HET CONCEPT MILIEUGEBRUIKSRUIMTE EN RUIMTELIJKE DIFFERENTIATIE; een nadere uitwerking

Introductie

In dit hoofdstuk wordt het concept van de milieugebruiksruimte (met de daaraan verbonden noties van duurzaamheid en kwaliteit) als vertrekpunt van analyse genomen. Het concept zal worden toegespitst op het landbouw- milieuvraagstuk. Tevens zullen de relaties van het concept met het model van de ruimtelijke organisatie worden aangegeven. Het concept van de milieu- gebruiksruimte wordt opgevat als een interpretatie van het model van de fysieke organisatie.

Opbouw

In paragraaf 5.1 staat het concept van de milieugebruiksruimte, zoals

Opschoor dat definieert, centraal. De milieugebruiksruimte blijkt een gelaagd begrip. De eerste laag wordt gevormd door de vraag op welke wijze de voorraad gedefinieerd wordt. Hierop wordt in paragraaf 5.2 ingegaan. In paragraaf 5.3 komt de tweede laag aan de orde. Het gaat daarbij om het vaststellen van de omvang van de voorraad. Vervolgens komen in paragraaf 5.4 de factoren aan de orde die de voorraad vergroten dan wel verkleinen. In paragraaf 5.5 staan de keuze van de variabelen die genormeerd moeten worden en de getalsgrootte van die variabelen centraal. In paragraaf 5.6 wordt ingegaan op het vaststellen en het normeren van de gebruiksruimte. In para- graaf 5.7 komt de verdeling van de ruimte aan de orde. Tot slot worden in paragraaf 5.8 op grond van de voorgaande paragrafen conclusies getrokken over de relatie tussen de milieugebruiksruimte en de ruimtelijke differentia- tie.

5.1 De milieugebruiksruimte 5.1.1 Inleiding

Het concept van de milieugebruiksruimte is in Nederland geïntroduceerd door de milieueconoom Opschoor. Hij deed dat in zijn inaugurele rede, getiteld Duurzaamheid en verandering: over ecologische inpasbaarheid van economi- sche activiteiten (Opschoor, 1987). Sinds die tijd heeft het concept een stormachtige ontwikkeling doorgemaakt, zowel in de wetenschap als in beleids

114 kringen5

. In het kader van dit onderzoek voert het te ver om de uitgebreide literatuur die over dit onderwerp is verschenen te bespreken. Hier wordt vooral gebruik gemaakt van de ideeën van Opschoor c.s. Verder wordt kort ingegaan op de controverse over het al dan niet objectief kunnen vaststellen van de gebruiksruimte. Geconcludeerd wordt dat de milieugebruiksruimte een begrip is waaraan diverse lagen met een eigen karakter te onderscheiden zijn.

Voor de maatschappij voorziet de fysieke omgeving in een reeks van functies, aldus Opschoor. Hij grijpt hiermee terug op de functies die onderscheiden worden in het Globaal Ecologisch Model (GEM) van Van der Maarel en Dauvellier (1978)6

. Aan de hand van deze functies worden de interacties tussen de samenleving en de aarde geanalyseerd als een complex ecosysteem. Daarbij worden vier elementen onderscheiden:

- de hernieuwbare hulpbronnen, waaruit wordt geoogst om in de maat- schappelijke behoeften te voorzien;

- de hieraan ten grondslag liggende regeneratieprocessen (de productie- functies uit het GEM);

- de milieudruk;

- de absorptieprocessen (de regulatiefuncties uit het GEM).

Het oogsten uit de hernieuwbare bronnen en het veroorzaken van milieudruk, bijvoorbeeld door het opslaan van afval in de bodem, vormen samen het milieukundig gebruik, aldus Opschoor. De regeneratie- en de absorptiepro- cessen vormen de levensvoorzienende functies van het milieu; de milieukundige infrastructuur in de woorden van Opschoor. Ze vormen als het ware elkaars contramal. Met het concept van de milieugebruiksruimte worden het milieukundig gebruik en de milieukundige infrastructuur met elkaar in verband gebracht. De milieugebruiksruimte neemt af wanneer het gebruik de aanwas overtreft, of wanneer de milieudruk de aanwas doet stagneren of de voorraad doet bederven.

