De ontwikkeling van de inrichtingsopgave

In deze paragraaf zal worden geschetst hoe de wijze waarop aanspraken op ruimte worden geformuleerd zich heeft ontwikkeld.

7.2.1 Het buitengebied als agrarische ruimte

In de Wet op de ruimtelijke ordening van 1965 werden gemeenten verplicht een bestemmingsplan buitengebied op te stellen. De verplichting was vooral een uitvloeisel van de wens aan agrarische zijde om het buitengebied te zien als agrarische ruimte en te vrijwaren van stedelijke aanspraken. In de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening (1966) werd het platteland nadrukkelijk opgevat als agrarische productieruimte.

In het ruimtelijk beleid en de bestemmingsplannen voor het buitengebied was de aandacht - met uitzondering van een enkel natuurgebied - vooral geconcentreerd op de deelgebieden waar zich de grootste ruimtelijke dyna- miek voordeed, namelijk de stadsranden en de stedelijke infrastructuur. Het buitengebied was agrarische ruimte en de plattelandsbevolking had, zeker vergeleken met de huidige situatie, een betrekkelijk homogene samenstelling. De agrarische claim op de ruimte was vanzelfsprekend en werd door de plattelandsbevolking niet ter discussie gesteld.

7.2.2 De concurrentie om hectares; de hectarestrijd

In de loop van de jaren zestig verandert de situatie. Ten dele door het ontstaan van de natuurbeschermings- en milieubeweging, maar vooral door de toename van de vrije tijd, de mobiliteit en de suburbanisatie (zie onder andere Lodewijk Brunt, 1974). Mensen met een stedelijke achtergrond zijn in staat buiten de grote stedelijke concentraties, in kleine dorpen en steden, te gaan wonen. Hierdoor verandert de plattelandsbevolking van samenstelling, zowel in sociaal en economisch als in politiek opzicht. De intensivering en de schaalvergroting in de landbouw en de daarmee gepaard gaande veranderingen in de natuur en het landschap worden niet langer voetstoots geaccepteerd en vormen steeds vaker de inzet van belangenconflicten rond bestemmings- plannen voor het buitengebied (zie onder meer Nieuwkomers rond de Plas,

163

Van de Born e.a., 1984). Nieuwkomers van diverse pluimage vinden aan- sluiting bij verschillende groepen van de autochtone bevolking. Met de verder- gaande differentiatie van de bevolking door het suburbanisatieproces, groeit de nadruk waarmee de landbouw zijn claims op de ruimte poneert. Overigens was het niet zo dat de landbouwers en de stedelingen altijd en per definitie tegenover elkaar stonden. Begin jaren zeventig stonden boeren uit Waterland, een regio boven Amsterdam, met hun trekkers in de Nieuwmarktbuurt (de bakermat van de toenmalige kraakbeweging) om te protesteren tegen de stadsvernieuwingsplannen van de gemeente Amsterdam en het overloopbeleid van de provincie Noord-Holland. Gemeenten als Hoorn en Purmerend zouden sterk moeten groeien om de overloop van Amsterdam op te kunnen vangen. Daardoor zou veel boerenland, natuur en landschap verdwijnen, zo luidde het bezwaar (zie onder meer Inspraak op streekplan Waterland, Lammerink, 1978).

De differentiatie van de plattelandsbevolking en de omstandigheid dat de agrarische aanspraken op de ruimte niet meer op voorhand waren gelegiti- meerd, leidden tot de formulering van nieuwe aanspraken, zoals aanspraken voor natuur en landschap en voor recreatie. De agrarische ruimte met haar homogene karakter veranderde in een landelijk gebied of een buitengebied waar verschillende partijen streden om de ruimte: de strijd om de hectares was een feit.

In de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening neemt deze verandering een belangrijke plaats in. In de nota wordt niet meer gesproken over platteland maar over landelijk gebied. De bescherming van de natuur- en landschaps- waarden in dat landelijk gebied krijgt veel aandacht. In de nota wordt gewag gemaakt van de noodzaak de ruimtelijke planning op een ecologische leest te schoeien. Met het middel zonering en de strategie van het scheiden en verwe- ven van functies - die vooral voor de landbouw en de natuur wordt gevolgd - wordt getracht de verschillende aanspraken met elkaar in overeenstemming te brengen.

Maar deze concurrentie om ruimte, waarvoor de Relatienota en de planolo- gische bescherming van waardevolle agrarische cultuurlandschappen via de bestemmingsplannen voor het buitengebied de strijdmiddelen vormden, verandert in de loop van de jaren tachtig van karakter.

