realiseren.
13.3. Grote nota’s en wat eraan vooraf ging
De dan nog niet als zodanig geoormerkte en benoemde projecten Betuweroute en ICT/O worden als het ware in dezelfde periode ‘geconcipieerd’. Poeth en Van Don-gen met hun meermalen Don-genoemde advies uit 1983 en de adviezen van Plomp aan minister Pais en van de Commissie-Rathenau na het aantreden van Deetman als minister van Onderwijs en Wetenschappen, vormen de basis voor de verdere uit-werking van de plannen.
Onder Lubbers’ kabinetten worden er, zoals eerder aangegeven, grote beleidsnota’s gelanceerd, aansluitend op of ter vervanging van bestaande nota’s en structuur-schema’s.
In 1987 wordt met steun van de overheid de vereniging c.q. lobbygroep Stichting Nederland Distributieland (NDL) opgericht. Transport en logistiek worden, zich base-rend op de Mainportstrategie, speerpunten van (economisch) beleid.
Tegenstanders van die Mainportstrategie zijn er ook. Zij bepleiten een andere benut-ting van het beschikbare geld en denken dat andere dan grote fysieke infrastructu-ren Nederland verder zullen helpen: zoals data- en nanotechnologie- infrastructuinfrastructu-ren.
Later is er op VROM nogmaals een minister De Boer (Roelf) (LPF). 130
!
In de aanloop naar de agenda voor de Betuweroute ontstaat er echter in de politie-ke besluitvorming een vorm van confirmation bias, een voorpolitie-keur voor bevestiging van hetgeen men al kent. De beweegredenen worden – door de voorstanders van het project - sluitend gemaakt door inductieve redeneringen die niet uit nieuwe de-ductieve, empirische bevindingen voortkomen en vooral bevestigen wat men toch al meent te weten en derhalve juist acht.
Zo wordt ook al het meermalen genoemde advies van Poeth & Van Dongen door verschillende spelers vrijelijk geïnterpreteerd, waarin het noemen van een Rotter-damse spooraansluiting in een bredere context dient te worden beschouwd. Het integrale advies van de beide hoogleraren “Rotterdam of de noodzaak van een infrastruktuur voor informatie” behelst echter veel meer:
“Een systeem voor snelle, elektronische informatievoorziening, professionele marketing en administratieve afhandeling moet beschouwd worden als een infrastrukturele faciliteit , even belangrijk als verkeerswegen voor trein, vracht-auto en (binnen)schip. Rotterdam mist deze faciliteit, is onvoldoende aange-sloten op elektronische netwerken die in voor- en achterland bezig zijn te ont-staan.” (1983: 31)
De agendavorming vindt langs andere lijnen plaats. Uit de rapporten en studies wordt datgene gelicht dat de voorgestane koers (her)bevestigt. De agenda’s worden getrechterd vanuit de confirmation bias, er ontstaan besluitvormingsfuiken. Men kan niet anders dan op de ingeslagen weg verdergaan. Deze padafhankelijkheid is al eerder in dit proefschrift aan de orde gesteld.
De grote nota’s vormen de beleidsbasis van het Mainport-denken en vormen daar-mee tevens de onderbouwing van de Grote Projecten, dit leidt er mede toe dat van de ingeslagen wegen niet meer of slechts met grote moeite afgeweken kan worden. Legt men de drie nota’s virtueel op elkaar dan worden de Betuweroute, de HSL-Zuid en de Tweede Maasvlakte een feit, de som van inductieve vooronderstellingen. Dit kenmerkt de politiek-bestuurlijke context waarbinnen de agenda- en besluitvor-ming betreffende de Betuweroute plaatsvindt.
Opmerkelijk genoeg kan een dergelijke confirmation bias ook een omgekeerd effect hebben en leiden tot het niet verlenen van grote steun, zoals bij ICT/O gebeurt. Daar houdt men de boot juist af, omdat men over het algemeen in politiek en be-stuur niet helemaal kan bevroeden wat de betekenis van ICT is, waakt men ervoor om op dat terrein al te grote publieke investeringen te doen.
