pers-pectief op het landschap in het naoorlogse nationale beleid steeds groter. Het op economie, techniek en wetenschap gebaseerde, beleid zou zijn uitgelopen op ruimtelijke chaos en armoede. Vooral de uitvoering van de grootschalige saneringen van landbouwgebieden en binnensteden aan het begin van de jaren zestig veroorzaakten kritiek. Planologen en ontwerpers baseerden hun kritiek op idee-en, argumenten en denkpatronen die al sinds de negentiende eeuw bestondidee-en, die in het interbel-lum verder ontwikkeld waren en nu weer opgepakt werden.196 De roep om coördinatie werd luider en de moderniseringsmachine begon te haperen.
In een brief waarin hij collega’s uitnodigde voor deelname aan een ‘kring’ die zich zou ‘beraden over de[ze] grondslag van het hedendaagse landschap’ stelde de planoloog Leonard Wijers in 1961 dat ‘de planologie niet moet proberen de ruimtevorm vast te leggen, maar de maatschappelijke ontwikke-ling moet “begeleiden”. […] Het is de uitdaging van deze tijd om duidelijk geformuleerde grondprinci-pes te vinden voor een nieuwe ruimtevorm.’197 De socioloog Constandse, die lid was van de ‘kring’, stelde dat het eigentijdse landschap ‘pluriform en onoverzichtelijk’ was. Volgens hem ging het om de vraag: ‘aan welke eisen moet het landschap voldoen voor een kans op levensgeluk en biologisch bestaan’.198
Om ontplooiing van de bewoners en gebruikers mogelijk te maken zonder af te doen aan de ecologische en esthetische kwaliteit van het landschap moest bij de inrichting uitdrukking worden gegeven aan lokale en regionale differentiatie.
In tegenstelling tot de naoorlogse modernisering moest dit tegenoffensief van onderaf vorm krijgen. Daarin werd gestreefd naar een moderniteit met een ‘natuurlijker’ basis, uitgaande van de ruimte-lijke en sociale context en het milieu: ‘in heel korte tijd [werd] vrijwel alles onderuit gehaald waar de “wederopbouwgeneratie” eerder nog voor was warmgelopen: amerikanisering, techniek en techno-logie en de vele varianten van (paternalistische) planning en ordening.’199 Accumulatie van kennis en meer beheersing, gebaseerd op sociologische statistieken en theorieën, bleken niet toereikend voor het plannen van nationale maatschappelijke en ruimtelijke processen. Ontzuiling en ontkerkelijking, grotere mobiliteit, uitbreiding van onderwijs en de verspreiding van moderne cultuur via radio en televisie waren andere factoren die de behoefte aan sociale reorganisatie en weerstand tegen
34
sociaal-ruimtelijke saneringsprogramma’s als stadsvernieuwing, ruilverkaveling en streekverbetering veroorzaakten.200
De culturele en ruimtelijke gevolgen van het naoorlogse moderniseringsbeleid toonden aan dat de maatregelen niet het gewenste effect hadden. Hoewel de modernisering op het hele land was gericht, bleken regionale verschillen niet overbrugd te worden, ze werden juist groter. Ruimtelijke conflicten waren het omvangrijkst op plaatsen waar naoorlogse ‘grote werken’ werden gerealiseerd. Van het landschap en de historische context losgekoppelde ingrepen als kustverdediging, landaan-winning, grootschalige woningbouw, verkeerswegen en vliegvelden, havens en industrieterreinen, begonnen vast te lopen op confrontaties met plaats- en tijdgebonden cultuurhistorie, geografische verscheidenheid en traditie. Het ideaal van een overal op dezelfde manier volledig gemoderniseerd en welvarend Nederland strandde op de topografische en sociale verschillen.201 Het was onmogelijk om een coherent overzicht te geven van het hele land, omdat verschillende indelingen gehanteerd werden voor het land en de regio’s: geologisch, geografisch, bestuurlijk, ruimtelijk, sociologisch. De eigenschappen en vormen van Nederland waren noch voor de natie, noch voor het landschap op één kaart vast te leggen. Voor een ‘landbeschrijving’ volstonden bevolkingsaantallen en bodemtypen niet meer.202 Het streven naar Nederland als eenheid en gelijktijdig verduidelijken van de bestaande natuurlijke en cultuurlijke verscheidenheid bleek te hoog gegrepen. Het technologische wereldbeeld botste met het ecologische.
