Hoe implementeren gemeenten de Bic?

Doel van de eerste onderzoeksvraag was om beter te begrijpen hoe gemeenten de Bic hebben geïmplementeerd, wat daarbij bepalende bouwstenen of kenmerken zijn en in hoeverre gemeenten daarin op elkaar lijken of juist van elkaar verschillen. Op basis van deze kenmerken of bouwstenen, en rekening houdend met achtergrondkenmerken zoals de omvang van de gemeente (in fte en inwonertal), is onderzocht in hoeverre gemeenten in te delen zijn in ideaaltypische modellen van implementatie. Deze bouwstenen zijn: doelstellingen, betrokken partijen, werkgeverschap en cofinanciering, regierol gemeente, monitoring en evaluatie.

Verschillen tussen gemeenten groter dan overeenkomsten

De verschillen tussen gemeenten zijn groter dan de overeenkomsten. De gemeenten kunnen op basis van de geïdentificeerde bouwstenen niet heel duidelijk worden ingedeeld in van elkaar te onderscheiden modellen. Gemeenten van dezelfde grootte lijken soms op elkaar als naar bepaalde bouwstenen wordt gekeken, maar bij een ander kenmerk kan een kleine gemeente weer net zo goed op een grote gemeente lijken. Juist die onderlinge verschillen zijn een belangrijk, wellicht onbedoeld, resultaat van de implementatie van de Bic, waarbij gemeenten de vrijheid hebben het instrument zo in te zetten dat het past bij hun lokale situatie.

De combinatie van bouwstenen levert vervolgens verschillende organisatiestructuren voor de implementatie van de Bic op. De bouwstenen staan niet los van elkaar. Ze vormen een geheel, en beïnvloeden elkaar. Zo leidt een sterke regierol bij een gemeente bijvoorbeeld vaker tot het formuleren van heldere doelstellingen en leidt juist een zwakkere regierol tot meer betrokkenheid en inspraak van lokale partijen (zie Span et al., 2009).

Gemeenten hebben wel een stip op de horizon, maar geen programmatheorie Uit de gesprekken met de verantwoordelijke gemeenteambtenaren, coördinatoren en betrokken partijen, wilden we achterhalen in hoeverre bij gemeenten sprake is van doelbewust handelen bij de implementatie van de Bic en of sprake is van zogenaamde programmatheorieën (zie Rossi, Lipsey & Freeman, 2004; Wilder Research, 2009). We kunnen concluderen dat gemeenten en de coördinatoren wel degelijk doelbewust handelen. Zij herkennen zich desgevraagd allemaal in de landelijke doelen, maar dat geeft slechts een beperkt inzicht in wat gemeenten werkelijk met de Bic beogen. Zij hebben allen een zogenaamde ‘stip op de horizon’, een bepaald richtinggevend idee waar zij met de inzet van buurtsportcoaches naartoe willen werken, vaak aansluitend bij de lokale problematiek. We herkennen hierin als onderzoekers doelstellingen op effectniveau. Alle gemeenten geven zowel voorbeelden van de inzet van ‘sport als doel’ (bijv. een hogere sportdeelname van de inwoners, meer structurele sporters) als van ‘sport als middel’ (sport draagt bij aan een maatschappelijk doel, zoals het verminderen van eenzaamheid). De gemeenten hebben allen wel het doel om de sportdeelname te bevorderen. In sport als middel zien we wel, afhankelijk van de lokale situatie, verschillen ontstaan. Kleinere gemeenten lopen bijvoorbeeld vaker tegen specifieke knelpunten aan dan grotere gemeenten, zoals de leegloop van sportverenigingen of het tekort aan vakleerkrachten, en zetten daarvoor hun buurtsportcoaches in. Grotere gemeenten hebben hun doelen vaker verankerd in een gemeentelijke beleidsnota dan kleinere gemeenten. Gemeenten beogen steeds vaker met de inzet van buurtsportcoaches de kwetsbare doelgroepen te bereiken, vooral in de grote gemeenten waar meer fte aan inzet beschikbaar is. Ondanks dat gemeenten een stip op de horizon hebben, lijkt echter geen of minder sprake te zijn van een helder inzicht in welke aanpak tot de beoogde effecten zou moeten leiden. Vooraf uitgedachte als- dan redeneringen (Birkmayer & Weiss, 2000; Rogers et al., 2000; Rossi, Lipsey & Freeman, 2004), gebaseerd op bewijs vanuit wetenschappelijke en praktijkkennis, komen we dan ook niet tegen. Bij navraag is ongeveer de helft van de gemeenteambtenaren wel van mening dat hun aanpak goed is onderbouwd. Ze beschouwen hun aanpak als onderbouwd wanneer deze tussentijds wordt aangescherpt of wanneer hun doelstellingen ruimte overlaten voor de praktijk. Wanneer partijen invulling kunnen geven aan beleid, is de gedachte dat de werkwijze beter zal werken.