!
13.4. New Public Management
In de jaren tachtig worden de eerste contouren helder van een beleid, dat erop ge-richt is om (publieke) uitvoeringstaken buiten de overheid te plaatsen in de veron-derstelling dat taken doelmatiger en doeltreffender kunnen worden uitgevoerd indien dat op een meer bedrijfsmatige wijze geschiedt. Het begrip de B.V. Nederland doet zijn intrede. Een naar analogie van het bedrijfsleven marktconform opererende over-heid wordt een sleutelbegrip.
Hierbij hoort het beeld van de overheid als een bedrijf met de burger als klant. Deze ‘markt’ kent evenwel geen of nauwelijks concurrenten, want op heel veel terreinen is en blijft de overheid een monopolist met alle voor- en nadelen van dien. Van markt-conform opereren kan in die gevallen dan ook geen sprake zijn. Men kan als over-heid wel streven naar een meer publieksvriendelijke benadering van de burger, met meer begrip voor diens noden en behoeften, maar dat leidt niet tot de vorming van een markt.
Dit beleid ten aanzien van de publieke dienstverlening - dat we tegenkomen op de terreinen van openbaar vervoer, nutsvoorzieningen en enkele overheidsdienstverle-ningen zoals postvoorzieoverheidsdienstverle-ningen en telefonie - is mede geïnspireerd op hetgeen er in het Verenigd Koninkrijk onder de conservatieve premier Thatcher tot stand wordt gebracht op het gebied van verzelfstandigingen en privatiseringen van allerlei voor-zieningen waaronder de Britse spoorwegen.
De apotheose van het dan ingezette voornemen tot uitvoering van dat beleid vol-trekt zich aan het eind van dat decennium en loopt door in de jaren negentig. In 1988 wordt het Loodswezen (tot dan onderdeel van VenW) ‘buitenambtelijk’ verzelf-standigd en in 1989 is de PTT aan de beurt voor een uiteindelijk totale privatisering. Er wordt ook over gedacht om naar Brits model de Nederlandse Spoorwegen van de hand te doen, maar dat blijkt een stap te ver. In de loop van de tijd worden tal van overheidsdiensten ‘op afstand’ gezet zoals Rijksdienst Wegverkeer, Centrale Opvang Asielzoekers, toezichtorganen, toezichthoudende autoriteiten en zo meer, het worden zogeheten Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO).
Dit beleid past in het denken dat met het begrip New Public Management wordt samengevat; het werpt een schaduw vooruit op de agenda- en besluitvormvorming over de Betuweroute. De spoorlijn kan er volgens minister May-Weggen alleen maar komen wanneer hij deels privaat gefinancierd wordt en wanneer de lijn – zo onder-streept ook premier Lubbers - bedrijfseconomisch gezien rendeert.
De minister heeft het financieringsmodel van de Wijkertunnel voor ogen. Voor de Betuweroute melden zich vooralsnog geen kandidaten. Voor een
wegvervoersvoor-!
ziening is er een groot potentieel aan toekomstige gebruikers, voor het spoor zijn die er domweg niet.
De NRC schrijft daarover op 10 mei 2013:
“De Wijkertunnel bij Beverwijk levert een flinke verliespost op voor de over-heid, schrijft het Financiële Dagblad vandaag. De tunnel heeft de staat de eerste vijftien jaar al 386 miljoen euro gekost, terwijl private investeerders als ING en Commerzbank maar 185 miljoen investeerden in de bouw. Dat blijkt uit informatie die de krant heeft opgevraagd met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur. Volgens de krant hebben de banken een lucratief contract afgesloten met de staat: zij investeerden in de bouw van de tunnel, in ruil daarvoor maakte de staat jaarlijks een vergoeding over. Hoewel de banken de investering inmiddels al ruimschoots terugverdiend hebben, moet de staat hen nog tot half 2026 blijven betalen. ...
