Polderen verlaagt (soms) de transactiekosten

De voorgaande paragraaf richt zich niet alleen specifiek op de transactiekosten die wet- en regelgeving door de overheid met zich meebrengt, maar ook in meer algemene zin spelen transactiekosten een belangrijke rol in de politiek en het overheidsbestuur. Dit geldt voor bijvoorbeeld de inrichting van de sociale zekerheid en voor allerlei maatregelen om in een vergrijzende economie de overheidsfinanciën op orde te houden. De Nederlandse oplossing om de transactiekosten in het

beleidsdebat over deze maatregelen te beperken, is het poldermodel. In die zin kan polderen als een voorbeeld van transactiemanagement door de overheid worden beschouwd. Behalve voor de Nederlandse handelsgeest staan De Staalmeesters ook symbool voor het overleg in het poldermodel. Dit overlegmodel is een overblijfsel van de verzuiling in ons land. In het verzuilde Nederland moesten de

vertegenwoordigers van belangen- en geloofsgroepen altijd met elkaar onderhandelen om tot overeenstemming te komen. Het zijn allemaal minderheidsgroeperingen. In het College van Staalmeesters waren indertijd vrijwel alle religieuze stromingen

vertegenwoordigd.

De polder van Tinbergen

De institutionalisering van het (economische) besluitvormingsproces – een vorm van governance – is toegespitst op deze samenspraak tussen minderheden waarbij zo goed mogelijk rekening wordt gehouden met alle minderheidsbelangen. Het is de eerste Nobelprijswinnaar in de economie, Jan Tinbergen, die een belangrijke aanzet tot de huidige institutionalisering heeft gegeven. Het poldermodel van Tinbergen bevat drie elementen:

- onafhankelijke gegevensverzameling door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS);

- zoveel mogelijk consensus over de werking van de economie via de modellen en analyses van het Centraal Planbureau (CPB) (en nu ook andere ’planbureaus’); en - compromisvorming over de politieke doelstellingen en daartoe te nemen

beleidsmaatregelen in het overleg tussen de sociale partners, met deskundigen in een bemiddelende rol (Sociaal-Economische Raad, SER).

Deze rolverdeling, waarbij in het polderoverleg de gegevens geen punt van discussie zijn en het debat over de werking van de economie zoveel mogelijk aan de

deskundigen wordt overgelaten, blijkt in ons land goed te werken. Over het algemeen reduceert het de transactiekosten omdat het polderoverleg voor draagvlak voor de overheidsmaatregelen zorgt. Bovendien is het overleg zodanig georganiseerd dat er tussen de betrokkenen, ondanks verschillende belangen, een vertrouwensrelatie ontstaat. Dit vertrouwen verlaagt, zoals eerder in een ander verband is vermeld, de transactiekosten.⁴² Wel is het overleg vanwege de eindeloze pogingen tot

compromisvorming soms zodanig stroperig en traag, dat de voordelen van de winst aan vertrouwen en draagvlak niet langer opwegen tegen de kosten van het uitstel van belangrijke strategische besluiten.

Opmerkelijk in dit verband is de doorrekening van de economische effecten van de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen die het CPB aan de vooravond van Tweede Kamerverkiezingen maakt. Hiermee worden de politieke voorkeuren van de partijen op zo objectief mogelijke wijze voor het voetlicht gebracht en met elkaar vergeleken. Deze exercitie is uniek in de wereld en typeert het poldermodel. Het voordeel van deze exercitie is niet zozeer dat deze de keuze voor de kiezers

vergemakkelijkt, hoewel dat natuurlijk wel het eerste oogmerk is. De doorrekening verlaagt vooral de transactiekosten omdat deze de discussie over de interpretatie van de verkiezingsprogramma’s inperkt. Alle programma’s worden onder dezelfde noemer gebracht. Deze onderlinge vergelijkbaarheid, en de berekening welke beleidsmaatregelen op doelmatige wijze tot de door de politiek gewenste uitkomsten leiden, maken met name de formatiebesprekingen om tot een regeerakkoord te komen gemakkelijker.⁴³

Koppelzones als voorbeeld van transactiemanagement

Zoals het voorgaande illustreert, maken coördinatie en overleg een wezenlijk onderdeel van de implementatie van overheidsbeleid uit.Beheersing en minimalisering van de transactiekosten is gebaat bij een zo goed mogelijke

relatie tussen overheid en bedrijfsleven/burgers worden omschreven als de ontmoetingsplaats van principaal en agent die (virtueel en/of als sociale

ontmoetingsplaats) zodanig dient te worden ingericht dat de transactiekosten, ofwel de operationele kosten in de principaal/agent-relatie zo klein mogelijk zijn. Van belang is dat enerzijds alle belanghebbenden hun plaats in zo’n koppelzone kunnen vinden, maar dat anderzijds de coördinatie in de koppelzone niet te complex wordt.