Opschoor definieert de milieugebruiksruimte als: "The locus of all feasible combinations of environmental services that represent steady states in terms of

5 Samen milieudoelen formuleren (VROM, 1997a) en Open beleidsprocessen over de verdeling van milieuvoorraden; ervaringen uit vijf cases (VROM, 1997b).

6 De hoofdcategorieën zijn: productiefuncties, draagfuncties, regulatiefuncties en informatiefuncties (Van der Maarel en Dauvellier, 1978).

116

levels of relevant environmental quality and stocks of renewable resources" (Opschoor, 1994: 199). De milieugebruiksruimte is geen statisch geheel. De voorraad kan krimpen door overexploitatie, door vervuiling van de voorraad of door aantasting van regeneratie- en absorptieprocessen. Er kan echter ook sprake zijn van een toename. Deze kan het gevolg zijn van een verhoging van de groeisnelheid (bijvoorbeeld door landwinning), een effectiever gebruik (bijvoor- beeld door nieuwe technieken, zoals de spaarlamp) en de toepassing van zuiveringstechnieken. Daarnaast kan de voorraad groter blijken te zijn dan aanvankelijk werd gedacht, bijvoorbeeld door het ontdekken van nieuwe olievel- den, en kan het gebruik van de voorraad afnemen door wijzigingen in het consumptiepatroon.

Opschoor en Van der Ploeg (1991) maken een onderscheid tussen duur- zaamheid en kwaliteit. Zij definiëren duurzaamheid als een zodanige ontwikke- ling dat de daaruit voortvloeiende milieudruk 'ecologisch inpasbaar' is. Dat wil zeggen: de belasting van de regeneratiesystemen, de absorptiecapaciteiten en de andere onderdelen van de ecosystemen is zodanig, dat hun toekomstig functio- neren en hun benuttingsmogelijkheden kwantitatief en kwalitatief verzekerd zijn. Duurzaamheid betekent het voortbestaan van voor de maatschappij functionele componenten van ecosystemen (Opschoor, 1991: 101/102). De hulpbron- nenbasis mag niet worden verkleind, de regeneratiesystemen moeten in kwantitatief en in kwalitatief opzicht worden onderhouden, en er moet acht worden geslagen op de biologische diversiteit en de veerkracht van ecosystemen vanwege hun 'functionele' betekenis.

Tabel 5.1 De kernbegrippen van Opschoor argumentatie doelstelling functionele component ecosysteem esthetische/ethische over- wegingen

Algemene milieukwaliteit duurzaamheid + biodi- versiteit

Bijzondere milieukwaliteit integriteit

Het begrip integriteit reserveren de auteurs voor het behoud van soorten uit esthetische en ethische overwegingen (de intrinsieke waarde van natuur). Op grond van dergelijke overwegingen kan de milieugebruiksruimte ook worden verkleind. Opschoor en Van der Ploeg stellen dat duurzaamheid, c.q. het behoud van de voor de samenleving functionele component van het ecosysteem

117

aarde, gekoppeld moet worden aan de algemene milieukwaliteitsdoelstellingen van het milieubeheer. Het begrip integriteit verbinden zij met de bijzondere milieukwaliteit.

Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het begrip milieuge- bruiksruimte een optiek inhoudt op een deel van de fysieke organisatie, namelijk het aan de fysieke organisatie ten grondslag liggende functioneren van het natuurlijk substraat. De milieugebruiksruimte valt dus niet samen met de fysieke organisatie.

De auteurs willen met het concept, dat steunt op elementen uit het Globaal Ecologisch Model, de storingen in de natuurlijke systematiek in de sfeer van de fysieke exploitatie (Ef: zie paragraaf 2.2) conceptualiseren en van een oplossings- strategie voorzien. De milieugebruiksruimte en de fysieke organisatie of fysieke ruimte vallen derhalve niet samen.