De krant (bedoeld wordt hier het FD, H.B.) heeft berekend dat de tunnel de staat in totaal bruto 722 miljoen euro gaat kosten, wat neer zou komen op een jaarlijks rendement van elf procent.
De Wijkertunnel op de A9 tussen Velsen en Beverwijk, werd gebouwd tussen 1993 en 1996. Omdat de overheid zelf geen geld had voor de bouw van de tunnel, werd de opdracht privaat uitbesteed aan een consortium van banken, die in het project investeerden. De staat betaalt tol per voertuig. De kosten van die afdracht zijn zo enorm gestegen omdat het aantal auto’s ook flink groeide, en de staat betaalt tol per voertuig aan de banken. Ook is contractu-eel bepaald dat de acht procent op staatsleningen van destijds blijft gelden voor de tolprijzen, ondanks het feit dat die rente sindsdien flink gedaald is. Bovendien is in het contract ook geen limiet gesteld aan het aantal voertuigen waarover de staat nog de vergoeding betaalt. Gemiddeld betaalt de staat 0,53 eurocent voor elk voertuig dat door de tunnel rijdt. Als het aantal voer-tuigen de komende jaren dus nog meer stijgt, moet de staat ook meer beta-len. De staat heeft pas in 2016 de mogelijkheid de tarieven aan te passen.”
Het bedrijfseconomisch rendement van de spoorlijn is en blijft een heikel punt. De gebruikers zouden met elkaar de aanleg, beheer en onderhoud van de lijn moeten bekostigen, dat is nieuw. Los van het feit dat de spoorlijn vanwege de politieke be-slissingen aanzienlijk duurder geworden is dan oorspronkelijk geraamd, is dit curi-eus.
Infrastructuur is er ten dienste van economische activiteiten en die activiteiten kan men beoordelen op hun bedrijfseconomisch of maatschappelijk rendement. Voor een grote aantal infrastructuren gelden die economische eisen niet. Een enkele we-tenschapper gaat zelfs zo ver om te stellen dat de Betuweroute, nu hij opgeleverd
!
is, het voordeligst scoort wanneer hij niet gebruikt wordt. 131
Aan het eind van zijn derde regeerperiode stelt Lubbers’ kabinet een Fonds Econo-mische Structuurversterking (FES) voor: de aardgasbaten dienen – aldus dat voor-stel - vooral aangewend te worden voor zaken die Nederland in economisch opzicht verder brengen. Tot die tijd worden de baten mede daartoe beheerd door een amb-telijke interdepartementale commissie economische structuurversterking (ICES) on-der leiding van de secretaris-generaal van EZ, destijds Geelhoed.
Het voorstel voor een FES komt in 1993 – ‘94 niet door de Kamer, maar haalt het een jaar later, ingediend door het kabinet-Kok 1, wel. 132
Onder Kok wordt het geld – dat vooral afkomstig is uit Groningen en ommelanden – niet langer voornamelijk ingezet voor de sociale zekerheid, in tegendeel de regering wil er grote investeringen mee bekostigen.
Het is deze politieke, financieel-economische ommekeer die enkele jaren later de Betuweroute en ICT/O financieel mogelijk maken.
13.5. Maatschappelijke ontwikkelingen en (politieke) context
De laatste tien jaar van de vorige eeuw zorgen enerzijds voor een opleving in eco-nomisch opzicht, maar er maakt zich ook een zekere onvrede meester van het land. De grote, goede en rechtvaardige verhalen kunnen niet meer verteld en willen niet meer gehoord worden. Slechts het mooie en het aangename blijven over. De pu-blieke moraal laat zich niet formuleren, politiek en bestuur moeten op de schop. (Frissen, 1999)
Nederland is zelfgenoegzaam geworden. Er worden miljarden rondgepompt in de collectieve sector en de ICT-revolutie blijft uit. (Fortuyn, 2001)
De periode van onderhavig onderzoek omvat ruwweg de periode van begin jaren tachtig tot aan het eind van het millennium. Deze periode kan worden gekarakteri-seerd als een tijdvak van paradoxen.