Een ander conflict ontstond tussen de Haagse politieke ambitie om de welvaart en het welzijn van de natie te verhogen en de technocratische opvatting van de departementen die het beleid moesten uitvoeren. Verkeer en Waterstaat streefde bijvoorbeeld geen sociale, maar wetenschappelijk-techni-sche ambities na. Het ministerie werd geleid door de ‘de invloedrijke lobby van wegenbeheerders, wegenbouwers en wegengebruikers’.203 Hetzelfde gold voor cultuurtechnische werken aan de grote rivieren en de kust. Locatiekeuzes daarvoor werden bepaald door de economisch, topografisch en bodemtechnisch beste ligging voor een werk. ‘Zo heeft mede door de aanwezigheid van de Rotter-damse haven en Schiphol, in de Randstadprovincies de intensieve plantaardige productie zich kunnen ontwikkelen. En hebben Brabant en Gelderland dankzij de grote rivieren en hun centrale ligging in het nationale snelwegenlandschap de intensieve dierlijke productie kunnen optimaliseren.’ Aan die locaties werden ‘agrarisch-industriële complexen’ gekoppeld voor toelevering, dienstverlening en verwerking.204
Ook de integratie van oude en nieuwe functies in het bestaande landschap was problematisch. Mansholt vond het bijvoorbeeld ‘onbegrijpelijk dat men een in de Noordoostpolder gelegen bos- en recreatiegebied, dat zich prachtig ontwikkelt, wil bestemmen tot militair oefenterrein, terwijl er in Oostelijk Flevoland maagdelijke terreinen liggen die tot landbouwgronden zullen worden bestemd’ (hij achtte de landbouwfunctie overbodig vanwege de overproductie).205
Zulke praktische ervaringen voedden de weerstand tegen de grootschalige ingrepen als gevolg van het vooruitgangsdenken. Ze vergrootten de waardering voor bestaande natuurgebieden en cultuur-landschappen. In de loop van de jaren zestig werd de beslissing genomen om de grote ontginningen, de modernisering van de landbouw en de centraal geleide industrialisatie stop te zetten ten gunste van kleinere en meer tijd- en plaatsgebonden activiteiten en beschermingsmaatregelen.206 Het historisch cultuurlandschap werd gerehabiliteerd en, zij het in bescheiden mate, beschermd. In de landbouw werden, naast de grote productiegebieden, twee nieuwe categorieën geïntroduceerd:
35
vernieuwde landbouw, die werd aangepast aan karakteristiek landschap, en landbouw in natuur-schoon- of recreatiegebieden.207
Aandacht voor het landschap in de Tweede nota over de ruimtelijke ordening
Ingrepen in het Nederlandse landschap moesten onderdeel worden van ruimtelijk ordeningsbeleid. De oorsprong van de nationale ruimtelijke regie gaat terug tot het interbellum. Het doel van een nationaal ruimtelijke planning was de bevolking en de welvaart op een doeltreffende en esthetisch bevredigende manier over het land te verdelen. Daartoe werd in 1941 de Rijksdienst voor het Nationale Plan opgericht. In 1965 werd het ruimtelijk beleid wettelijk bekrachtigd door de Wet op de Ruimtelijke Ordening en kreeg het bestuurlijke en ambtelijke planningsapparaat gestalte in de Rijksplanologische Dienst.208
Het jaar erna zag de Tweede nota over de ruimtelijke ordening (1966) het licht.209 Daarin werd de ruimtelijke planning van voor de oorlog, die statisch van karakter was, vervangen door proces-planning.
