De komende Bestuurshervorming - TIJDSCHRIFT VAN DE VEREENIGING VOOR STUDIE VAN KOLONIAAL- MAAT

door

N. W. VAN HARTINGSVELDT

Door de wet van 6 Februari 1922 (Ned. Staatsblad no. 51) *) zijn drie artikelen ingevoegd tusschen de artikelen 67 an 68 van het Regeeringsreglement (afgekort R.R.), terwijl nog eemige andere artikelen van het R.R. in verband hiermede gewijzigd werden. Als gevolg hiervan zal door deze wet, die deels nieuwe grondslagen legt, deels te beschouwen is als een uitbouw volgens grootscher plan van de decentralisatiewetgeving van 1903, de toekomstige bestuursinrichting van Nederlandsch-Indië zoodanige wijziging ondergaan, dat het niet ondienstig voorkomt voornamelijk aan de hand der officieele stukken de totstandkoming en de inhoud van deze wet te gaan.

Voor de wordingsgeschiedenis van dit belangrijke stuk van wetgeving dient men terug te gaan tot het jaar 1913, toen bij Koninklijk besluit van 16 Januari no. 39 de heer S. de Graaft ter beschikking van den Gouverneur-Generaal van Nederlandsch-Indië werd gesteld, teneinde onder diens rechtstreeksche bevelen te worden belast met de werkzaamheden tot voorbereiding der her-vorming van het bestuurswezen, waarbij in hoofdzaak de volgen-de maatregelen in overweging dienvolgen-den te worvolgen-den genomen:

Ie. vorming van meer uitgebreide gewesten, zoodanig geor-ganiseerd en met bestuursmiddelen toegerust, dat inzonderheid in de richting van zelfbestuur aan die organen allengs een belang-rijke taak kan worden opgedragen;

2e. opdracht in de onder Ie bedoelde gewesten van de behar-tiging van bijzondere behoeften van meer localen aard buiten de op den voet van artikel 68a van het R. R. ingestelde gemeenten

1). Zie bijlage achter het tweede stuk van dit artikel.

DE KOMENDE BESTUURSHERVORMING 173 zooveel mogelijk aan zoodanige organen in het gewest: bestuurs-afdeelingen, regentschappen als anderzins, als uit hun aard voor de voorziening in dergelijke huishoudelijke belangen inzonderheid in aanmerking komen, van welke uit dien hoofde tevens op den duur de krachtigste opwekking kan uitgaan, ook in Inlandsche kringen, van de algemeene belangstelling voor die aangelegen-heden van openbare zorg;

3e. instelling in de onder Ie en 2e bedoelde tessorten van lichamen, als vermeld in het tweede lid van artikel 68b van ge-noemd Reglement, bij welker samenstelling de eisch van vertegen-woordiging inzonderheid van de inheemsche bevolkingselementen op onbekrompen wijze vervulling vindt;

4. toepassing van een ruime ontwikkeling der openbare mid-delen en tot een doelmatig gebruik van die midmid-delen voerend stelsel van financieele decentralisatie;

5e. verdeeling van de taak der administratieve macht in dier voege dat:

a. met inkrimping zooveel mogelijk' van de rechtstreeksche be-moeienis van het Europeesche bestuur, de uitoefening van het dagelijksch beheer over de Inlandsch bevolking in de ruimste mate wordt overgelaten aan het Inlandsch bestuur, voor zoover noodig tot dat einde in zijne organisatie gewijzigd en versterkt;

b. de zelfstandige uitoefening van bevoegdheden, berustend bij de tegenwoordige hoofden van gewestelijk bestuur, voor zooveel niet betrekking hebbende op onderwerpen, die uit hun aard of wegens bijzondere redenen van het gewestelijk gezag onafschei-delijk zijn te achten, wordt opgedragen aan de bestuurshoofden der afdeelingen in de nieuwe bestuursinrichting;