Enkele grote gemeenten zijn in de loop der tijd zich meer bewust geworden van de noodzaak om goed na te denken over een gerichte inzet van buurtsportcoaches. Zij ondergaan een transitie en hebben de tijd gehad te leren en hun beleid bij te stellen. Het denken in zogenaamde ‘programmatheorieën’ (zie Rossi, Lipsey & Freeman, 2004; Wilder Research, 2009) is een ingewikkeld, bijna wetenschappelijk

denkproces, waar gemeenten moeite mee hebben, niet altijd als zinvolle eerste stap aan denken of daar tijd voor hebben. We zien het terug in de vaak abstracte formuleringen van hun

langetermijndoelstellingen (niet SMART). Gemeenten erkennen dat zij het lastig vinden dit soort doelstellingen meetbaar te maken, te onderbouwen en hierop te monitoren. Voor dat laatste ontbreken vaak geschikte data en gemeenten aarzelen (terecht) bij het leggen van causale verbanden tussen de inzet van de buurtsportcoaches en de beoogde effecten.

Afgeleide doelstellingen op activiteiten- of prestatieniveau bieden gemeenten meer houvast en deze beschouwen ze desgevraagd als voorbode voor het bereiken van doelen op effectniveau. De praktijk laat overigens zien dat gemeenten zelf niet altijd onderscheid (kunnen) maken in soorten doelen

(activiteiten-, prestatie- en effectniveau). Doelen op prestatieniveau zijn gemakkelijker te

operationaliseren in meetbare indicatoren en gaan meer over de activiteiten die de buurtsportcoach op kortere termijn moet zien te bereiken (aantal aangeboden activiteiten, het bereik in doelgroepen, de doorverwijzing van deelnemers, verbinding leggen tussen organisaties). Een deel van de gemeenten legt prestatieafspraken vast of laat dat door uitvoerders doen. Een ander deel doet dat niet, sommigen bewust niet om betrokken partijen (zoals onderwijsinstellingen, sportverenigingen of andere organisaties) de ruimte te geven. Op het niveau van de prestatiedoelen zien we veel onderlinge verschillen in aantal doelen dat wordt geformuleerd (van veel tot weinig), in concreetheid (van heel SMART tot heel algemeen) en in soort doelen (van bekendmaken van aanbod voor mensen met een beperking tot doorverwijzing van cliënten).

Een belangrijke constatering is dat betrokken partijen een minder helder beeld hebben van de ambities met de inzet van de buurtsportcoaches dan de gemeente, en vooral redeneren vanuit hun eigen situatie en betrokkenheid bij een specifiek deel van de inzet. Dit impliceert dat de communicatie tussen gemeenten en lokale partijen niet overal optimaal is.

Hoe groter een gemeente, hoe meer betrokken partijen

Dit onderzoek bevestigt het beeld dat veel verschillende partijen betrokken zijn bij de gemeentelijke implementatie van de Bic. Gemeenten verschillen in het aantal partijen (van veel tot weinig) en het aantal sectoren (van sport, welzijn, etc.) dat betrokken is en de rollen die gemeenten en partijen vervullen. Hoe groter een gemeente, hoe meer partijen.

