Hybride organisaties

Hybride organisaties zijn organisaties die publieke belangen behartigen en commerciële acti-viteiten verrichten. Zij kenmerken zich door overheidssturing én marktwerking. Dit houdt in dat de overheid op afstand zit, de markt haar werk laat doen, maar tegelijkertijd ook haar eigen beleid vasthoudt en in vele sectoren blijft sturen⁴². Hybride organisaties zijn dus zowel taak- als marktorganisatie.

Onder een taakorganisatie wordt een organisatie verstaan die door één opdrachtgever (veel-al de overheid, dus binnen het publieke domein) wordt aangestuurd.

Een marktorganisatie concurreert binnen het private domein met andere marktpartijen.

Doordat ze zowel een taak- als marktorganisatie zijn, hebben zij dubbele financieringsrela-ties: ze ontvangen een budget van de overheid en verdienen geld op de (private) markt⁴³. Volgens de WRR kan dit niet alleen leiden tot valse concurrentie (de publieke gelden worden binnen een organisatie gebruikt om producten goedkoper op de markt te zetten, ofwel: er is sprake van kruissubsidiëring), maar ook tot inefficiënt gebruik van publieke gelden^44..

Volgens Van Delden is er meestal geen sprake van een snelle overgang van overheidsregime naar marktregime. In de meeste gevallen ontstaat er een blijvende tussensituatie, waarbij de subsidiegever op resultaten blijft sturen. Doordat er op resultaat gestuurd wordt, ont-staan er nog wel eens spanningen binnen hybride organisaties. De overheid wil maatschap-pelijke problemen aangepakt zien en stuurt de organisatie hierop aan. Dit betekent vaak dat er één basispakket van diensten wordt aangeboden (basisgezondheidszorg, sociale zeker-heid) aan een breed publiek voor een lage prijs. Directe klanten vragen daarentegen om

41 Bell, S. (1976), The Cultural Contradictions of Capitalism. New York: Basic Books, In: Quarles van Ufford, P., e.a, (1998), De ideologie van de markt: de koopman tussen staat en burger, Bussum:

Coutinho, pag. 25.

42 Delden, P.J., van, (2000), Hybride organisaties. Huwelijk tussen staat en markt, M&O nummer 3, mei/ juni 2, pag. 53.

43 WRR (2000), Het borgen van publiek belang. Rapporten aan de regering, Den Haag: Sdu Uitgever.

44 WRR (2000), Het borgen van publiek belang. Rapporten aan de regering. Den Haag: Sdu Uitgever.

maatwerk, of ze willen meer keuzevrijheid hebben⁴⁵. Voor instellingen blijkt het lastig te zijn dergelijke vragen in het aanbod met elkaar te kunnen verenigen. Valkuilen voor hybride or-ganisaties zijn volgens Van Delden onder meer zelfoverschatting en weinig bewegingsruimte.

Zelfoverschatting treedt op als een organisatie een monopoliepositie wil blijven handhaven.

Als voorbeeld noemt hij hier de Nederlandse Spoorwegen (NS) en Schiphol. Ook noemt hij hier dat wanneer ambtelijke organisaties de markt opgaan, ze vaak de neiging hebben zich commerciëler voor te doen dan hun introverte klimaat rechtvaardigt.

Daarnaast stelt hij dat wanneer organisaties meer bewegingsruimte krijgen, ze vaak nog te kampen hebben met een erfenis van starre arbeidsvoorwaarden. Dit komt vaak doordat de overheid hier te weinig ruimte toestaat en hun vaardigheden in de onderhandelingen over een nieuwe eigen CAO te kort schieten. Dit komt voor bij universiteiten en hogescholen. Van Delden haalt tevens aan dat het samenvallen van verzelfstandiging en bezuinigingen voor zorginstellingen de bedrijfsvoering kan bemoeilijken.

Uit het bovenstaande kunnen we opmaken dat het voor managers van dergelijke gemengde organisaties moeilijk leidinggeven is. Een verandering van een taakorganisatie naar een marktorganisatie vraagt veel van managers en andere medewerkers van een organisatie. Er moet een andere manier van denken aangenomen worden, namelijk meer op de markt en de klant gericht. Er moet kostendekkend gewerkt worden, maar tegelijkertijd moet er ook aan hoge eisen worden voldaan. Subsidiegevers stellen soms enorm hoge, bijna onuitvoerbare eisen aan bepaalde activiteiten voor bepaalde doelgroepen. Op het moment dat de organisa-tie aan alle resultaatsverplichtingen voldoet en zelfs (veel) winst gaat maken, dan vraagt de subsidiegever zich af of de subsidie niet wat omlaag kan. Uit de praktijk blijkt dat het voor managers soms lastig is zowel zijn medewerkers als de subsidiegever als de klanten tevre-den te houtevre-den. Hierover wordt in hoofdstuk 7, over in de uitwerking van de onderzoeksge-gevens, meer verteld.

