Het doel van dit proefschrift is om een onderbouwing te vinden voor de hypothese die onder de probleemstelling wordt verwoord. De onderzoeksvragen duiden de te onderzoeken domeinen en definiëren de gewenste antwoorden.
3.1. Probleemstelling
Wat ging er aan de projecten Betuweroute en ICT/O vooraf, waar liggen de bronnen van deze projecten, voordat er sprake was van (gebruikelijke) projectopzetten, zoals we die later zijn gaan kennen en hoe komt het dat de vragen waartoe de projecten een uitkomst moesten bieden, tijdens en na het formele (project)verloop, kennelijk geen rol meer spelen?
Ter toelichting: overheidsprojecten in Nederland worden gelegitimeerd met documenten en wetgeving, die op hun beurt weer voortkomen uit eerdere beleidsinzichten, –nota’s en –vertogen. Hoe krijgen ideeën daarin concreet gestalte in voornemens voor beleid en uitvoering van dat beleid? Wat is daar-bij het belang van de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke context? Wat is de context van de stand van zaken met betrekking tot technologie? Waarom spelen aan het concrete project voorafgaande ideeën - de relevante context voor die ideeën en antwoorden op de vraag waartoe de eindproduc-ten moeeindproduc-ten dienen - ná de formele start van het project en tijdens de uitvoe-ring schijnbaar geen bepalende rol meer en vindt er niet een regelmatige her-ijking van de uitgangspunten en doelstellingen plaats?
Mijn hypothese is dat dit de mogelijke oorzaak is, dat er onzekerheid ontstaat over de projectuitkomsten en dat de oorspronkelijke projectdoelen in menig geval niet gerealiseerd worden.
In deze twee casussen wordt ervoor gekozen om te kijken waar de instituties van de belangrijkste actoren voor stonden, vanuit welke visies er (vermoede-lijk) gehandeld wordt, wat de contexten zijn en welke voorwaarden er destijds golden en misschien nog steeds gelden. Ook probeer ik antwoorden te vin-den op vraag wat het heersende politieke en economische klimaat is in de perioden die aan de projecten vooraf gaat.
3.2. Onderzoeksvragen
1. Wat zegt de theorie over de agendavorming bij besluitvorming over de betekenis van ideeën en contexten vóór de start van overheidsprojecten?
2. Wat zijn de specifieke karakteristieken van agendavorming bij besluitvorming over infrastructuurprojecten?
3. Zijn er relevante verschillen in dit verband tussen fysieke en elektronische infra-structuur?
! 28
4. Welke actoren met welke ideeën waren van beslissende betekenis bij de agendavorming die tot besluitvorming inzake de Betuweroute heeft geleid? 5. Welke actoren met welke ideeën waren van beslissende betekenis bij de agendavorming die tot besluitvorming inzake ICT in het onderwijs heeft geleid? 6. Welke maatschappelijke en politiek-bestuurlijke context was bij deze projecten relevant?
7. Welke gevolgen hebben de oorspronkelijke ideeën over de noodzaak van deze projecten gehad voor het verdere verloop en de implementatie van deze projecten? 8. Welke betekenis hebben de oorspronkelijke ideeën over de noodzaak van deze projecten gehad voor de latere legitimering van deze projecten?
9. Welk oordeel kan achteraf worden gegeven over de mate waarin deze ideeën ook feitelijk zijn gerealiseerd?
10. Wat valt hieruit te leren over de theorie en de praktijk van agendavorming bij besluitvorming over overheidsprojecten in het algemeen?
3.3. De relevantie van het onderzoek
In de inleiding heb ik aangegeven waarom ik aan dit onderzoek begonnen ben, en aan het begin van dit hoofdstuk heb ik de probleemstelling en de onderzoeksvraag geformuleerd. Het antwoord op de vraag wat de betekenis van dit werk kan zijn, bekijk ik van drie kanten. Namelijk, wat betekent het opgraven en naar boven bren-gen van voorlopers van besluiten en beslissinbren-gen in respectievelijk maatschappelij-ke, professionele en wetenschappelijke zin?
