Landbouwbeleid en landinrichting

Landbouw was steeds en is nog altijd dé grootgebruiker van de groene ruimte (60-70%, afhankelijk van de rekenwijze) en kent zeker na WO II een spectaculaire toename in gebruiksintensiteit. De productie per hectare tussen 1950 en 1975 werd 2,5 – 3 maal zo groot (Gorter,1986). Getallen voor de intensiteit van de veehouderij laten spectaculaire groeicijfers zien: sinds 1900 nam de rundveestapel toe van minder dan 2 miljoen naar 3,5 miljoen (1980); aantallen varkens van minder dan 2 miljoen naar 15 miljoen (1995), kippen van minder dan 1 miljoen naar 115 miljoen (1995) (De Kam & Ter Hart, 2002). Intensivering gaat samen met aanpassingen van fysieke productieomstandigheden (water, bodem, maaiveld, ontsluiting), versterkte input van kunst- en drijfmest en bestrijdingsmiddelen – waar grenswaarden voor nitraat, fosfaat en bestrijdingsmiddelen in veel gebieden, oppervlakte- en grondwater nog steeds overschreden worden. De landbouw staat tevens te boek als oorzaak van 50% van de verdrogingsproblematiek. (Brouwer et al., 2002).

Tegelijk met het proces van intensivering met onder andere de opkomst van zeer intensieve teelten (bollen- en sierteelt, glasteelt, bio-industrie)zien we een vanuit de EU en nationale overheden sterk ondersteunde schaalvergroting (daarmee zowel bedrijfsvergroting veroor- zakend als de landschappelijke vergroving, vaak vergezeld door specialisatie: monocultures ipv gemengde bedrijfsvormen). Het nationale Nederlandse landbouwbeleid van na de oorlog volgde het gemeenschappelijk landbouwbeleid conform de Mansholtdoctrine voor de EU (vanaf 1958) niet alleen, ze voerde dat zo ongeveer aan. Dit dankzij onderzoek, voorlichting, onderwijs (het OVO-drieluik), door intensieve en primair op productieverhogingen en op efficiency gerichte landinrichtingsprojecten die merendeels door de overheid werden gefinancierd.

Het beleid voor de landinrichting heeft gezorgd voor een grootscheepse verbouwing van het landelijk gebied, dat in een aantal decennia vrijwel compleet onder handen is genomen. Het grootste deel daarvan heeft in het teken gestaan van een op de landbouwproductie georiënteerde rationalisatie. Het is haast overbodig op te merken dat veel natuur- en landschapsproblemen direct herleidbaar zijn op de combinatie intensivering, specialisatie, schaalvergroting en landinrichting in de agrarische sector.

Ruilverkaveling was allereerst bedoeld om het door vererving of aankoop/verkoop sterk versnipperd grondbezit weer te bundelen en dichtbij de boerderij te krijgen. Het ging dus vooral om uitruilen, zoals bij de eerste ruilverkavelingsprocedure op Ameland (1916). Van 1924 stamt de eerste Ruilverkavelingswet. Naast ruilen viel er in de structuur van de landbouw en in de fysieke omstandigheden nog veel meer te verbeteren. In 1935 ontstond de Cultuurtechnische Dienst, die kennis en steun leverde bij perceelsvergroting, ontwatering, ontsluiting en meer zaken die de efficiency vergrootten. De oppervlakte “behandelde” gronden lag voor de oorlog laag: tot 1938 ca 700 ha/j. In 1943 raamde men de “ruilverkavelings- behoeftige” grond op ca 700.000 hectare. In het naoorlogse kwam de eerder beschreven landbouwkundige revolutie en gingen de aanspraken op ruilverkaveling met rigoureuze aanpassingen van bedrijfsgrootte en fysieke condities sterk omhoog. In 1954 komt de nieuwe Ruilverkavelingswet. In 1958 schatte men de ruilverkavelingsbehoefte al op 1.500.000 hectare. In 1981 is in uitvoering of in voorbereiding een totaal oppervlak van 1.683000 ha, en dat nog los van speciale reconstructiegebieden als Midden-Delfland en de Veenkoloniën. Alles bijeen, en los van de recent ingerichte IJsselmeerpolders is of wordt Nederland over zo‟n 2,5 miljoen ha ruilverkaveld, verreweg het grootste deel van het landelijk gebied (Figuur 6.1). In de jaren zestig haalt men zo‟n 50.000 ha per jaar. In de meeste verkavelingen verdwijnen veel landschappelijke of ecologische waarden, al wordt er wel wat gespaard of nieuw aangelegd (beplantingen). Tussen 1924 en 1985 wordt becijferd dat 1700 ruilverkavelingen 70% van het landelijk gebied hebben bestreken. Pas na ca. 1990 verandert de aanpak: het meeste is dan overigens al op de schop genomen, de nieuwe tranche staat daarna in het teken van de Ecologische Hoofdstructuur. De wetgeving en naamgeving veranderen mee: in 1985 is er de nieuwe Landinrichtingswet (veel meer gericht op andere functies dan landbouwproductie) en de Cultuurtechnische Dienst wordt Landinrichtingsdienst (1985) en weer later Dienst Landelijk Gebied. Na het Natuurbeleidsplan met de plannen voor aankoop en inrichting van natuurontwikkelingsgebieden komt het accent van de landinrichting meer op natuur en landschap te liggen.