45 Delden, P.J. van, (2000) Hybride-organisaties. Ondernemen tussen overheid en markt, Openbaar bestuur, jaargang 4, pag. 14.

3.7 Vraagsturing

‘Vraaggericht’ en ‘vraaggestuurd’ werken zijn in verschillende sectoren populaire begrippen geworden. Zorgaanbieders, verzekeraars, de overheid, arbeidsbemiddelaars en vele anderen willen de klant centraal stellen door het aanbod van diensten en producten op de vraag van de klant af te stemmen.

In het lokaal sociaal beleid dat gemeenten moeten opstellen, is vraaggericht werken ook een van de uitgangspunten. Gemeenten trachten op deze manier een koppeling te leggen tussen de wensen en behoeften van de burgers en het lokale welzijnsbeleid dat door maatschappe-lijke instellingen wordt uitgevoerd.

Alvorens na te gaan waarom deze ontwikkeling haar intrede heeft gedaan is het belangrijk om na te gaan wat de begrippen precies inhouden.

‘Vraaggericht’ werken betekent dat een aanbieder van een collectieve voorziening bepaalt hoe het aanbod eruit ziet, rekening houdend met voorkeuren van de klant⁴⁶. Coenen-Hanegraaf et al.⁴⁷ noemen de volgende algemene kenmerken die aan een vraaggerichte be-nadering verbonden zijn:

Er wordt bij vraagsturing uitgegaan van de mogelijkheden en de kracht van mensen.

Trajecten worden ontwikkeld en uitgevoerd met de cliënt. Deze heeft een eigen verant-woordelijkheid in het traject, voert daarover zo veel mogelijk zelf de regie en maakt zo veel mogelijk eigen keuzen. Trajecten sluiten aan bij de subjectiviteit van de cliënt. Zij worden dus ontwikkeld vanuit diens wensen, motieven en mogelijk perspectieven en sluiten aan bij diens competenties. Trajecten zijn er op gericht deze competenties verder te ontwikkelen, sluiten aan bij de sociale context en worden binnen die context (in de re-guliere samenleving) ontwikkeld en uitgevoerd. De relatie tussen werker en cliënt wordt gekenmerkt door respect en gelijkwaardigheid.

Albeda, Zwart en Blaauwbroek spreken in deze context ook over de regie van de klant over het aanbod van collectieve voorzieningen. Als voorbeeld stellen zij de keuzevrijheid van de

46 Albeda, H., Zwart, K. & Blaauwbroek, H., (2000), Visienotitie Vraagsturing in de sociale zekerheid en zorg, Stichting Rekenschap, Utrecht/ Amsterdam.

47 Coenen- Hanegraaf, M.A.H.R., e.a., (1998), Begeleid werken. Theorie en methodiek van een indi-viduele, vraaggerichte benadering. Utrecht.

klant. Daarnaast duiden zij aan dat vraagsturing het beste kan worden gebaseerd op weder-kerigheid, respect en gelijkwaardigheid. “Dit betekent dat er overeenstemming dient te be-staan tussen de betrokken partijen over de inhoud, vorm, het nut en de prijs van een dienst of product dat geleverd wordt⁴⁸”. In dit opzicht sluiten zij goed aan bij Coenen-Hanegraaf et al.

Bosselaar heeft bekeken waar de roep om ‘vraaggericht’ en ‘vraaggestuurd’ werken nu pre-cies vandaan gekomen is. Hier onderscheidt hij drie dimensies. Allereerst noemt hij de poli-tiek-economische dimensie. Deze is er met name op gericht dat de overheid niet in staat is de juiste voorzieningen bij de juiste personen te krijgen. Dit heeft als gevolg dat er veel kosten gemaakt worden, zowel voor de voorzieningen zelf als de uitvoering ervan. Marktwer-king wordt hier als de kern van de oplossing gezien.

Als tweede noemt hij de sociaal-politieke dimensie, waarin met name de verdeling van de verantwoordelijkheid tussen overheid en burger centraal staat. Hier werd weerstand opge-roepen omdat de minder behendige burger niet direct aanspraak weet te maken op bepaalde rechten en daardoor de beoogde overheidszorg mist. De calculerende burger daarentegen vindt zijn weg wel in dit stelsel.