7.2.3 De toenemende differentiatie van de claims: handelingsruimte

Als aan het begin van de jaren zeventig in de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening de strategie van scheiding en verweving wordt gepresenteerd, doet naast de nieuwe claims op de fysieke ruimte in termen van hectares ook een

164

nieuw type aanspraak zijn intrede. 'Scheiding' correspondeert met de voort gaande hectarestrijd en 'verweving' met het op elkaar afstemmen van uiteenlopende sectorale doelstellingen voor dezelfde geografische of fysieke ruimte. De strategie van verweving spitst zich vooral toe op de functies landbouw, natuur en landschap. Zo worden onder meer doelstellingen van het weidevogelbeheer gekoppeld aan de agrarische bedrijfsvoering. In het kader van de Relatienota worden voor tal van gebieden beheersplannen opgesteld. Daarbij staat de inpasbaarheid van natuurdoelstellingen en natuurmaatregelen in de agrarische bedrijfsvoering centraal. Van boeren wordt verwacht dat ze hun bedrijfsvoering - de volgorde van de activiteiten in tijd en ruimte - zo goed mogelijk afstemmen op de dynamiek van het broedseizoen van de weide- vogels. De strategie van verweving impliceert dus dat er behalve op een bepaald aantal hectares grond, ook claims worden gelegd op de wijze waarop de grond wordt gebruikt. De eisen die worden gesteld, bijvoorbeeld op grond van het weidevogelbeheer, grijpen diep in de agrarische bedrijfsvoering in, zowel in technische zin (andere maaischema's) en arbeidsorganisatorische zin (de arbeidsfilm over het jaar wordt anders), als in sociaal-psychologische zin (de vrijheid van het ondernemen wordt ingeperkt). In feite gaat het bij het onderling afstemmen van het natuurbeheer en de agrarische bedrijfsvoering om het op elkaar afstemmen van sociale praktijken, namelijk de sociale praktijk van het natuurbeheer en de wijze waarop daarin cultuurland zal worden beheerd, en de sociale praktijk van de landbouw en de wijze waarop daarin nu de gronden worden gebruikt. De introductie van de verwevingsstrategie en het Relatienota-instrumentarium is niet zonder slag of stoot verlopen. In diverse delen van het land, bijvoorbeeld Waterland, Eilands- polder en Mergelland, ontstonden groepen van vooral jonge boeren, die poog- den de beheersplannen in een voor hen gunstige richting te beïnvloeden (zie onder meer Utrechtgroep, 1984).

In het licht van het voorgaande kunnen aan de ruimte als 'handelingsruimte' twee kanten worden onderscheiden. Ten eerste worden er met het oog op andere vormen van ruimtegebruik eisen gesteld aan het handelen: de hande- lingsvrijheid wordt ingeperkt. Ten tweede moet tegelijkertijd rekening worden gehouden met de kenmerken en de dynamiek van het handelen, oftewel met de sociale praktijken. Kennis over de agrarische bedrijfsvoering is daarmee relevant geworden voor de ruimtelijke inrichting.

Nu, in de tweede helft van de jaren negentig, is er opnieuw veel aandacht voor de onderlinge afstemming van landbouw en natuur, ditmaal onder de noemer van het zogeheten agrarisch natuurbeheer (zie onder meer Hees e.a., 1994).

165

7.2.4 De toenemende differentiatie van de claims: ruimtelijke kwaliteit

Zoals hiervoor beschreven neemt het aantal aanspraken op de ruimte toe. Maar inmiddels tekent zich ook een tendens af dat binnen al bestaande aanspraken een differentiatie optreedt. Deze interne differentiatie van ruimtelijke aanspra- ken hangt behalve met de toenemende intensiteit van het ruimtegebruik ook samen met de toenemende roldifferentiatie. Als gevolg hiervan is het platte- land geen zelfstandige ruimte meer. Volgens Mormont (1990) ligt hieraan een aantal ontwikkelingen ten grondslag.

a. Door de toegenomen mobiliteit kan geen enkel deel van het platteland nog als autonoom worden beschouwd; ook resteren er geen specifieke instituties op het terrein van de socialisatie meer.

b. Door de delokalisatie van activiteiten kunnen regio's in economisch opzicht niet meer als geïsoleerd worden beschouwd.

c. Het nieuwe gebruik van het platteland en de specialisaties daarin, bijvoorbeeld in de vorm van natuurparken en recreatieterreinen, doen een netwerk van relaties ontstaan dat specifiek is voor elk gebied. De actoren die hierin opereren, zijn echter niet aan een bepaald gebied gebonden, maar aan een netwerk.

d. Dit impliceert dat bij de bestudering van een gebied nadrukkelijker dan voorheen ook de relaties met instituties buiten het gebied aan de orde moeten komen.

e. Het landelijk gebied, dat als term veelal geassocieerd wordt met het ruimtegebruik van de niet-agrarische bevolking, is dus voor zijn functi- oneren voor een deel onafhankelijk van de activiteiten van de agrarische bevolking.