6e. instelling van een Europeesch bestuurskorps van gewijzigde organisatie, overeenkomstig de eisenen van het toe te passen stel-sel van bestuur, met zoodanige regeling van de ambtelijke en gel-delijke vooruitzichten als passend in verband met de in het nieuwe stelsel te vorderen wetenschappelijke voorbereiding en met de omstandigheden in andere takken van den koloniale ï dienst;

7e. verbetering van de geldelijke omstandigheden en die amb-telijke vooruitzichten van het personeel van het bestaand Euro-peesch bestuurskorps en van de Inlandsche ambtenaren van het

Binnenlandsch Bestuur, voor zooveel uit een oogpunt van billijk-heid en in het belang van 's Lands dienst alsnog vereischt, als-mede van de voorbereiding tot den laatstvermelden werkkring *).

Aan deze opdracht heeft de Regeeringscommissaris die Graaft voldaan, en het resultaat van zijn onderzoekingen neergelegd in het in 1914 van Regeeringswege gepubliceerde en uit 7 deelen be-staande: „Verslag omtrent de nadere voorbereiding eener

hervor-ming van het bestuurswezen in Nederlandsch-Indië".

Naar aanleiding van dit verslag heeft toen Minister Pleijte in 1918 een wetsontwerp ingediend 2) , hetwelk echter door de demissionaire Kamer niet meer in behandeling genomen is. Dit wetsontwerp, dat bovendien slechts op Java en Madoera betrekking had, aangezien, blijkens de toelichting, de hervormin-gen op de buitengewesten „bij gebreke van de voor de inrichting eener provincie onmisbare bouwstoffen" voorloopig niet ingevoerd konden worden, is bij de nieuwe Kamer niet meer in behandeling gekomen; het werd door den heer de Graaff, toen deze in 1920 den heer Idenburg als Minister van Koloniën opvolgde, ingetrok-ken en vervangen door een nieuw ontwerp.

Vooraf dient echter nog melding gemaakt te worden van het feit, dat bij Gouvernementsbesluit van 17 December 1918 no. 1 werd ingesteld de „commissie tot herziening van de grondslagen der staatsinrichting van Nederlandsch-Indië", Welke commissie op 28 December 1918 ten paleize te Weltevreden door den Gou-verneur-Generaal van Limburg Stirum geïnstalleerd werd en die bij brief van 30 Juni 1920 haar lijvig rapport indiende.

Door een objectieve beoordeeling van het omvangrijke werk, dat deze commissie in betrekkelijk korten tijd verricht heeft, mag niet vergeten worden, dat zij werd ingesteld onder den indruk van de Novemberdagen van 1918. Immers, „de evolutie op staatkundig gebied, die zich elders voltrok", zoo begon de Gouverneur-Gene-raal zijn installatierede, „versterkte ook hier te lande den wil om staatkundige verhoudingen aan te passen aan gewijzigde

omstan-1). Zie Memorie van Toelichting Bijlagen Handelingen 2e Kamer 1920-1921, 438 no. 2.

2). Zie gedrukte stukken 2e Kamer 1917-'18 no. 356.

DE KOMENDE BESTUURSHERVORMING 175 digheden". *) En al moge de behoefte aan een nieuwe bestuurs-inrichting zijn blijven bestaan, toch ligt er een onmiskenbare grond van waarheid in het betoog van den heer Ritsema van Eek, hoe men overigens ook tegenover zijne denkbeelden staat, dat ,,de voorstellen der commissie op den grondslag der Bandoengsche vergadering eigenlijk alleen waarde (hebben) als uiting der toen-malige inzichten en doeleinden der toentoen-malige combinaties. Ook dit laatste is voor de beoordeeling van de voorstelling van betee-kenis, omdat de beslissingen zijn genomen, toen de deining na den storm, die in November '18 over de wereld ging, nog niet het vrije uitzicht tot aan den horizon toeliet. Inderdaad, zoowel de inzichten als de combinaties zijn sedert dien belangrijk veran-derd. 2) . Waar de commissie in het leven geroepen werd tijdens zoo'n geweldige politieke depressie, wordt het verklaarbaar, dat haar werk daarvan niet alleen het stempel draagt, maar ook dat aan de door den Gouverneur-Generaal in zijn installatierede als noodzakelijk gestelde voorwaarde om aan de „hervorming van inrichting, en bevoegdheid der staatsonderdeelen het karakter van een slechts geleidelijk uitvoerbaar program" 3) te geven en