Het gaat steeds beter, maar voor velen is de manier waarop het beter gaat toch niet goed genoeg. Geld blijkt in veel opzichten het probleem niet (meer) te zijn, maar de
Albert Pols in een televisie-interview met EenVandaag 24 januari 2007. 131
“Het FES is een zgn. verdeelfonds van waaruit de verschillende departementale begrotingen worden 132
gesuppleerd. Dit in tegenstelling tot de fondsvorming in Noorwegen, alwaar de aardolie- en aardgasba-ten in een staatsvermogensfonds worden geplaatst en het geld niet direct aan de begrotingen wordt toegevoegd. Noorwegen staat daar niet alleen in, er zijn nog 26 andere landen die dit beleid voeren en zich verenigd hebben in het International Forum of Sovereign Wealth Funds. Dit IFSWF hanteert principes voor het beheer en de verantwoording van het beleggingsbeleid.” (Rekenkamer, 2014)
!
visies ontbreken. Er zijn geen ‘grote verhalen’ meer, waar Frissen over spreekt en Fortuyn munt de ‘De puinhopen van acht jaar Paars’.
13.6. Overige relevante contexten
De relevante maatschappelijke en politiek-bestuurlijke contexten voor beide projec-ten laprojec-ten zich, kijkend naar de periode van dit onderzoek (tot 1996) het best om-schrijven als een periode van economische herstel in Nederland, mondiale ontwik-kelingen die allengs turbulenter worden en ondanks alle voorspoed een toenemen-de burgerlijke onvretoenemen-de met tal van zaken. Dat laatste verschijnsel beperkt zich niet tot Nederland, ook elders steekt die onvrede - al of niet gevoed door linkse en rechtse populisten - de kop op.
Uiteindelijk blijkt er aan geld kennelijk geen gebrek als we zien met welk ogenschijn-lijk gemak er bij de grote projecten geld wordt bijgepast om zoveel mogeogenschijn-lijk veron-derstelde problemen te mitigeren of te minimaliseren. Vervolgens gaan er wel stemmen op dat het allemaal wel erg duur wordt en dat het volstrekt onduidelijk op is waartoe dat allemaal zo nodig moet. De latere minister Netelenbos (1998 – 2002) voelt zich genoodzaakt om mede op financiële gronden bepaalde zaken uit te stel-len of volledig af te blazen, zoals de oorspronkelijk geplande Noordtak..
Er is sprake van een politiek-bestuurlijke context waarin er geen heldere concrete antwoorden zijn op vragen naar aanleiding van brede maatschappelijke ontwikkelin-gen, voor oplossingen van mondiale humanitaire problemen en hoe om te gaan met milieu en klimaat.
De bureaucratie groeit en er ontstaat een Utopia of Rules. (Graeber, 2015) De bur-gerij en de politiek komen steeds meer met de rug tegenover elkaar te staan. Er ontstaat een situatie waarbij de modale Nederlander, door de bank genomen, steeds welvarender wordt en gelijktijdig zich toch ook steeds ontevredener voelt. Burgers (en soms ook bestuurders op andere bestuurslagen) voelen zich niet ge-hoord, dit leidt tot onvrede en dat plaveit de weg voor populisten die met makkelijk in het gehoor liggende hyperbolen het kiezersvolk paaien.
De ‘professionele’ politieke wereld – de wetgevende macht - schijnt zich van deze veranderende context weinig aan te trekken. De kostbare aanleg van het spoor gaat door.
Voor de aanbesteding van ICT/O moet de minister echter aanvankelijk in alle hoeken en gaten van zijn eigen begroting geld zien te vinden. Later wordt de ICT/O-bekos-tiging onderdeel van de lumpsum-financiering en vraagt ze geen bijzondere (politie-ke) aandacht meer.
!