Mormont concludeert hieruit dat de relaties tussen het individu en de ruimte, waarbij hij vooral maatschappelijk-ruimtelijke relaties op het oog heeft, niet meer gedefinieerd kunnen worden als relaties die bij een bepaald gebied of een bepaalde ruimte behoren, maar gedefinieerd moeten worden in termen van "opportunities enjoyed by the individual participating in a variety of networks of relations - what one might term the multiple locality phenomenon" (Mormont, 1990: 31). "Thus, for an individual, localization will always be a factor that defines his or her position in relation to different social fields, and mobility one way of moving from one position to another within the same field, or from one field to another" (Mormont, 1990: 33). Voor mensen die zich, om wat voor reden dan ook, minder goed kunnen verplaatsen, zal een

166

geografische locatie van belang blijven. Voor degenen die zich wel goed kunnen verplaatsen vormen de mobiliteit en de ruimtelijke kwaliteit van de door hen bezochte plaatsen een goede indicator voor de sociale positie, aldus Mormont.

Elke ruimte wordt geregeerd door een specifieke orde (of door concurrerende ordes) en door de definiëring van wat als gelegitimeerd gebruik wordt be- schouwd. Wat telt is de mate waarin een sociale actor in staat is op elke locatie waar hij aanwezig is en in elke arena die voor hem en zijn positie of strategie van belang is, een aspect van zijn identiteit te realiseren. "Space thus retains its essential function of underpinning social identities, but the function is broken down into a large number of subidentities, and no doubt, the higher a person's position in this social hierachy, the more this is the case" (Mormont, 1990: 35).

Dit betekent dat er een onderscheid gemaakt moet worden tussen de fysieke ruimte van het landelijk gebied en de rurale ruimte als locus voor sociale relaties. De 'ruimte' is niet langer een enkelvoudige ruimte; het is een meervoudigheid van sociale ruimten voor een en hetzelfde geografische gebied, waarbij elke sociale ruimte een eigen logica, eigen instituties en een eigen netwerk van actoren, gebruikers et cetera kent. Elke sociale ruimte heeft een specifiek karakter, maar is niet gebonden aan een bepaalde plaats.

Vergeleken met andere ruimten (urban, semi-urban) heeft de rurale ruimte een aantal kenmerken die haar geschikter maken als gebied waar sociale actoren zich kunnen uitdrukken en "display their value systems". Op het werk en in de steden is daar minder gelegenheid voor. Allerlei cultuurhistorische relicten en natuurlijke elementen lenen zich voor herinterpretatie en identificatie. Dit komt naar voren in de ontwikkelingen in de recreatie en de reclame en bij de vestiging van bedrijven. "With tourism developing as it is, rural space could well become the main space outside the world of work, in which social groups express their own system of values, in short, their private lifestyle" (Mormont, 1990: 37). Er bestaan nog wel identificaties met de regio, maar die zijn, zoals het voorbeeld van de recreatie laat zien, geen gevolg van processen die eigen zijn aan de locale ruimte, maar een gevolg van processen als 'marketing'. "Such actions tend to recreate and create 'images' of the region that have a meaning within a specific market and that may agree or disagree with the requirements of certain rural populations depending on the advantages they may hope to gain" (Mormont, 1990: 39). Zo spelen de natuur en de natuurbe- leving in reclames een belangrijke rol bij de beeldvorming van producten.

167

Elke categorie van de rurale bevolking hanteert haar eigen percepties van het landelijk gebied en gebruikt het landelijk gebied op haar eigen manier. Van belang daarbij is welke activiteiten worden gelegitimeerd en welke criteria daarvoor worden gehanteerd. Regionale identiteit kan dus niet langer worden beschouwd als het resultaat van sociale processen op lokale schaal; ze valt slechts te begrijpen als het resultaat van concurrerende sociale behoeften en verschillende strategieën voor ontwikkeling.

Tegen de achtergrond van Mormonts analyse moet de discussie over ruimtelij- ke kwaliteit worden gesitueerd in de context van een verandering van het karakter van de ruimtelijke aanspraken. De niet-agrarische bevolking creëert, vooral in haar rol van recreant en natuur- en landschapsbeschermer (inclusief de netwerken en de instituties), een beeld van de rurale ruimte dat overeenstemt met haar belangen. Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit kan aldus gezien worden als een mogelijkheid om de ruimte behalve de agrarische ook andere identiteiten te verschaffen. In de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening vormt belevingskwaliteit als zelfstandige waarde dan ook een belangrijk onderwerp.