„om aan vooruitstrevendheid de in deze teedere materie geboden bedachtzaamheid" 3) te paren, naar veler meening niet is vol-daan.

Als einddoel mogen de voorstellen der Herzieningscommissie wellicht waarde hebben, voor een practische toepassing nu reeds zijn zij ongeschikt, omdat zij uitgaan van geheel nieuwe grond-slagen en daardoor te weinig rekening houden met het historisch gewordene in het Indische staatsbestuur. Ook de Regeering bleek deze meening te zijn toegedaan, zoodiat Zij los van de voorstellen der Herzieningscommissie een wetsontwerp heeft opgesteld. Bij geleidebrief van den Gouverneur-Generaal dd. 11 September 1920 werd dit ontwerp aan den Volksraad ter adviseering aangeboden, vervolgens bij Koninklijke booschap van 5 Maart 1921 bij de Tweede Kamer ingediend, die het na een tweetal belangrijke amen-dementen in haar vergadering van 14 October 1921 heeft

aange-1). Rapport Herzieningscommissie pag. XIII.

2). Rapport HerzieningSiCom missie pag. 434.

3). Rapport Herzieningscommissie pag. XIV.

nomen met 57 tegen 24 stemmen, terwijl de Eerste Kamer in haar zitting van 3 Februari 1922 hare goedkeuring aan het ontwerp hechtte met op 2 na algemeene stemmen.

INHOUD DER WET.

De considerans van deze wet geeft aanleiding tot de opmer-king, dat zij niet geheel den inhoud daarvan dekt. In de overwe-ging staat nl. „dat het wenschelijk is 'het Reglement op het beleid der Regeering van Nederlandsch-Indië nader te wijzigen tot her-vorming van de grondslagen van het gewestelijk en plaatselijk be-stuur daar te lande". Hieronder vallen niet paragraaf a, waarin ge-handeld wordt over den Gouverneur-Generaal, paragraaf d en paragraaf e Ie, strekkende tot verbetering van den tekst der arti-kelen 69 en 70 R. R., en paragrafen h e^i i, die handelen over den Volksraad, welk lichaam noch tot het gewestelijk, noch tot het plaatselijk bestuur behoort. Ontegenzeggelijk ontleent deze wet hare belangrijkheid aan de hervorming van het gewestelijk en plaatselijk bestuur, zoodat deze onvolledigheid in de redactie van den considerans niet al te zwaar behoeft te worden aangerekendi.

Paragraaf a werd op het laatste oogenblik, nl. tegelijk met de Memorie van Antwoord, bij nota van wijziging ingediend. Blijkens de toelichting, door den Minister gegeven, *) heeft deze verande-ring geen andere bedoeling dan om artikel 8 lid 1 te doen aan-sluiten aan de artikelen 67a en 67c RR, Tevoren mocht de Gou-verneur-Generaal geen deelhebber zijn in-, noch borg zijn voor eenige onderneming, ten grondslag hebbende een overeenkomst om winst of voordeel aangegaan met Nederlandsch-Indië of met eenig gewest of gedeelte van een gewest, waarop artikel 68a van het R. R. toepassing heeft gevonden. „Deze bepaling nu zal dienen te worden uitgebreid tot overeenkomsten, aangegaan met een ge-west of gedeelte van een gege-west, waarop de artikelen 67a e,n 67c toepassing hebben gevonden", luidt het in de Memorie van Ant-woord 1) . Toch hebben de woorden in het nieuwe artikel 3: „met Nederlandsch-Indië of met eenig deel daarvan" een ruimere betee-kenis dan die, welke de Minister in zijn toelichting daarvan geeft.