De maatschappelijke betekenis [“…de mate waarin onderzoek bijdraagt aan en in-zicht geeft in de ontwikkeling van maatschappelijke sectoren en (beroeps)praktijken (…) en de nagestreefde doelen, en aan het oplossen van problemen en vraagstuk-ken (…).”] zou kunnen liggen in het feit dat (geïnteresseerde) burgers, al of niet ver5 -zameld in bedrijf, vereniging of sector, alert zijn op ideeën, suggesties en proefbal-lonnen vanuit de overheid om te zien wat er op hen af kan komen, en op deze wijze een beeld krijgen waartoe dergelijke zaken mogelijkerwijs ondernomen worden. De wetenschappelijke betekenis kan eruit bestaan, dat er tot nu toe relatief weinig onderzoek is gedaan naar de voorlopers van de agenda- en besluitvorming van overheidsprojecten. Er wordt soms gesuggereerd dat de formele start van over-heidsprojecten de uitkomst is van degelijke agenda’s, robuuste besluitvorming en van deugdelijk bestuurlijke postuur, maar het tegendeel is eerder waar.
In 1994 (Rapport 46) spreekt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
Ontleend aan Standard Evaluation Protocol (SEP 2009 – 2015) en Brancheprotocol Kwaliteitszorg 5
Onderzoek (BKO 2009 – 2015), [ERiC, KNAW, 24 oktober 2010]
! 29
(WRR) de voorkeur uit voor zoiets als een duidelijk ‘aanvangsbesluit’ wanneer het om de aanleg van infrastructuur gaat. Dit roept de vraag op, wat moet zo’n besluit behelzen en waar moet dat startpunt dan precies komen te liggen? Zelf zegt de Raad in “Een aparte ‘wet grote projecten’” (1994:8) er dit over:
“Het aanvangsbesluit onttrekt projecten die potentieel als ‘groot’ kunnen worden bestempeld, aan de stroom van voortschrijdende globale plannen. Het leidt tot een onderzoek naar de indringendheid van de desbetreffende maatschappelijke behoeften, de mogelijkheden om hierin te voorzien en de globale baten en lasten van mogelijke projecten. Op basis van dit verkennend onderzoek kan door middel van een projectbesluit worden besloten een van de onderzochte mogelijkheden ter hand te nemen. Aanvangs- en projectbe-sluit zijn kabinetsbeslissingen. Zij betreffen de interne organisatie van de pro-jectvoorbereiding en hebben geen werking tegenover derden.” En volgen er nog de stappen: Het beginselbesluit en het uitvoeringsbesluit. En dan: “De voornoemde besluiten kennen elk een termijn waarbinnen de volgende stap moet worden gezet”
Het is moeilijk voor te stellen wat dit impliceert. Hoe indringend is de maatschappe-lijke behoefte en wie bepaalt dat? Maar – hier loop ik vooruit op een van de belang-rijkste bevindingen van onderhavig onderzoek - juist het hanteren van dergelijke termijnen dwingt de beslissers in een keurslijf, dat misschien niet aansluit bij de in-dringende maatschappelijke behoeften. Bij de opstelling van dit advies zijn duidelijk juristen aan het woord geweest.
Professioneel gezien kan dit onderzoek betekenisvol zijn, voor thans nog actieve
fellow practitioners, om de voorgeschiedenissen van processen, programma’s en
projecten na te lopen en te bezien of hun projectopdracht past bij de uitkomst die hun opdrachtgevers voor ogen hebben en waar de mogelijke haken en ogen zitten. Dit onderzoek is maatschappelijk en in bestuurlijke zin van belang. Het kan bijdra-gen aan een grotere maatschappelijke sensitiviteit over de toekomstige abijdra-gendering van maatschappelijke vraagstukken. Bestuurlijk en bestuurskundig kan het bijdra-gen aan een grondiger kennisname van de voorfase(n) in de processen van (pre-) agenda- en besluitvorming.
! 30