Overige grondrechten

Naast art. 19 lid 4 GG, dat eigenlijk geen materieel recht inhoudt, zijn ook andere grondrechten van invloed geweest op de concretisering van vage normen. Soms doordat ze in combinatie met art. 19 lid 4 hebben geleid tot een integrale rechterlijke toetsing. Soms doordat ze de inhoud van vage normen (mede) hebben bepaald.

3.2.1 Art. 5 GG: vrijheid van meningsuiting

77 BVerfG 5 februari 1963,2 BvR 21/60, NJW 1963, p. 803.

78 Zie Jarosch 1974, p. 126: ‘Art. 19, Abs. 4 GG bestimmt, daß dem, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt ist, der Rechtsweg offen steht. Nirgends ist aber gesagt, daß es nur eine einzige richtige Entscheidung gibt und daß eine Rechtsverletzung bereits dann vorliegt, wenn der Richter eine andere Ansicht als die Verwaltung vertret.’

Dat de inhoud van een vage norm soms (mede) door een grondrecht wordt bepaald, wordt treffend geïllustreerd in een uitspraak over de overplaatsing van een militair op grond van een ‘dienstliches Bedürfnis’.79 _{Deze militair had zich in een open brief, die}

door verschillende kranten was overgenomen, kritisch had uitgelaten over de ‘Ostpolitik’ van de Duitse regering. Omdat door de publicatie van deze brief de nodige onrust was ontstaan in de kazerne van de militair, werd met het oog op het dienstbelang besloten tot diens overplaatsing naar een andere kezerne. Toen het BVerwG zich over het hoger beroep tegen de overplaatsing moest uitspreken, werd het dienstbelang tegen de vrijheid van meningsuiting afgezet:

‘Der Antragsteller hat in rechtmäßiger Ausübung seines Grundrechts auf freie Meinungsäußerung gehandelt (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Dieses Grundrecht ist „für eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung … schlechthin konstituierend, denn es ermöglicht erst die ständige geistige Auseinandersetzung, den Kampf der Meinungen, der ihr Lebenselement ist”. Der besondere Wertgehalt dieses Rechts muß danach in der freiheitlichen Demokratie „zu einer grundsätzlichen Vermutung für die Freiheit der Rede in allen Bereichen, namentlich aber im öffentlichen Leben” führen. „Der Sinn einer Meinungsäußerung ist es gerade, geistige Wirkung auf die Umwelt ausgehen zu lassen, meinungsbildend und überzeugend auf die Gesamtheit zu wirken. Deshalb sind Werturteile, die immer eine geistige Wirkung erzielen, nämlich andere überzeugen wollen, vom Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt.” Nach BVerfGE 28, 55 (64) = NJW 70, hat sich insbesondere der Leserbrief an die Presse „zu einer besonderen Form der Meinungsäußerung entwickelt, der sich jedermann bedienen kann, um seine Meinung einer breiten Öffentlichkeit zur Kenntnis zu bringen. Er ist durch Art. 5 Abs. 1 GG grundrechtlich legitimiert und ein anerkannter Faktor der öffentlichen Meinungsbildung geworden.”’

Desalniettemin overwoog het BVerwG dat ook rechtmatige meningsuitingen van militairen ertoe kunnen leiden dat belangen van de dienst (en daarmee indirect ook de slagvaardigheid van de ‘Bundeswehr’) zodanig geschaad (dreigen te) worden, dat een overplaatsing noodzakelijk kan zijn. Maar zo’n overplaatsing als reactie op een rechtmatige meningsuiting is volgens het BVerwG alleen te rechtvaardigen als het dienstbelang door de meningsuiting ernstig en duurzaam wordt geschaad of als sprake is van objectieve feiten die de vrees voor een directe verstoring van het dienstbelang wettigen. Of dat het geval is, is aan een integrale rechterlijke toetsing onderworpen, aldus het BVerwG, die deze vraag ontkennend beantwoordde:

‘Die „Unruhe” als solche aber, die durch eine - rechtmäßige, nach rechtskräftiger und bindender gerichtlicher Feststellung auch nicht gegen die Pflicht des § 10 Abs. 6 SoldG verstoßende - öffentliche Äußerung eines Soldaten entsteht, reicht bei der grundlegenden Bedeutung des Grundrechts der freien Meinungsäußerung noch nicht aus, um den betreffenden Soldaten von seiner Stelle wegzuversetzen (jedenfalls dann nicht, wenn sich die Äußerung auf eine allgemeine politische Tagesfrage und nicht etwa auf eine dienstliche Angelegenheit bezieht.’