1). Zie Memorie van Antwoord pag. 10. Bijlagen Handelingen Tweede Kamer 1920/1921 438 no. 5.

DE KOMENDE BESⁿ;UURSHERVORMING 177 Evenals thans nog naar strenge interpretatie van artikel 3 R. R,

de Gouverneur-Generaal deelhebber kan zijn in een in Neder-landsch-Indië werkende, doch aldaar niet zetelende onderneming, mits deze maar geen winstovereenkomst heeft aangegaan rnet Ne-derlandsch-Indië of eenig deel daarvan, omdat dan zoo'n onder-neming zou vallen onder het eerste lid van dit artikel, zoo zou de Gouverneur-Generaal onder vigeur van het oude artikel 3 R. R.

bijvoorbeeld wel deelhebber kunnen zijn in een niet in Neder-landsch-Indië gevestigde onderneming, die een winstovereenkomst heeft aangegaan met een zelfbesturend rijk in Indië, aangezien de zelfbesturende landschappen niet vallen onder „gewest of ge-deelte van een gewest, waarop artikel 68a R. R. toepassing heeft gevonden". Nu echter de verbodsbepaling zich uitstrekt tot „eenig deel" van Nederlandsch-Imdië zullen de zelfbesturen daar wel onder vallen, omdat hun gebied deel uitmaakt van het grondge-bied van Nederlandsch-Indië.

Verreweg de grootste beteekenis van deze wet is gelegen in paragraaf b, waarbij een drietal artikelen wordt ingevoegd tus-schen de artikelen 67 en 68 R.R. en waardoor de grondslagen ge-legd worden voor het toekomstige gewestelijke e» plaatselijke be-stuur. Zoowel in als buiten de Staren-Generaal zijn deze bepalingen onderworpen geweest aan heftige critiek. Als bezwaar van alge-meene strekking gold, dat er in de wet zelf zoo weinig gedeoreteerd en te veel aan algemeene verordeningen wordt overgelaten, zoodat

„de Regeering als het ware blanco opdracht (krijgt) om Haar macht in de voorgestelde plaatselijke en gewestelijke bestuursorganen, te handhaven, uit te breiden of te wijzigen, zooals het Haar goed-dunkt" 1) . Wat hier echter als een bezwaar wordt aangemerkt, is naar het voorkomt juist een der voornaamste verdiensten van deze wet. Niet alleen sluit zij aan op het historisch gewordene, door aan de decentralisatiewetgeving van 1903 een breedere basis te geven, doch zij heeft ook dezelfde soepelheid van die decentrali-satiewetgeviing behouden, waardoor het mogelijk wordt al naar gelang van de omstandigheden en van de behoeften een steeds grootere mate van medezeggenschap aan de ingezetenen van

1). Voorloopig Verslag pag. 1. Bijlagen Handelingen Tweede Kamer 1920/1921, 433 no. 4.

Nederlandsc'h-Indië te geven. Ten aanzien van de staatkundige rechten heeft de wetgever zich niet tot taak te stellen om rechten, die nog niet behoorlijk gehanteerd kunnen worden, of waaraan, nog geen behoefte bestaat, eenvoudig op te leggen, doch wel moet het zijne hooge roeping zijn de beddingen te graven, waarlangs het politieke leven zich ruimte kan verschaffen. De drang tot de staatkundige ontplooiing dient echter van de geregeerden zelf uit te gaan, want „al wat na den eijsch niet aan de leden past, en is maar ongemack en niet als enckel last", zooals Cats het reeds uitdrukte, geldt niet alleen van een politiek te nauwe-, maar even-goed van een politiek te ruime jas. Wordt er nu te veel in de wet zelf vastgelegd, dan kan het gemakkelijk gebeuren, dat wat nu zelfs te ruim wordt toegemeten, straks toch weer te weinig zal blij-ken te zijn en aangezien de wetgevende machine zeer stroef werkt, bestaat er dus groote kans, dat dan de wet nog niet of niet meer past in het kader van de tijdsomstandigheden. Afgezien van de-zen algemeen geldenden regel komt hier voor Indië nog bij, dat het een land is met bevolkingsgroepen, die op de meest uiteen-loopende trappen van ontwikkeling staan.