Hoewel bij de vorming van het beleid rondom de Bic vooral de gemeentelijke afdeling sport is betrokken, leveren ook andere afdelingen (sociale zaken/welzijn/maatschappelijke ontwikkeling, onderwijs en cultuur) een bijdrage aan de beleidsvorming en kunnen we bij enkele gemeenten spreken van een min of meer integrale beleidsvorming. We zien dat de Bic de sportsector een gelegenheid heeft geboden om met andere beleidsafdelingen en sectoren samen te werken. Lokale partijen zoals

sportverenigingen en onderwijsorganisaties/scholen zijn ook bij beleidsvorming betrokken, maar hebben een grotere rol in de uitvoering. Zij hebben vaak een dubbelrol, omdat ze ook als eindgebruiker

profiteren van de inzet van de buurtsportcoach. Deze organisaties zijn zich minder bewust van het totale gemeentelijke beleid rondom buurtsportcoaches.

Mate van cofinanciering verschilt in gemeenten

Gemeenten kunnen grofweg in drie groepen worden ingedeeld naar de mate van cofinanciering. Ruim de helft van de casegemeenten deelt de cofinanciering samen met lokale partijen, een vijfde van de casegemeenten haalt alle cofinanciering uit de lokale markt en ruim een vijfde cofinanciert volledig

Andere beleidsafdelingen binnen de gemeente betalen soms mee (integraal beleid), tevens doen organisaties uit de sectoren onderwijs, zorg en welzijn dat. Eindgebruikers betalen vaak een vergoeding voor de diensten van de buurtsportcoach. Voor sportverenigingen die eindgebruiker zijn, is

cofinanciering meestal niet haalbaar. Betrokken partijen, vooral eindgebruikers, hebben dikwijls geen helder beeld van hoe de cofinanciering binnen de gemeente is verdeeld of dat het Rijk daaraan meebetaalt.

Gemeenten gaan verschillend om met uitbesteden werkgeverschap

Bij werkgeverschap kan het gaan om formeel werkgeverschap (salariëring) en materieel werkgeverschap (dagelijkse aansturing) of een combinatie van beiden. Vaak is het formeel werkgeverschap belegd bij een werkgever uit één sector. We zien vier manieren waarop gemeenten het materiele werkgeverschap hebben georganiseerd: bij meerdere partijen (bij ruim twee vijfde van de casegemeenten), bij een gemeentelijk of provinciaal sportbedrijf (een kwart), bij een externe partij (een vijfde) of bij de gemeente zelf (een tiende, drie kleine gemeenten).

Betrokkenheid partners groter als eindgebruiker ook cofinancier en werkgever is Cofinanciering en materieel werkgeverschap zijn als bouwstenen met elkaar verbonden. Wanneer het werkgeverschap bij lokale partijen wordt belegd, zien we dat deze partijen ook vaker cofinancieren. Organisaties combineren deze rollen, vaak ook nog met die van eindgebruiker. Wanneer dat het geval is, blijkt de betrokkenheid van lokale partners bij de Bic groter. Uit de interviews komt niet heel duidelijk naar voren of de ontstane situatie voor wat betreft werkgeverschap en cofinanciering het resultaat is van doelbewust handelen van de gemeente. Het beeld dringt zich op dat gemeenten bij de

implementatie van de Bic op het moment dat ze instapten, eerder afhankelijk waren van de lokale omstandigheden en mogelijkheden om samen met lokale partijen de inzet te regelen, en de noodzaak om cofinanciering te regelen.

Regierol gemeente heeft invloed op inspraak lokale partijen

In welke mate gemeenten de regie houden, of (deels) aan lokale partijen uit handen geven bij de uitvoering van de Bic, verschilt. Er is sprake van een continuüm met aan één uiteinde de rol van opdrachtgever (volledige regie/controle) en aan het andere uiteinde de rol van facilitator (geen regie/lokale partijen zijn zelfsturend) (Span et al., 2009). Ergens in het midden bevindt zich de rol van coproducent (gemeente en lokale partij zijn partners).