Wat velen heeft gefrustreerd is dat de proceduretijd in de Landinrichtingswereld zeer lang is gerekend vanaf het eerste voornemen (plaatsen op voorbereidingsschema),gevolgd door plannen maken, overleggen en stemmen en ten slotte de uiteindelijke uitvoering (tot ca 25 jaar na aanvang van de procedure), zodat men nog ouderwetse, mono-functionele, op landbouw gerichte inrichtingen tot stand bracht in een tijd met inmiddels geheel andere noden en wensen. Een schoolvoorbeeld van een erg lange remweg. Dat die zo lang was lag aan meer

factoren tegelijk. De sector was goed georganiseerd (de “ijzeren driehoek” van beleid, sectororganisaties en het onderzoek/voorlichting, zie vooral Van Dijk et al., 1999) en invloedrijk in Den Haag en Brussel. De overheid was er na de oorlog veel aan gelegen om efficiënt, veilig en goedkoop voedsel te produceren en ook de bijdrage aan de handelsbalans door de export van een sterk innovatieve en productieve sector was financieel-economisch welkom.

Figuur 6.1 Overzichtskaart van ruilverkavelingen en landinrichtingen tot 1985; nadien zijn ook andere projecten uitgevoerd, zij het steeds meer ten dienste van de EHS realisatie.

Heel lang was het ministerie van L&V (voorloper van LNV) primair belangenbehartiger van de sector (met belangrijke politieke partijen als het CDA en VVD als politieke woordvoerders) en steunde die in alle opzichten (eigen voorlichtingsapparaat, grote onderzoekscapaciteit en niet in de laatste plaats met een geoliede ruilverkavelings- later landinrichtingsmachine), waar wetgeving, financiële steun (gemiddeld meer dan 60%) en organisatorische steun bijeenkwamen.

De inzet van de overheid en vindingrijkheid van de sector om meer en goedkoop te produceren hebben voor overproductie gezorgd op EU-niveau, met als gevolg interventies ter beperking van de productie (o.a. melkquota, graanquota). Een andere vorm van productiebeperking is het uit productie nemen. Dit kan structureel, bijv. door verkoop aan een natuurbeheerorganisatie, of tijdelijk, via later door de EU geboden braaklegpremies).

Landbouwers kunnen ook beheersovereenkomsten sluiten, voor perceelsbeheer of randenbeheer, tegen vergoeding. Het instrument Relatienota (1975) en opvolgers (Programma Beheer, LNV, 2000; en aangepast in later jaren) hebben daarin voorzien en krijgt bij boeren gaandeweg meer steun. Inmiddels – na een aarzelende start - is het aandeel in hectares gestegen van minder dan 20.000 ha in 1990 tot bijna 80.000 ha in 2008 (Natuurbalans, 2008). Wat heeft bijgedragen aan de “bereidwilligheid” waren naast de quoteringen ook de strakke milieurichtlijnen, deels vanuit de EU zoals Nitraatrichtlijn (1991), en verder de Ammoniakrichtlijn en de mestboekhouding (o.a. MINAS en opvolger).

Inmiddels heeft LNV een afstandelijker positie t.o.v. de sector ingenomen. In “Kiezen voor Landbouw” (Min LNV, 2005) wordt die vooral aangesproken om te zijner tijd zonder overheidssteun een gezond bedrijf op te bouwen, hetzij marktgericht (door schaalvergroting of intensivering) hetzij gericht op natuur en landschapszorg en daar nieuwe kansen te zoeken (beheerslandbouw, recreatie, zorg). Met een aantal meer recente nota‟s (zoals Agenda Vitaal Platteland) heeft LNV zich nog meer gericht op het platteland als een ruimte waar ook andere functies een plaats verdienen en er geen eerstgeborenenrecht voor boeren meer bestaat. Alles overziende hebben zowel de sector als het eerstverantwoordelijke ministerie samen buitengewoon lang op één koers gezeten, die niet bepaald N&L-vriendelijk was, hebben zij de pogingen om natuur, milieu & landschap te sparen aanvankelijk weinig gesteund, met uitzonering van het Relatienotabeleid, en hebben vooral de maatregelen tegen overproductie en overbelasting aan milieuvreemde stoffen (met druk vanuit de EU) en de dwang van de publieke opinie gedwongen tot koersverandering.