Deze omstandigheid blijft dan ook steeds de belangrijkste pleit-grond voor de grootst mogelijke elasticiteit in wetten, die de be-stuursinrichting voor Indië regelen;. Tenzij men wil opteggen, wat nog niet uit zichzelf gegroeid is, dan wel onthouden wil, waar-aan dringend behoefte gevoeld wordt, zal waar-aan de lagere en plaat-selijk beter georiënteerde wetgevers de bevoegdheid overgelaten moeten worden om de in wetten neergelegde beginselen toe te passen en nader uit te werken. Het bezwaar, dat de uitwerking en toepassing van deze wet te veel wordt overgelaten aan alge-meene verordeningen, lijkt ons dan ook afdoende weerlegd door den heer Idenburg in zijn verdediging van het wetsontwerp, toen hij in de Eerste Kamer het volgende betoogde: „De bedoeling van elke ingrijpende bestuurshervorming moet zijn om op een be-paald oogenblik die organen te scheppen, die het meest geëigend zijn om op dat oogenblik de aanwezige volkskracht tot uiting te brengen. En nu is er niet een voor alle volken en tijden beste be-stuursinrichting. De bestuursinrichting, die voor Nederland goed is, kan verkeerd zijn voor Indië. De bestuursinrichting, die voor

DE KOMENDE BESTUURSHERVORMING 179 Java perfect is, kan een onding zijn voor Papoea. De vorming van het bestuur moet berusten op een grondige kennis van land en volk, moet zich laten leiden door eerbied voor het bestaande, op-dat de hervorming aansluite bij op-dat bestaande en van op-dat bestaande de natuurlijke groei en ontwikkeling zij, en geen maakwerk worde.

Uit deze opmerking volgt, dat wij in Nederland nooit meer kun-nen doen dan de groote hoofdlijkun-nen van de bestuursinrichting en de bestuurshervorming geven, maar dat wij de uitwerking en de toepassing daarvan in Indië aan Indië moeten overlaten. Verder volgt daaruit, dat de beginselen en hoofdlijnen, die wij vastleggen in een ontwerp, zoo lenig en soepel moeten zijn, dat daarbij leke-ning kan worden gehouden met de verschillende behoeften en om-standigheden. Er moet bestaan een zeer nauw verband tusschen den staatsvorm van een volk en de algemeene ontwikkeling ervan.

Er moet harmonie zijn tusschen de mteltectueele, de sociale en economische ontwikkeling van een volk en den staatsvorm er van" 1) . Deze harmonie zal alleen tot stand gebracht kunnen wor-den door een sterke differentiëering in de lagere wetgeving voor de bestuursinrichting der verschillende gebiedsdeelen.

Het doel van de hervorming is het wegnemen van de organisato-rische fout, die na de instelling van den Volksraad aan de Indische bestuursinrichting heeft gekleefd en wel Ie. door het scheppen van organen voor zelfstandig bestuur en 2e. door administratieve decentralisatie. Volgens de considerans van de wet van 16 Decem-ber 1916 (Indisch Staatsblad 1917 no. 14), waarbij het 10de hoofd-stuk van het R. R., getiteld: „Van den Volksraad", is inigelascht, werd het wenschelijk geacht het R. R. nader te wijzigen „hoofdza-kelijk teneinde daar te lande door de instelling van een vertegen-woordigend lichaam de Nederlandsc'be onderdanen, ingezetenen van Nederlandsch-Indië, gelegenheid te geven tot medewerking aan de behartiging van de belangen van dat gebied". Zooals bekend, bestaat deze medewerking van den Volksraad in het ge-ven van advies, dat de Gouverneur-Generaal ten aanzien van som-mige onderwerpen verplicht, ten aanzien van alle andere be-voegd is om te vragen, doch „door deze casus positie is de Volks-raad in de gelegenheid tot het voeren van ongebreidelde en

on-1). Handelingen Eerste Kamer 1922 pag. 364.