3.2.2 Art. 12 GG: vrijheid van beroepskeuze

In juridische procedures over de toepassing van vage normen wordt regelmatig een beroep gedaan op artikel 12 GG. Vaak gaat het daarbij om vergunningen die direct of indirect van invloed zijn op het kunnen uitoefenen van een bepaald beroep.

Een voorbeeld hiervan is te vinden in een uitspraak van het BVerfG uit 1960 naar aanleiding van de vraag van o.a. het Verwaltungsgerichtshof Stuttgart of art. 9, lid 1 en 2 van het Personenbeförderungsgesetz (PBefG), met name ten aanzien van taxivergunningen, verenigbaar is met art. 12 GG.80 _{Volgens het eerste lid van art 9}

PBefG kan een (taxi)vergunning worden geweigerd als het belang van het openbaar vervoer (Interessen des öffentlichen Verkehrs) wordt geschaad. Het tweede lid houdt in dat de ‘Verkehrsbedürfnis’ wordt getoetst. Het BVerfG stelde voorop dat zowel het eerste als het tweede lid van art. 9 PBefG ‘objectieve’ voorwaarden voor de vergunningverlening inhouden. Vervolgens werd overwogen dat de in het tweede lid bedoelde behoeftetoets te ver ging, omdat ze ertoe kan leiden dat een bedrijf al wordt uitgesloten als al voldoende in de behoefte aan openbaar vervoer wordt voorzien. In zo’n situatie brengt de toelating van een nieuw bedrijf niet direct het voortbestaan van de taxibranche (en daarmee het belang van het openbaar vervoer) in gevaar. Dat gevaar is alleen denkbaar in grensgevallen. Op grond van deze overwegingen stelt het BVerfG:

‘Damit aber würde er die Berufsfreiheit des Einzelnen stärker einschränken, als vom Interesse der Allgemeinheit her erforderlich ist. Der Konkurrenzschutz, der niemals Zweck einer Zulassungsregelung sein dar, muß auch als Nebenwirkung vermieden werden, wo er nicht wirklich unvermeidlich ist. Lediglich die Vorschrift, die gerade nur die aus einer Übersetzung im Droschkengewerbe drohenden Gefahren bekämpfen und nicht darüber hinaus einen umfassenden Konkurrenzschutz schaffen würde, könnte gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG Bestand haben; für diesen Zweck genügt aber - wie noch zu zeigen ist - § 9 Abs. 1 PBefG.’

Wat het eerste lid betreft, overwoog het BVerfG vervolgens dat van strijd met het openbaar vervoersbelang alleen sprake kon zijn, indien de toelating van een bedrijf een zwaarwegend algemeen belang in acuut gevaar zou brengen.

‘Ob die danach zu fordernden Voraussetzungen für die Anwendung der Bestimmung vorliegen, muß im konkreten Einzelfall festgestellt werden. Jedenfalls dürfen unter dem Deckmantel der wenig präzisen Formel der „Interessen des öffentlichen Verkehrs” nicht Gesichtspunkte geprüft und zur Abweisung neuer Unternehmer verwendet werden, die in Wahrheit nicht dem Schutz wichtiger Gemeinschaftsinteressen dienen, sondern allgemeinen verkehrspolitischen Planungs- und Lenkungsbestrebungen der Verwaltung entspringen. Vor allem darf § 9 Abs. 1 PBefG nicht in dem Sinne angewendet werden, daß die unzulässige Bedürfnisprüfung nach Abs. 2 auf dem Wege über die Prüfung der öffentlichen Verkehrsinteressen fortgesetzt wird.’