6.8 Visserijbeleid

Bij LNV berust ook het visserijbeleid, waarbij we ons hier beperken tot de kust- en Noordzeevisserij op vis en schaaldieren. Deze bedrijfstak is, vanwege het principe van de Mare Liberum (vrije zee) en de door de Nederlanders aangevoerde internationale concurrentie (“wie het eerst komt en wie het hardst vaart, kan het meest vangen”) en moeilijke controle op de bedrijfstak lang gevrijwaard gebleven van overheidsbemoeienis. Mogelijk is dat de reden dat het gaat om één van de meest uit de hand gelopen activiteiten op zee, die veruit de meeste schade berokkent aan de natuur, meer in het bijzonder de bodemberoerende visserij met boomkorschepen. (Bisseling et al., 2001;Lindeboom et al., 2005).

Al sinds het begin van de 20e _{eeuw waren er effecten van overbevissing merkbaar, maar na} WO II namen die sterk toe. Het duurde heel lang voor er überhaupt afspraken kwamen en voordat die nageleefd en gecontroleerd werden, was het alweer vele jaren verder. Vanaf 1980 werden er quota vastgesteld op basis van de actuele visstand en een verdeelsleutel over de landen. Het merkwaardige is dat bij vangstbeperkende EU-politiek de Nederlandse kottervloot zich – dwars tegen de EU-beginselen in - uitbreidde en moderniseerde, soms met investeringspremies door de overheid!. Het kwam Nederland op een hard oordeel te staan: “de geconstateerde verdubbeling van de capaciteit sinds 1975 is gelet op … de quoteringen van 1976 … uitermate bizar”. Het is bijna ironisch te zien hoe de capaciteit fors begint te groeien bij het introduceren van de ICES-quota etc etc”. De tweede helft van de tachtiger jaren worden overschrijdingen vastgesteld van 9 - 92% voor belangrijke vissoorten. De overheid maakte het frauduleuze vissers en visafslagen lange tijd niet moeilijk, dat duurde feitelijk zo ongeveer tot 1988 of zelfs later.

Daarmee werd de zeevisserij typisch een voorbeeld, waar de “tragedy of the commons” speelt (Hardin, 1968; Van der Schans, 2001). Waar overheidsbemoeienis in deze vanouds vrije sector al tot stand kwam (bijv. bij de in Brussel jaarlijks vastgestelde visquota), was dat

resultaat van een moeizaam internationaal overleg en vaak op een wijze, waarop elke minister eerder zorg had voor een flink nationaal aandeel in de vangst dan voor de bescherming van een marien ecosysteem. Adviezen van biologen verwaterden tijdens de politieke touwtrekkerij navenant. Intussen bleef juist in Nederland de vangstcapaciteit door sterkere schepen groeien. Vangstbeperkende maatregelen werden (en worden) ingesteld op basis van het weinig betwiste feit dat de mariene ecosystemen al nagenoeg kapot gevist worden (Bisseling et al., 2001), met evenzeer een economisch nadeel (vangstreductie zou 30% meer opbrengst kunnen leveren volgens het ICES aantal liters diesel per gevangen ton vis is ongeveer 2.5 zo groot rond 2005 als in 1970) als ecologische schade. In dat spanningsveld doen visserijbiologen aanbevelingen die politiek gezien sowieso onvoldoende worden gesteund en zodanig afgezwakt dat er amper vooruitgang geboekt wordt voor de natuur. Dat stringent beleid soelaas biedt is zichtbaar door vrijwaring van een gebied van intensieve visserij voor het herstel van de scholpopulatie (de zogeheten “scholbox”).

LNV zat - en zit anno 2010 nog altijd - in een spagaat: biodiversiteit versus inkomen en werkgelegenheid, het gevoel dat eenzijdige ge- en verboden de concurrenten uit andere landen in het zadel helpen en de moeilijke controleerbaarheid en sanctioneerbaarheid. Visserij is daarmee nog een hoofdpijndossier. Binnen territoriale Nederlandse wateren ligt dat iets anders, maar ook daar lijkt (schaaldiervisserij in waddengebied) een hard ingrijpen van overheidswege vaak het laatste wat men wil. Lang is vertrouwd op het “zelfreinigend vermogen” van de sector zelf en soms laat men de rechtspraak het laatste woord. Intussen is er enige voortgang in het beleid voor de meest kwetsbare gebieden van de kuststrook en de Noordzee via het voornemen tot instellen van een aantal van visserij vrij te waren mariene natuurgebieden (Nota Ruimte Min VROM, 2004; Integraal Beheersplan Noordzee, V&W, 2005; Lindeboom et al., 2005).