Twee vijfde van de casegemeenten herkent zich in de rol van opdrachtgever. Drie op de tien ziet zichzelf als coproducent. Slecht een op de tien (3) van de casegemeenten is min of meer facilitator. De rest zit ergens op de as tussen beide uiteinden. Duidelijke verschillen naar gemeentegrootte zijn er niet. De regierol die een gemeente inneemt, heeft direct invloed op de wijze waarop lokale partners invloed kunnen uitoefenen op het beleid. Als partners (mogen) meedoen (coproduceren), hebben zij meer inspraak en kan een gemeente meer gebruikmaken van hun praktijkkennis. In ruil daarvoor leveren gemeenten iets van hun controle in. Een sterkere regierol heeft weer als voordeel dat de gemeenten een langeretermijnvisie kunnen ontwikkelen en andere beleidsafdelingen kunnen betrekken. De regie volledig uit handen geven komt bijna niet voor (facilitator), hoewel de verwachting is dat de inzet van de buurtsportcoach dan wel beter aansluit bij de wensen uit de praktijk. Omdat de gemeente

eindverantwoordelijk blijft voor de Bic, wordt deze optie niet als haalbaar of wenselijk gezien. Ook hier zien we dat de regierol van de gemeente niet het resultaat is van een bewuste keuze, maar afhankelijk is van lokale omstandigheden op het moment van intrede in de Bic, zoals de noodzaak om cofinanciering te regelen en de ervaren steun van andere beleidsdomeinen. We zien ook dat gemeenten die al langer

bezig zijn en de tijd hebben gehad om te ervaren wat goed werkt, soms van regierol veranderen. Vaak willen zij meer een coproducent zijn met enkele lokale partijen, dan facilitator of opdrachtgever. Monitoring en evaluatie een ingewikkeld proces

Meer dan de helft van de gemeenten vindt dat monitoring en evaluatie van de Bic in hun gemeente voor verbetering vatbaar is. Zij vinden monitoring en evaluatie moeilijk, maar erkennen wel het belang van het kunnen aantonen van effecten, vooral om partijen te overtuigen om mee te doen (cofinancieren). Resultaten op activiteitenniveau vinden zij, begrijpelijkerwijs, makkelijker te meten dan resultaten op effectniveau. Voor het eerste gebruiken zij diverse kwantitatieve methoden (leerlingvolgsystemen, fittesten, etc.), voor het laatste soms cijfers uit bevolkingsonderzoek. Er is echter grote aarzeling om dat soort cijfers toe te schrijven aan de inzet van buurtsportcoaches, vanwege andere ontwikkelingen in de gemeente.

Grote gemeenten beschikken doorgaans over meer budget voor en kennis over monitoring en evaluatie. Met meer fte aan inzet, zijn de mogelijkheden groter en moeten ze ook goed nadenken over de effecten van de Bic, maar monitoring wordt hier niet eenvoudiger van. Gemeenten struikelen vaak over de vele doelstellingen en prestatieafspraken die met lokale partijen zijn gemaakt. Bij kleine gemeenten is de inzet van buurtsportcoach vaak wel overzichtelijk, is het aantal partijen geringer, maar ontbreekt het juist weer aan capaciteit om goed te kunnen monitoren en evalueren. Juist zij hebben behoefte aan handvatten.