Het wekt na deze overwegingen geen verbazing dat het BVerfG de bestuursrechter opdraagt op een ‘verfassungskonforme’ interpretatie van art. 9 PBefG toe te zien. Bovendien wordt het cruciale begrip ‘Interessen des öffentlichen Verkehrs’ als een

‘unbestimmter Rechtsbegriff’ aangemerkt. Opmerkelijk is wel dat met deze kwalificatie nadrukkelijk afstand wordt genomen van het standpunt van het BVerwG, die hetzelfde begrip in 1954 nog min of meer als Ermessensbegriff had aangemerkt en in het verlengde daarvan tot een marginale toetsing was overgegaan (zie hierover paragraaf 6.2.5).

Een ander voorbeeld dat eveneens tot een aanscherping van de rechterlijke toetsing(sintensiteit) heeft geleid is te vinden in een uitspraak van het BVerfG uit 1991 over de beoordeling van examens.81 _{Ditmaal naar aanleiding van een}

‘Verfassungsbeschwerde’ van iemand die bij de bestuursrechter vergeefs het oordeel ‘befriedigend’ voor het door hem afgelegde juridisch staatsexamen had aangevochten. Volgens klager hadden de examinatoren een onderdeel van zijn examen ten onrechte met slechts 6 punten gewaardeerd, omdat ze zijn rechtsopvatting niet hadden gedeeld, hoewel deze in de literatuur verdedigd werd. Verder had hij voor een mondeling examen over de advocatuur 8 punten gekregen, hoewel hij alle vragen goed had beantwoord. Bij de beoordeling van zijn huiswerk (4 punten) zouden de examinatoren ontoelaatbare beoordelingscritera hebben gehanteerd. Bij de ongegrondverklaring van zijn beroep hadden de verschillende rechters gewezen op de aan de examinatoren toekomende Beurteilungsspielraum, waardoor ze slechts getoetst hadden of deze examinatoren van onjuiste feiten waren uitgegaan, algemeen geldende waarderingsnormen hadden geschonden of zich door oneigenlijke overwegingen hadden laten leiden. Op grond daarvan waren de rechters tot de conclusie gekomen dat de grenzen van de beoordelingsvrijheid niet waren overschreden. Het BVerfG overwoog:

‘Vorschriften, die für die Aufnahme des Berufs eine bestimmte Vor- und Ausbildung sowie den Nachweis erworbener Fähigkeiten in Form einer Prüfung verlangen, greifen in die Freiheit der Berufswahl ein und müssen deshalb den Anforderungen des Art. 12 I GG genügen. Das gilt auch für die Erste und Zweite Juristische Staatsprüfung. (...) Die Bewertung der Leistungen in einer Berufszugangsprüfung ist eine rechtlich gebundene Entscheidung der Prüfer. Diese ist als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl nach Art. 12 I GG nur auf grund eines Gesetzes und im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zulässig. Das gilt nicht allein für die Entscheidung über das Bestehen oder Nichtbestehen einer Prüfung. Sieht das Gesetz darüber hinaus vor, daß erfolgreiche Prüfungen durch abgestufte Noten zu bewerten sind, so werden auch auf diese Weise berufliche Chancen stark beeinflußt; die Möglichkeit, einen geeigneten Arbeitsplatz zu finden und den gewählten Beruf tatsächlich auszuüben, hängt vielfach von der erreichten Note ab. Deshalb müssen sich auch solche Prüfungsbescheide am Maßstab des Art. 12 I i. V. mit Art. 3 I GG messen lassen.’

Aldus wordt de beoordeling van examens en de toetsing daarvan door de rechter direct in het kader van de vrijheid van beroepskeuze van art. 12 GG geplaatst. En hoewel niet wordt geëist dat de bestuursrechter de beoordeling ‘overdoet‘, vindt het BVerfG de hiervoor uiteengezette rechterlijke toetsing te marginaal. Zo’n terughoudende toetsing is

in ieder geval niet te verenigen met art. 19 lid 4 GG als het om toetsen of examens gaat die de toegang tot een beroep (kunnen) beperken.

