Natuur en landschap in de ruimtelijke ordening

RO-beleid onderscheidt – in moderne terminologie – een drietal pijlers onder ruimtelijke kwaliteit: gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevingswaarde (Hidding, 2009). Het landschap – hier bijna equivalent met groene ruimte of met leefomgeving – vervult die waarden in alle opzichten, de natuurgebieden met een duidelijk accent op belevingswaarde en specifiekere gebruiksvormen (recreatie) doen dat op hun manier. Zeker sinds de Derde Nota RO, met de Nota Landelijke Gebieden (1977), heeft de nationale ruimtelijke ordening het landschap als belangrijk thema opgevat vanwege zijn ruimtelijke kwaliteiten, zoals openheid, kleinschaligheid en landschappelijke afwisseling. Deze worden belangrijk geacht voor de beleving, de aantrekkelijkheid voor wonen en werken en recreatie-mogelijkheden (belevingswaarde). Daarnaast zijn er concrete materiële gebruiksaspecten, zoals ruimte voor bouwen, wegen, recreatie (gebruikswaarde). Het behouden van vrijheids-graden voor toekomstig, alternatief gebruik vormt een derde pijler (toekomstwaarde).

Kernpunten in het ruimtelijk beleid waren bijna vanaf het begin de “gebundelde decon- centratie”, waarbij wonen, werken en transport geconcentreerd werden en dus niet over het landschap uitgesmeerd waarmee dat nog meer zou versnipperen en aftakelen. Je kunt het zuinig ruimtegebruik noemen. Dat gebeurde met het te bewaren contrast stedelijk – landelijk voor ogen, maar ook vanwege het landbouwkundig belang waar een open groene ruimte zonder belemmeringen belangrijk voor was. Het open houden van het Groene Hart of van Rijksbufferzones tussen stedelijke agglomeraties die aan elkaar dreigen vast te groeien zijn een goed voorbeeld van de ambitie en ook wel van successen van de restrictieve (toelatings) planologie, al is er zeker kritiek op het vasthouden van en doen naleven van de doelstellingen, zoals in het Groene Hart. Wie desondanks graag naar het halfvolle glas kijkt kan zich verkwikt voelen door een trip door België waar het ontbreken van een min of meer strikt RO-beleid tot een veel grotere verrommeling en een verkwistend ruimtegebruik heeft gevoerd.

Halverwege de jaren zeventig kwamen de zogeheten groene nota‟s uit (samen met LNV), die onderdelen van het beleid in de landelijke gebieden bestreken: de Relatienota (1975; inzake de relatie Landbouw - Natuur); de Nota Nationale Parken en die van het Interimadvies Nationale Landschapsparken. Het ruimtelijk beleid heeft – samen met de primaire portefeuillehouder voor natuur en landschap (eerst CRM, vanaf 1982 LNV) en voor de historische/ bouwkundige aspecten OC&W) die bijzondere en kwetsbare gebieden tegen kwaliteitsverlies trachten te beschermen.

Verder zijn later gebieden aangeduid waar landschappelijke kwaliteit zou worden hersteld of gecreëerd. (Reconstructie Glastuinbouw of gebieden met intensieve veehouderij, kortweg de Reconstructie Zandgebieden. Kortelings (eerst in de VIJNO 2000, ingehaald door de Nota Ruimte, 2004) heeft VROM haar interesse en invloed uitgebreid door ook de steeds drukkere Noordzee (incl het natuur- en landschapsdeel van het Continentaal Plat) als planologisch relevant te bestempelen en daarvoor (met LNV en V&W) een ruimtelijke strategie te ontwikkelen, wat ook voor N&L-waarden van betekenis zou zijn.

De bijdrage van de ruimtelijke ordening zat „m langere tijd in het restrictieve karakter (“neen, of neen-tenzij”). Met de Nota Ruimte (VROM, 2004) is daar een meer pro-actieve en stimulerende, zogeheten ontwikkelingsplanologie voor in de plaats gezet. Tegelijk geeft ook de nieuwe wet RO (2008) meer ruimte aan lagere overheden en initiatieven “van onderaf” (Kistenkas, 2007), al kunnen hogere overheden nog steeds corrigeren. De meerwaarde ervan is – gezien het nog korte bestaan ervan – nog niet geheel duidelijk of overtuigend. De vraag blijft, gezien de minder goede ervaringen in het restrictieve tijdperk (Farjon, 2005), of het verder loslaten daarvan de ruimtelijke kwaliteit nu wel zal dienen (Dirkx et al., 2007). Het is interessant hoe bijvoorbeeld het erkend moeilijke onderwerp van Nationale Landschappen uiteindelijk uit de verf komt (zie paragraaf 5.6).