Met andere woorden: dat er teveel onderwerpen en afstemmingsproblemen tegelijk aan de orde komen. Naast de inhoudelijke opzet van de koppelzones is er dus ook de organisatorische vraag naar de optimale omvang van de koppelzone. Dit is een probleem dat valt te vergelijken met het probleem van de optimale omvang van bestuurlijke eenheden. Ook in de SER is er discussie over welke belangengroepen een plaats aan de onderhandelingstafel krijgen.

Een goed voorbeeld van zo’n koppelzone op het terrein van de implementatie van de uitvoering en naleving van fiscale wetgeving is de “Commissie van Lunteren”.⁴⁴ In de

“Commissie van Lunteren” is, nadat de politieke besluitvorming over de doelgroep en omvang van een bepaalde fiscale heffing is afgerond, overleg gevoerd tussen de Belastingdienst en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven over een zo optimaal mogelijke inrichting van de uitvoeringspraktijk, mede met het oog op het zo laag mogelijk houden van de administratieve lasten en inhoudelijke nalevingskosten van het bedrijfsleven.⁴⁵ Een belangrijk onderwerp voor een dergelijke koppelzone is ook om inzicht te krijgen in hoe te handelen in situaties waarin agenten (het bedrijfsleven) te maken krijgen met meerdere principalen (overheden/inspecties). Daarvoor is nodig een inventarisatie van wetten op type normadressaat (d.w.z. degenen op wie de regulering betrekking heeft, bv. sectoren en branches van het bedrijfsleven) en te reguleren object (gebouwen, personeel, productieproces, producten/diensten en dergelijke). Met zulke inzichten zou een belangrijke stap kunnen worden gezet om de overlast voor het bedrijfsleven als gevolg van tegenstrijdige regelgeving te mitigeren.

Dit is mede één van de speerpunten van de Commissie Stevens, die op 12 februari 2007 het eindrapport heeft gepresenteerd.⁴⁶

Overleg in de koppelzone is, zoals gezegd, een vorm van polderoverleg dat bedoeld is om door compromisvorming tussen belanghebbenden met deels strijdige belangen draagvlak te verkrijgen voor de beleidsmaatregelen. In het geval van de koppelzones gaat het dan om draagvlak voor de wet- en regelgeving die regulering beoogt. De verlaging van de transactiekosten die hiermee worden bereikt, kunnen weer in het perspectief van de principaal/agent-relatie worden geplaatst. In de eerste plaats betekent het dat de residuele kosten van onvolmaakte beleidsafstemming worden verlaagd. Maar ook kennis over de omvang van de nalevingskosten door het

bedrijfsleven en de uitvoeringskosten van de overheid kunnen in de onderhandeling en belangenafweging in de koppelzone van nut zijn. Hierbij is de onderhandeling in de koppelzone op te vatten als een spelsituatie waarbij via de nalevings- en

uitvoeringskosten de kosten en baten van de belanghebbenden in de verschillende alternatieven kunnen worden ingevuld. De eerste mogelijkheid is dat er in een te verkiezen compromisvoorstel sprake is van een Pareto-verbetering ten opzichte van het nulalternatief waarbij alle partijen winst boeken in de nieuwe situatie. In dat geval gaat de onderhandeling over de plaats op de contractcurve, indien zich daar tenminste nog alternatieve mogelijkheden voordoen (zie ook box 2.1). Dus twee of meer alternatieven die een Pareto-verbetering betekenen, maar waarbij het ene alternatief niet Pareto-superieur is ten opzichte van het andere alternatief. De andere

mogelijkheid is dat bij het ’beste’ alternatief weliswaar de totale transactiekosten afnemen, maar dat dit een verschuiving van kosten tussen overheid en bedrijfsleven betekent. In dat geval dient over compensatie onderhandeld te worden om tot een Kaldor-Hicks welvaartsverbetering te komen (zie box 10.2.en Connolly en Munro, 1999). Aangezien de overheid in deze onderhandeling een partij is, verdient het aanbeveling in de onderhandeling in de koppelzone een onafhankelijke bemiddelaar te hebben om te bevorderen dat in een situatie van het gevangenendilemma het optimale evenwicht wordt bereikt.

Een koppelzone kan ook fungeren als een platform waarin de belanghebbenden regelmatig bijeenkomen om de implementatie van de overheidsregulering te bespreken en daarbij verbeteringen te suggereren. In dat geval krijgen de

besprekingen in de koppelzone het karakter van een herhaald spel en vertonen ze verwantschap met de behandeling van adviesaanvragen in de SER. Zo’n

institutionalisering als herhaald spel kan bijdragen aan het vermijden van ’hold up’-situaties waarbij een van de partijen door een sterke verkregen positie terugkomt op de afspraken en zich daaraan niet houdt.⁴⁷ Het vermijden van zo’n hold up-situatie, mede dankzij het opgebouwde vertrouwen in de geïnstitutionaliseerde

onderhandeling, draagt bij tot het verlagen van de transactiekosten bij implementatie van reguleringsmaatregelen.