Als laatste noemt Bosselaar de institutionele dimensie. Hierin stelt hij dat professionals en bureaucraten in de loop der tijd veel ruimte hebben gekregen om voorzieningen bij de juiste persoon te krijgen, maar hier niet in geslaagd zijn. Hier wordt gepleit voor herpositioneren van de cliënt en de professional^49.. Door vraaggestuurd en vraaggericht te werken krijgt de burger meer vrijheid in het kiezen van een bepaalde vorm van hulpverlening. Hierdoor is de burger minder afhankelijk geworden. Hij kan immers op deze manier veel meer sturing ge-ven en beter aangege-ven wat hij wil. De rol van de professional wordt meer en meer terugge-drongen. De burger kan door middel van persoonsgebonden budgetten (in de gezondheids-zorg) of individuele budgetfinanciering (in de sociale sector) zelf zijn zorg inkopen. Hierdoor worden organisaties gedwongen meer naar de wensen van de cliënten te kijken. Als de cliënt niet tevreden is kan hij overstappen naar de concurrent. De positie van de cliënt lijkt door deze ontwikkeling te verbeteren. In de praktijk moet blijken of dit echt het geval is. Bij

48 Albeda, H., Zwart, K. & Blaauwbroek, H., (2000), Visienotitie Vraagsturing in de sociale zekerheid en zorg, Stichting Rekenschap, Utrecht/ Amsterdam.

49 Bosselaar, H. (2002), Tien doelen van vraagsturing, Tijdschrift voor arbeid en participatie. Jaar-gang 23 nummer 3/4, Utrecht: Jan van Arkel, pag. 11.

zijnsinstellingen is zichtbaar dat men bezig is met het ontwikkelen van instellingsgerichte en beheersmatige instrumenten. In hoeverre de klant in de praktijk centraal wordt gesteld en welke maatregelen hiertoe worden genomen, is naar mijn idee niet altijd duidelijk. Daarnaast lijkt het mij ingewikkeld om als burger de weg te vinden in het enorme aanbod van voorzie-ningen. Daar waar het de bedoeling was de rol van de professional terug te dringen, lijkt het wel alsof de professional toch nodig is om de burger te adviseren welke diensten of produc-ten het beste door de burger ingekocht kunnen worden.

Voordat instellingen vraaggericht kunnen werken moet de gemeente helder hebben wat de vraag van de burger is. Ambtenaren moeten een goed zicht hebben op de lokale situatie, daarnaast moeten zij een goed contact onderhouden met relevante actoren in het maat-schappelijke middenveld.

Instellingen zullen hun aanbod moeten aanpassen aan de vragen van de burgers. Belangrijk hierbij is dat de vragen van burgers wel gelegitimeerd moeten zijn. Vraaggericht werken mag niet gelijk staan aan “men vraagt en wij draaien”. Vragen van (groepen van) burgers dienen volgens Bogaart eerst te worden gefilterd met behulp van een door de politiek vast-gesteld beleidskader. Dit kader geldt zowel voor de gemeente als het maatschappelijk mid-denveld en de burgers⁵⁰. Dit laatste aspect is van belang omdat instellingen en professionals niet kunnen meegaan met alle wensen van cliënten. Zij moeten de aanspraken van cliënten toetsen. Van der Laan heeft dit punt al in zijn proefschrift in 1990 naar voren gebracht. Er zijn bepaalde beroepsgroepen die een bepaalde bevoegdheid tot oordelen behoren te heb-ben. Vaak is dit een arts of een andere professional. Als je als cliënt bij de huisarts komt omdat je pillen wilt hebben voor hoofdpijnklachten, dan zal de arts je deze pillen niet zomaar verstrekken. Hij zal in deze situatie niet direct met de wensen van de cliënt mee gaan. Hij wil eerst proberen de oorzaak van de hoofdpijnklachten te achterhalen, alvorens hij tot een be-sluit komt wel of geen medicatie te verstrekken. Kortom, de huisarts gaat de vraag van de cliënt toetsen op geldigheid. Hieruit blijkt, in tegenstelling tot de kenmerken van vraagstu-ring, dat niet in alle situaties meegegaan kan worden met de wensen van de cliënt. Kortom, de cliënt of consument heeft niet altijd sturingsmacht.

50 Bogaart, A. (2001), Vraaggericht, wijkgericht en integraal werken. Enkele ideale elementen van lo-kaal sociaal beleid nader bezien, BDW nieuws, jrg. 6, nr. 2, pag. 4.

Van der Laan vindt het opvallend dat de onbedoelde en de negatieve effecten van vraagstu-ring maar zelden worden benoemd. Naar zijn idee leidt een te sterke focus op vraagstuvraagstu-ring tot een ongemerkte introductie van marktprincipes⁵¹. Dergelijke principes leiden volgens hem tot ondoordachte interventies in het publieke domein.

In de discussie over vraagsturing gaat het niet alleen om de aanspraken van de cliënt, maar ook over de rol van maatschappelijke instellingen, de bijbehorende managers en hun beleid, en de rol van de professional. Het volgende hoofdstuk zal hier verder op door gaan.

51 Laan, G., van der, (2002), Vraagsturing, professionaliteit en burgerschap, Sociale Interventie, jaar-gang 11, nummer 2, pag.45

Hoofdstuk 4