5.1.2 De milieugebruiksruimte als gelaagd begrip

In het concept van de milieugebruiksruimte kunnen verschillende lagen worden onderscheiden. Deze zijn samengevat in tabel 5.2. De milieugebruiksruimte7

kan worden opgevat als een programma om die ruimte af te bakenen op grond van diverse oordeelscriteria8

. De eerste laag is het definiëren van de voorraad en

7 Zie voor een discussie over het al dan niet objectieve karakter van de milieugebruiksruimte: Van Hengel e.a., 1995, Belt, 1996 en Van Koppen, 1997. Als de milieugebruiksruimte wordt opgevat als een gelaagd begrip wordt meer recht gedaan aan de diverse opvattingen.

8 Habermas (Koningsveld en Mertens, 1986) onderscheidt in zijn theorie van het communicatieve handelen drie geldigheidsaanspraken: waarheid, juistheid en waarachtigheid. Deze drie geldigheidsaanspraken hebben, aldus Popper, betrekking op drie werelden of domeinen: de objectieve wereld, de sociale wereld en de subjectieve wereld. De objectieve wereld is de omgeving die buiten het kennend subject bestaat en zonder hem/haar een ontwik- keling doormaakt. Deze wereld kan objectief gekend worden. De geldigheidsaanspraak waarheid houdt in dat een uitspraak waar is onder bepaalde gekende omstandigheden of voorwaarden. De sociale wereld is het geheel van de onderlinge verhoudingen tussen mensen. De geldigheidsaanspraak juistheid kan niet objectief worden gekend, ze hangt af van de geldende normen en waarden, bijvoorbeeld die voor de verhouding tussen mannen en vrouwen of tussen werkgevers en werknemers. De subjectieve wereld is de wereld van de wensen en de gevoelens die alleen voor het individu toegankelijk zijn. De geldigheidsaanspraak waarachtig- heid hangt samen met de relatie tussen wat iemand zegt en wat iemand doet. Habermas veronderstelt nu in zijn theorie dat in communicatie tussen mensen altijd alle drie de geldig- heidsaanspraken in het geding zijn. Gedeeld begrip ontstaat wanneer tussen mensen over een bepaald onderwerp overeenstemming bestaat over alle drie de geldigheidsaanspraken. Vaak is dit niet het geval, wat kan worden geïllustreerd met het zinnetje: 'Wat hij zegt is helemaal waar

118

het tempo van de aanwas. Dit is een vraag met een natuurwetenschappelijk karakter. Dat geldt ook voor de tweede laag, namelijk het vaststellen van de om- vang van de voorraad en het tempo van de aanwas. Daarbij vormt het waarheidscriterium of de objectiviteit de maat. Dat daar onzekerheden mee verbonden zijn, doet niets aan af aan de objectiviteit. Als er voldoende gegevens beschikbaar zijn, is in principe de omvang vast te stellen.

Tabel 5.2 De milieugebruiksruimte als gelaagd begrip

de lagen van de milieugebruiksruimte de aard van het vraagstuk / het oordeelscrite- rium

1. het definiëren van de voorraad natuurwetenschappelijk / waarheid 2. het vaststellen van de voorraad en het

tempo van de aanwas

natuurwetenschappelijk / waarheid

3. het definiëren en het vaststellen van de voorraadvergrotende en de voorraad- verkleinende factoren

milieukundig / waarheid en juistheid

4. de keuze van de te normeren variabelen en het vaststellen van de grootte daarvan

milieukundig-bestuurskundig / waarheid en juistheid

5. het vaststellen en het normeren van de omvang van de gebruiksruimte

bestuurskundig, bestuurlijk-juridisch / effectiviteit

6. de wijze van verdeling van de ruimte algemeen economisch, bestuurskundig / juist- heid

Ook de voorraadverkleinende dan wel voorraadbedervende factoren, de derde laag, zijn objectief vast te stellen. Bij de factoren die de omvang kunnen ver- kleinen dan wel vergroten doen zich problemen voor met de snelheid waarmee substituten worden gevonden en alternatieve technologieën worden ontwikkeld. Daarover is geen objectief oordeel mogelijk. Deze leemte zal moeten worden gevuld met intersubjectieve schattingen.

Bij het definiëren van zowel de te normeren variabelen als de omvang ervan, de vierde laag, spelen de oordeelscriteria waarheid en juistheid een rol van betekenis. Bij het definiëren van de te normeren variabelen en het vaststellen