Verschillende organisatiestructuren Bic in gemeenten

Een combinatie van bovengenoemde bouwstenen leidt op gemeenteniveau tot verschillende organisatiestructuren. Hierbij gaat het vooral om de vraag wie de rol van werkgever vervult, wie cofinanciert, welke regierol de gemeente vervult en welke betrokken partijen de rol van eindgebruiker of uitvoerende partner vervullen en hoe deze partijen ten opzichte van elkaar zijn gesitueerd. De lokale context, de grootte van een gemeente (in fte buurtsportcoaches en inwonertal) en jaar van deelname aan de Bic zijn voor de organisatiestructuur beïnvloedende factoren. Belangrijk verschil is het aantal partijen dat betrokken is en de mate van diversiteit aan partijen (naar sector). Vooral kleine gemeenten lijken wat betreft organisatiestructuur veel op elkaar. Bij middelgrote gemeenten konden we twee verschillende voorbeeldmodellen opstellen. Bij grote gemeenten was het vanwege de grote onderlinge verschillen niet mogelijk een voorbeeldmodel op te stellen.

Tijdstip van deelname en grootte gemeenten bepalende factoren bij implementatie

Twee externe factoren zijn van invloed op de organisatiestructuur bij gemeenten: het tijdstip waarop gemeenten zijn gaan deelnemen aan de Bic en de grootte van de gemeente:

 Tijdstip: de kenmerken van de Bic op het moment dat gemeenten zijn gaan deelnemen aan de Bic, hebben deels het implementatieproces en de keuzes bepaald die gemeenten en partners op dat moment konden en moesten maken. Daarnaast hebben gemeenten te maken met lokale

omstandigheden op dat moment en invloeden vanuit overig landelijk beleid. Hierbij valt te denken aan het decentralisatievraagstuk dat vooral vanaf 2015 voor veranderingen zorgde en gemeenten meer taken gaf op het gebied van zorg, werk en jeugd (voorbeeld van devolutie, Van der Veer, Schalk & Gilsing, 2011). Zo moesten gemeenten die in 2008 als eerste gemeenten begonnen met de Bic (1ste _{tranche) snel handelen om financiering voor de inzet van buurtsportcoaches te regelen en} formatieplaatsen te organiseren. Veel voorbereidingstijd was er niet en keuzes werden eerder

toen nog niet mogelijk. Dat kon pas gedeeltelijk vanaf 2010 en geheel vanaf 2012. Vanaf 2012 veranderde ook de inzet van de combinatiefunctionaris naar buurtsportcoach en konden gemeenten ervoor kiezen met meer lokale partijen samen te werken in uitvoering, werkgeverschap en

cofinanciering. Daarbij konden ook de doelen worden verbreed. Dit heeft de complexiteit van het implementatieproces en de variëteit in organisatiestructuren vergroot.

 Grootte: we hebben in het onderzoek gezien dat hoe groter de gemeenten zijn, hoe meer fte aan inzet kan worden gerealiseerd en hoe meer capaciteit op beleidsniveau kan worden ingezet (in aantal mensen en in denkkracht). Grotere gemeenten hebben ook meer mogelijkheden om aan te haken bij aanpalend beleid of al lopende lokale programma’s, en hebben te maken met een groter aantal lokale partijen wiens soms tegenstrijdige belangen op elkaar moeten worden afgestemd. Bij grote gemeenten zien we daardoor dat de inzet van buurtsportcoaches versnipperd kan raken. We zien aan de andere kant ook dat juist grote gemeenten de inzet van buurtsportcoaches, vanwege de grotere massa aan fte, op meer gestructureerde wijze (kunnen) organiseren. Tot slot zien we een wijkgerichte inzet en inzet op kwetsbare groepen bij gemeenten. Daar staat tegenover dat hoe kleiner een gemeente, hoe minder fte beschikbaar is en hoe belangrijker het maken van keuzes wordt bij de inzet van deze beperkte inzet en middelen. Bij kleinere gemeenten werkt een buurtsportcoach dikwijls gemeentebreed of wordt juist heel specifiek ingezet op een enkel doel, vanwege de noodzaak tot prioritering. Het aantal partijen dat een rol speelt bij de Bic is

overzichtelijk. Deze gemeenten hebben daarentegen minder mogelijkheden om aan te sluiten bij al lopende programma’s of aanpalend beleid.