‘Auszugehen ist von dem Zweck, dem eine Prüfung als Berufszugangsschranke dient und den sie nach Art. 12 I GG nur im Rahmen der Verhältnismäßigkeit verfolgen darf. Die Erste und Zweite Juristische Staatsprüfung sollen denjenigen Bewerbern den Zugang zum angestrebten Beruf verwehren, die

fachlichen Mindestanforderungen nicht genügen. Dieser Zweck ist nicht nur für den Umfang der

Qualifikationsnachweise, sondern auch für deren Bewertung maßgebend.’ (Cursivering van mij AK.)

Het BVerfG neemt aan dat de examinator een ‘Bewertungsspielraum’82 _{toekomt voor}

zover het om ‘prüfungsspezifische’ beoordelingen gaat, maar dat vakinhoudelijke meningsverschillen tussen examinator en geëxamineerde niet in algemene zin aan een rechterlijke beoordeling onttrokken zijn. Tegenover de ‘Bewertungsspielraum’ van de examinator wordt daarom een redelijke ‘Antwortspielraum’ van de geëxamineerde aangenomen. Het enkele feit dat de rechter de vereiste deskundigheid mist voor deze beoordeling van vakinhoudelijke vragen, levert geen onoverkomelijke problemen op. De rechter kan zich immers door deskundigen laten bijstaan.

‘Es genügt nicht zu kontrollieren, ob sich die Fehlerhaftigkeit einer wissenschaftlich-fachlichen Annahme des Prüfers dem Richter als gänzlich unhaltbar “aufdrängt”. Eine willkürliche Fehleinschätzung ist vielmehr schon dann anzunehmen, wenn sie Fachkundigen als unhaltbar erscheinen muß. Das kann ein Gericht zwar regelmäßig nur mit sachverständiger Hilfe beurteilen, aber praktische Schwierigkeiten allein sind kein ausreichender Grund, den durch Art. 19 IV GG gewährleisteten Rechtsschutz einzuschränken.’

3.2.3 Art. 14 lid 1 GG: het eigendomsrecht83

Soms wordt de toepassing van vage normen ook betwist met een beroep op het grondwettelijk gewaarborgde eigendomsrecht. Dat is onder meer het geval bij beslissingen die betrekking hebben op al dan niet kunnen realiseren van bouwplannen. Illustratief is een uitspraak van het BVerwG uit 1964 naar aanleiding van het weigeren van toestemming voor de realisatie van een bouwplan in het buitengebied van een gemeente, op grond van ‘strijd met het algemeen belang’.84 _{De rechter in eerste aanleg}

had de vraag of het plan ook daadwerkelijk in strijd was met het algemeen belang, uitdrukkelijk niet beantwoord, omdat hij er op grond van de tekst van art. 35 lid 2 Baugesetz van uitging dat de weigering op ‘Ermessensgründe’ had plaatsgevonden. Het BVerwG stelde daarop:

82 Deze ‘Bewertungsspielraum’ lijkt hiermee een enigszins afgezwakte variant van de ‘Beurteilungsspielraum’ die tot dan toe in de jurisprudentie van het BVerwG werd aangenomen bij de toetsing van examenbeslissingen.

83 Art. 14 lid 1 GG: ‘Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.’

‘Hätte das Gesetz wirklich den Inhalt, den das Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat, so wäre es mit Art. 14 GG nicht vereinbar. Art. 14 Abs. I Satz 2 GG überläßt die Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums den Gesetzen. Welche Einzelbefugnisse und -pflichten den Inbegriff des Eigentums ausmachen, ergeben somit nur die Gesetze. Art. 14 Abs. I Satz 2 GG will damit zugleich verhindern, daß der Gesetzgeber sich der ihm obliegenden Regelung enthält und statt dessen die Bestimmung des Eigentumsinhalts dem Ermessen der Verwaltung anheimgibt.’

De vraag of de realisering van het bouwplan in strijd was met het algemeen belang werd daarom als ‘unbestimmter Rechtsbegriff’ aangemerkt, dat aan een integrale rechterlijke toetsing onderworpen was.