Het was de bedoeling om met deze middelen ‘grondgebruik en samenleving zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen, maar ook […] om zoveel mogelijk mensen daarbij een stem te geven zonder dat er sprake is van sturing en dwang’.210 Ondanks de institutionele vernieuwing bleef de ruimtelijke ordening inhoudelijk gebaseerd op een traditionele geografische indeling van ‘functionele verschei-denheid’. De planning was gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel. Organisatie van de planning vond plaats op nationaal niveau en moest met een instrumentarium voor lagere niveaus worden uitgevoerd, in de vorm van structuur-, streek- en bestemmingsplannen.211
Zo er in de (eerste) Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland uit 1960 al aandacht werd besteed aan het landschap, was dat om het ‘karakteristieke Hollandse landschap’ te behouden.212
De
Tweede nota daarentegen was er op gericht om een meer samenhangende benadering van het
land-schap te stimuleren door het ordenen en sturen van cultuurlijke en natuurlijke functies en proces-sen.213 Afgezien van de directe bemoeienis met de planning en coördinatie van grote projecten, zoals de Deltawerken, Schiphol, kust- en rivierverdediging en ruilverkavelingen, bestond het nationale ruimtelijk beleid voornamelijk uit plannen voor de lange termijn, lopend over een of meerdere decennia.214 Voor de verdeling van functies en bebouwing over het landschap werd in de Tweede
nota een complementaire en samenhangende aanpak voorgestaan, dat wil zeggen, spreiding van
urbane, rurale en natuurgebieden, die gekoppeld was aan bodemkwaliteit, en vermenging van func-ties.215 Voorop stond de beheersing van stedelijke bebouwing door daarvan de hoeveelheid, vorm en plaats te reguleren. Het beleid voor het westen van het land werd toegespitst op de verhouding tussen stedelijke en landelijke functies. Voor de rest van het land werd uitgegaan van de hegemonie van het rurale (cultuur)landschap.216
Om de ongecontroleerde spreiding van woningen, bedrijven en industrie in het gareel te houden werd de oplossing gezocht in deconcentratie op regionale schaal, volgens een ruimtelijke en bestuur-lijke indeling in agglomeraties en ‘stadsgewesten’. Dat gebeurde bijvoorbeeld in Eindhoven en Rijn-mond in 1965, Twente in 1967.217 Stadsgewesten werden ook ‘regio-stad’ genoemd of ‘conurbatie’ (naar de Schotse bioloog en geograaf Patrick Geddes). Als voorbeeld dienden delen van Amerika, het Ruhrgebied, Kopenhagen, Londen, Parijs en Tokio.218 Zo werd gepoogd om de grootstedelijke proble-matiek op te lossen en tegelijkertijd ‘de grote stad als wonder’ te handhaven. Door behoud van bij-zondere landschappen en natuur kon zo een samenhangend, gedifferentieerd leefmilieu ontstaan.
36
Het idee was dat de ‘gebundelde deconcentratie’ de dynamiek en vrijheid voor uitbreiding en vestiging van steden zou reguleren, maar niet al te zeer beteugelen. Dit moest plaatsvinden in groeikernen en enkele nieuwe steden met minstens 100.000 inwoners.219 De selectief gespreide en hiërarchisch opgebouwde gewesten kregen een functionele indeling. De gewesten en centra moes-ten onderling verbonden worden. De centra waren niet bedoeld als compacte vormen, maar als conglomeraten van kernen in een netwerk.
In de meest verstedelijkte gebieden zou het landschap moeten bestaan uit stedelijke conglomeraties, onderbroken door niet-bebouwde, agrarische en recreatieterreinen. In landelijke gebieden moesten stedelijke kernen geconcentreerd worden. Het aantal boeren en het agrarisch areaal namen af, maar de landbouwsector bleef de grootste grondgebruiker; het oppervlak aan bebouwing en bos nam toe.220 Kwesties die speelden in het rurale landschap waren het onderbrengen van het groeiend aantal forensen, de beheersing van de productieverhoging, mechanisering en chemicalisering in de landbouw, de aanleg van recreatieterreinen en de afbakening van natuurgebieden.221
Het agrarisch areaal vertoonde een grote verscheidenheid in gebruik en voorkomen: kassencom-plexen, stallen voor kippen, varkens en koeien, gemengde bedrijven, tuinbouw van de koude grond, fruitteelt en bloementeelt. De Tweede nota bepaalde dat voor het rurale landschap een ‘kernen-beleid’ gold, een hiërarchisch stelsel analoog aan dat voor stedelijke bebouwing. Het kernenbeleid bestond uit dorpen, steden en landbouwregio’s, gegroepeerd volgens criteria van grootte en ‘levensvatbaarheid’. De groei voor het aantal eerste en tweede woningen in de rurale regio’s werd beperkt. Ook hier ging de voorkeur uit naar clustering op daarvoor aangewezen locaties.222