6.4 Milieubeleid

Milieubeleid richt zich op de kwaliteit van de compartimenten lucht, bodem, water, en op zaken als geluid, straling. Chronologisch gezien was eerst de gezondheid van de mens de primaire drijfveer, maar later ook die van de natuur. Dat laatste heeft de doelstellingen en normstellingen voor onder andere bodem, water en lucht mee bepaald. Nederland is door een grote bevolkingsdichtheid, een dicht en intensief gebruikt netwerk van infrastructuur, intensieve landbouwmethoden en de nodige industrie een zwaar belast gebied, het “vieste jongetje van de EU-klas” (Stanners & Bourdeau,Eds.,1998; Milieubalans, 2003), zodat er een grote opgave lag en nog steeds ligt voor een heel aantal dossiers.

De eerder in Hoofdstuk 2 al genoemde ver-thema‟s (verspreiding = vergiftiging met toxische stoffen zoals metalen en bestrijdingsmiddelen, verdroging, vermesting - met de nitraat, fosfaat en ammoniakproblematiek -, verzuring door SOx en NOx en NH3) zijn alle aangepakt met thematisch stoffenbeleid, waar ecologische normstellingen naast humane grens- of streef- waarden figureerden. Bij andere thema‟s, zoals afval, straling, fijn-stof, geluid, CO2, telde vooral de humane gezondheid.

Naast het normstellende beleid was er ook een actief doelgroepenbeleid (gericht op bijv. industrie, centrales), de inzet op schonere technieken en ten slotte ook het gebiedenbeleid waar (zoals in ROM-gebieden) gepoogd is tot schonere en betere ruimtelijke strategieën te komen. Hierna staan een aantal wetten, nota‟s of anderszins die in die tijd tot stand zijn gebracht:

Bestrijdingsmiddelenwet (1962);

Wet Verontreiniging Oppervlaktewater (1970); Wet inzake de luchtverontreiniging (1972); Wet Verontreiniging Zeewater (1975); Wet Chemische Afvalstoffen (1979); Afvalstoffenwet (1979);

Wet Geluidhinder(1979;)

Wet Algemene Bepaling Milieuhygiëne(1980); (later Wet Milieubeheer (1993); Hinderwet(gewijzigd:1981);

Interimwet Bodemsanering(1982); Wet Bodembescherming (1987); Milieu Effecten Rapportage (1994); Wet Milieugevaarlijke Stoffen (1985); Meststoffenwet (1986, herzien 2006).

Er is dus in korte tijd een forse hoeveelheid wetten en regels toegevoegd. Gaandeweg is ook de Brusselse bemoeienis groot geworden, het PBL becijfert dat 80% van de wetten mee ontwikkeld en/of afgedwongen is in EU-verband (Compendium voor de Leefomgeving, 2010). Het beleid heeft ontegenzeggelijk tot successen gevoerd. Op veel punten zijn zowel forse absolute als relatieve reducties bereikt door nieuwe technologie, aanpak bij de bron (bijv. industrie, huishoudens, landbouw, verkeer), strikte regelgeving en voorwaarden aan vergunningverlening en gedragsverandering bij doelgroepen. Maar lang niet alles lukt op de gestelde termijn. Men houde daarbij voor ogen dat bevolkingsgroei, welvaart- en consumptiegroei, productie-verhoging en intensiever gebruik van energie en grondstoffen drijvende krachten bleven, waarop beleid moeilijk vat kreeg. En ook hier geldt de wet van het “laaghangend fruit” dat gemakkelijk geplukt wordt, terwijl het nemen van de latere hobbels veel meer inzet kost. Anderen verwoorden dit met de 20/80 regel: met 20% van de inspanningen wordt 80% van de resultaten geboekt, de resterende 20% resultaatbereiking kost daarentegen 80% van de inspanning.

Zowel de terrestrische als aquatische natuur hebben zonder twijfel baat bij het beleid gehad omdat erger is voorkomen en ook omdat een (voorzichtig) herstel merkbaar is dankzij bijvoorbeeld het terugdringen van toxische stoffen als zware metalen of bestrijdingsmiddelen (evident en relatief snel), het antiverzuringsbeleid en (in delen van het land wel, in andere niet) het beleid gericht op vernatting. Niet overal zijn de ecologisch gemotiveerde streefwaarden en normen gehaald, al zijn de meeste waarden flink gedaald (soms zelfs spectaculair zoals bij de Rijnwaterkwaliteit, zie Compendium voor de Leefomgeving, 2010). Wat verder bedacht moet worden is dat het bereiken van gunstige chemische of fysische waarden voor emissies of immissies niet betekent dat er direct ecologisch herstel zichtbaar zal zijn. Vaak is de hersteltijd vrij lang door nalevering (bijv. fosfaat afkomstig uit landbouwgrond) of door de tijd die ecosysteemherstel so-wie-so vraagt (zie Hoofdstuk 4).