7.2.5 De toenemende differentiatie van de claims: ruimtelijke structuur

Mormont gebruikt het begrip 'multiple locality phenomenon' om aan te geven dat er vanuit verschillende sociale netwerken betekenis wordt gegeven aan de ruimte en dat die sociale netwerken de ruimte op hun eigen wijze herinter- preteren. Waar Mormont nauwelijks aandacht aan besteedt, is het feit dat de ruimte ook in fysiek-ruimtelijke zin wordt omgevormd. Niet alleen wordt de bestaande ruimte opnieuw genterpreteerd, ook worden nieuwe locaties en verbindingen tot stand gebracht.

Doordat de aandacht voor de natuur en het landschap in het landelijk gebied toeneemt en doordat verbindingen van wezenlijk belang worden geacht voor het voortbestaan van de flora en de fauna (Ecologische Hoofdstructuur) worden de andere belangen, zoals de agrarische, gedwongen om hun claims ook in ruimtelijke netwerken uit te drukken. Deze claims betreffen niet alleen de locaties maar ook de verbindingen daartussen. De noodzaak om verbindin- gen te creëren en de negatieve invloed die onder meer de landbouw heeft op het milieu van de natuurgebieden leiden tot een toenemende aandacht voor de watersystemen. Zo worden in de Vierde Nota grenzen van watersystemen gebruikt om de koersgebieden af te bakenen. En de grote rivieren, kanalen en oude zee-armen worden in de nota aangeduid als natte ecologische verbin

168

dingszones. Er is een ruimtelijke structurering in opkomst die is gebaseerd op de kennis van watersystemen (casco-planning; zie paragraaf 7.5).

Wat de landbouw betreft komt het formuleren van claims in termen van ruimtelijke structuren tot uitdrukking in het denken over de (geografische) agribusinesscomplexen en de ruimtelijke condities daarvoor (zie onder meer Maas, 1984, 1994). Deze complexvorming moet worden gezien tegen de achtergrond van de verdergaande specialisatie in de landbouw in productie- takken. Sommige productierichtingen, zoals de kastuinbouw, de kalvermesterij, de champignonteelt en de bollenteelt, ontwikkelen zich vooral in regio's waar de technische en de sociale infrastructurele voorzieningen een nauwe samenhang vertonen en tot complexvorming leiden. De transportvoor- zieningen en de faciliteiten op het gebied van kennis en voorlichting, spelen een belangrijke rol bij deze complexvorming. Met de aandacht voor de ruimte- lijke structuren komt ook de relatie tussen de landbouwbedrijven en de institu- tionele omgeving centraal te staan. Traditioneel richtte de aandacht zich vooral op de aspecten van het landbouwbedrijf die samenhangen met de ruimtelijke uitleg, zoals de interne ontsluiting, de ontwatering en de verkaveling. De intensivering van de landbouw noopte tot een goede verkaveling. De ruimte- lijke structurering, i.c. het denken in agribusinesscomplexen, moet dan ook worden opgevat als een verdere intensivering van het grondgebruik. Die intensivering is het resultaat van de verticale integratie van de primaire land- bouwbedrijven in de productiekolom.

Het denken in agrarische hoofdstructuren, zoals dat in het streekplan Noord- Brabant (Provincie Noord-Brabant, 1992) gebeurt, laat echter ook een ander intensiveringsproces zien, namelijk het medegebruik van de niet-agrarische bevolking dat tot uiting komt in groenstructuren en toeristisch-recreatieve structuren. Dit betekent dat ruimtelijke aanspraken op de aanvankelijk agra- rische ruimte niet alleen in termen van de locatie - de kenmerken van de plek - worden geformuleerd, maar ook in termen van ruimtelijke verbindingen en netwerken. Hiermee hebben aanspraken niet langer betrekking op een beperkt deel van een gebied, maar op bepaalde aspecten van het gehele gebied.

Uit het voorgaande blijkt dat de aanspraken op de ruimte in de afgelopen decennia van karakter zijn veranderd. Aanvankelijk hadden ze vooral betrek- king op oppervlakten (wat zich uitte in strijd om hectares). Later worden daar als gevolg van nieuwe inzichten in de sociale geografie en de landschaps- ecologie elementen aan toegevoegd. De aanspraken worden geformuleerd in termen van ruimtelijke structuren. Daarbij moet het begrip 'ruimtelijke

169

structuren' in tweeërlei zin worden opgevat. Ten eerste als afgeleide van maat- schappelijke netwerken en ten tweede als ecologisch-ruimtelijke structuur. Een derde element is dat de aanspraken geformuleerd worden in termen van identi- teit.