Eenzelfde hiërarchie werd toegepast op groenstructuren en –gebieden, samengevat in de Tweede structuurschets voor de ruimtelijke ontwikkeling van de openluchtrecreatie (1966), met de ‘groenele-menten’ stadspark, stadsgewestpark, wijkparken en watersportgebieden van regionale en nationale betekenis. De ‘centrale open ruimte’ en ‘bufferzones’, bedoeld om het aaneengroeien van steden te voorkomen, vielen buiten deze indeling. Daarnaast was er aandacht voor bestaand ‘natuurschoon’, dat de recreatie kon dienen, vooral de oevers van rivieren en meren, de bossen, het strand en de landgoederen. 223 Een andere vorm van waardering voor de ‘eigen dimensie’ van rurale gebieden gold de ‘open’ ruimtes. Het urgentst was behoud van het open middengebied (‘Groene Hart’) van de Randstad, de overige gebieden waren het Westelijk Rivierengebied, de Peel, Midden-Limburg, het Centraal Deltagebied en de Biesbosch.224 Door deze gebieden en hun rurale karakter te versterken, zouden zij beter weerstand kunnen bieden aan de druk van de verstedelijking en gelijktijdig bruikbaar zijn voor recreatie.[Afb. 1.13 en 1.14]
Het probleem bij de ruimtelijke ordening was door middel van abstracte schema’s een ruimtelijke structuur vast te leggen die groei en flexibel gebruik mogelijk maakte en tegelijk plaatsen te creëren die herkenbaar waren en aangenaam om te verblijven. Deze opgave gold zowel voor de kleinste als de grootste schaal, voor de inrichting van een binnenstad en voor een heel landinrichtingsgebied. Het bestaande (cultuur)landschap en de bestaande bebouwing vormden niet de enige obstakels voor de realisatie van zo’n beleid. Ook bestuurlijke en beleidsmatige conventies in de praktijk frustreerden de planning, omdat sectorale belangen (woningbouw, landbouw, verkeer, economie) voorrang kregen.225 Ministeries voor sectoraal beleid, bijvoorbeeld voor landbouw, infrastructuur of economie, onttrokken zich al dan niet opzettelijk aan de coördinatie van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Ook waren er grote projecten die wettelijk buiten de ministeriële verant-woordelijkheid en controle vielen, zoals de aanleg van de IJsselmeerpolders. Alleen in sectoren als
37
natuur en recreatie, die nog niet in handen waren van andere ministeries en waar geen of weinig concurrentie was, kon het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening zich als coördi-nator manifesteren. Overigens bepaalden niet alleen sectorale claims en het nationale ruimtelijke ordeningsbeleid de transformatie van het landschap, ook internationale wet- en regelgeving speelden in toenemende mate een rol.226
Gedurende de jaren zestig lukte het niet om de ongecoördineerde decentralisatie of sprawl, zoals Gottmann die had beschreven, te bestrijden.227 De hegemonie van de landbouw over het platteland was weliswaar voorbij verklaard, maar dat betekende niet dat er vrijelijk over landbouwgronden beschikt kon worden.228 Het plan van Mansholt in 1968 om landbouwgronden te reduceren sprak tot de verbeelding van planologen, ontwerpers en lobbyisten voor stedelijke, natuur- en milieubelangen. De buit werd alvast verdeeld onder de belanghebbenden. Cultuurtechnici, die het aantal opdrachten voor land- en bosbouw zagen afnemen, richtten zich op de recreatieve sector en de natuurbescher-ming en -ontwikkeling. Bij zijn aanstelling als hoogleraar cultuurtechniek aan de
Landbouwhogeschool in Wageningen gaf Roel van Duin het (agrarische) platteland in 1966 de naam ‘groene ruimte’, een begrip waar alle betrokkenen zich in zouden kunnen vinden. Daarmee creëerde hij armslag om de cultuurtechnische werkzaamheden uit te kunnen breiden.229
De in het beleid gepropageerde mobiliteit en vrijheid van de burger werden in de praktijk beperkt door rigide beleids- en bestuursstructuren, in het leven geroepen en opgelegd door ‘experts’ als sociologen en ontwerpers.230 De gebruiker moest zijn weg vinden in een transformerend landschap, waarin specialisten in onderzoek, beleid, planning en ontwerp een nieuwe, uitgebalanceerde orde probeerden te bereiken. De moderne mens laveerde, op weg naar werk, woning of vertier door suburbane gebieden in aanbouw, door op het bestaande landschap geprojecteerde wegenstruc-turen, langs industrie- en bedrijventerreinen, langs net beplante recreatie- en natuurgebieden en door dat wat was overgebleven van het landschap dat hij van vroeger kende. Zijn voorkeur bleek uit te gaan naar eengezinswoningen in een bosrijke omgeving in Utrecht, Gelderland of Noord-Brabant, met recreatie in de buurt. Liefst een woning voorzien van alle comfort, met goed bereikbare econo-mische, medische en culturele voorzieningen, eventueel een tweede (vakantie)woning en, evenals het werk, goed bereikbaar (met de auto). Maareengezinswoningen in een dorpachtige omgeving konden slechts gerealiseerd worden en renderen door geconcentreerde bebouwing en bundeling van voorzieningen en infrastructuur. Vandaar dat in de Tweede nota gekozen was voor het hybride concept van de gebundelde deconcentratie.231