Kol. S t u d i ë n . 2.

verantwoordelijke critiek, zonder dat hij daarvan ooit de conse-quenties zal behoeven te dragen. En in zooverre heeft men in den vorm van een bloot adviseerend lichaam inderdaad een orgaan geschapen, dat meerdere smacht bezit 'dan een modern Parle-ment" x). En inderdaad, al moge er eenerzijds grond van waar-heid schuilen in de klacht van den Volksraad, dat met zijne advie-zen niet altijd voldoende rekening gehouden wordt, zoowel door de Indische als door de moederlandsche Regeering, anderzijds is niet minder waar, dat de Volksraad zich niet altijd zijn positie van adviseerend lichaam helder bewust is en maar al te graag de „me-dewerking" om wil zetten in een soort van mederegeering, doch dan zonder eenige verantwoordelijkheid daarvoor te dragen. Hoe verder het staatkundig evolutieproces in Indië voortschrijdt, hoe lastiger het voor de Regeering zal worden om van het advies van den Volksraad af te wijken en dit te meer als het contact tusschen dit college en de Tweede Kamer grooter wordt en deze laatste de wenschen van den Volksraad gaat vastleggen in amendementen, evenals ook in het ontwerp van deze wet in het amendement Dresselhuijs c.s. is geschied. Voor den drang tot meeningsuiting, voor den wil om zelf te doen, zal ruimte gemaakt moeten worden, doch^dan niet op de wijze als bij den Volksraad heeft plaats ge-, hadge-, maar door het scheppen van organen voor zelfstandig bestuurge-,

door decentralisatie van de regeermacht, hetgeen medebrengt, dat die organen dan ook verantwoordelijk voor hunne daden zuilen zijn.

Volgens het eerste lid van artikel 67a zal de verdeeling van het grondgebied van Nederlandsch-Indië in provinciën en andere» ge-westen voortaan niet meer plaats hebben door den Koning, zooals artikel 68 oud van het R.R. voorschreef, doch geschieden bij alge-meene verordening, dat wil dus zeggen bij wet, algealge-meenen maat-regel van bestuur, Kroonordonnatie of gewone ordonnantie. De beide eerste soorten van algemeene verordeningen komen naar het voorkomt hiervoor niet in aanmerking. De wet niet, omdat tevoren deze bevoegdheid reeds aan een lageren wetgever gegeven was en er geen enkele aanleiding bestaat om deze bevoegdheid, mede in verband met de toenemende legislatieve werkzaamheden der

1). Colijn. Staatkundige hervormingen in Nederlandsch-Indië pag. 28.

DE KOMENDE BEST UURSHERVORMING 181 Staten-Generaal en de gewijzigde inzichten in de koloniale poli-tiek, aan den moederlandschen wetgever over te dragen. Het Ko-ninklijk besluit niet, omdat er dan Ie. geen aanleiding zou geweest zijn om het oude artikel 68 R. R. te wijzigen, 2e. dan aan den wensen om specifiek Indische aangelegenheden door Indië zelf, althans met medewerking van Indië, te regelen, geen gevolg gegeven zal worden en 3e. omdat voor een Koninklijk besluit geen verplicht advies van den Volksraad noodig is, terwijl de

In document TIJDSCHRIFT VAN DE VEREENIGING VOOR STUDIE VAN KOLONIAAL- MAATSCHAPPELIJKE VRAAGSTUKKEN (pagina 188-200)