Op art. 14 GG werd ook beroep gedaan in een procedure tegen de aanwijzing van een huis als beschermd monument. Ter discussie stond de vraag of behoud van dit huis op grond van zijn historische en/of kunsthistorische waarde ‘im öffentlichen Interesse’ was. Het BVerwG overwoog dat het bij deze vraag ging om een unbestimmter Rechtsbegriff dat aan een integrale rechterlijke toetsing onderworpen was.85 _{Daar deed}

niet aan af dat de kwalificatie en aanwijzing als monument op basis van deskundigenadvies plaatsvond:

‘Obwohl die Denkmalbehörde - abgesehen von Eilfällen - zuvor ein Gutachten des Denkmalpflegers (§ 4 DSchG) und des Denkmalrates (§ 3 DSchG) einzuholen hat (§ 6 DSchG), ehe sie die Eintragung in die Denkmalliste verfügt, also die Mitwirkung von Fachkundigen für den Regelfall vorgeschrieben ist, ist, wenn die Unterstellung unter Denkmalschutz streitig wird, das Verwaltungsgericht doch nicht der eigenen Prüfung enthoben. Auch bei Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wertenden Inhalts ist die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung uneingeschränkt.’

3.3 Samenvatting

De hierboven besproken grondrechten hebben – mede door hun extensieve interpretatie – grote invloed uitgeoefend op de intensiteit van de rechterlijke toetsing. Het meest algemeen en direct is dat het geval bij art. 19 lid 4 GG. Uit dit artikel wordt afgeleid dat de bestuursrechter de feitenkwalificatie die door het bestuur is verricht, integraal moet toetsen. Deze opvatting heeft ertoe geleid dat vage normen als Rechtsbegriffe worden aangemerkt, die in beginsel onder regie van de rechter worden toegepast. Waarschijnlijk heeft de extensieve interpretatie van art. 19 lid 4 GG er tevens aan bijgedragen dat de aanvechtbare (en zelfs onjuiste) theorie van de enig juiste beslissing nooit (expliciet) opzij is gezet. Deze theorie past immers prima bij de regisseursrol van de rechter, en legitimeert haar zelfs.86 _{In ieder geval heeft art. 19 lid 4 GG ervoor gezorgd dat de}

85 BVerwG 22 april 1966,IV C 120.65, BVerwGE 24, 60.

86 Zie Jarosch 1974, p. 124: ‘Diese Theorie der einzig richtigen Entscheidung beherrscht die Verwaltungsrechtsprechung der BRD von Anfang an bis heute. Die unabweichbare Folge dieser Auffassung ist, dass es Aufgabe der Gerichte ist, im Streit zwischen Bürger und Verwaltung die richtige Entscheidung zu finden und sie in vollem Umfang an die Stelle der Entschedung der Verwaltung zu setzen.’

rechter ‘lord of the facts’ is: hij velt in beginsel het finale oordeel over of naar aanleiding van de feiten. Daarmee controleert de bestuursrechter de bestuurlijke besluitvorming zeer intensief.87

Ook de andere grondrechten zijn van groot belang geweest voor de rechterlijke toetsing. Vooral art. 12 GG, dat de vrijheid van beroepskeuze inhoudt, wordt vaak aangehaald bij de toetsing van besluiten die van invloed (kunnen) zijn op de uitoefening van beroepen, zoals vergunningen die zijn vereist om bepaalde beroepen te kunnen uitoefenen, maar ook beoordelingen van examens die afgelegd moeten zijn om tot bepaalde beroepen te worden toegelaten. Dat heeft ertoe geleid dat sommige vage normen die door de Nederlandse rechter waarschijnlijk aan een marginale toetsing onderworpen zouden zijn, door de Duitse rechter als unbestimmte Rechtsbegriffe aan een integrale toetsing worden onderworpen. Bovendien eist de rechter soms dat vage normen ‘verfassungskonform’ worden uitgelegd. In dat geval krijgen deze normen een specifieke, op het desbetreffende grondrecht gebaseerde inhoud.