Hoofdstuk 5: De Paspoortwet en de aanpak van schadelijke prak1jken
5.3 Houder van een reisdocument
Een uitgegeven reisdocument blijft eigendom van het rijk (artikel 4 Ppw). Iedere persoon die in het bezit is van een reisdocument waarvan hij niet de houder is, dient dat daarom ‘onverwijld’ ter beschikking te stellen aan een tot inhouding van het document bevoegde autoriteit (artikel 5 Ppw). Daarvan zijn op grond van deze bepaling uitgezonderd zij die bijvoorbeeld het gezag 377
hebben over een kind. Ook ‘andere personen aan wier zorg de handelingsonbekwame tijdens het 378
reizen naar en van, alsmede het verblijf in het buitenland is toevertrouwd’ mogen het paspoort onder zich houden. Men kan daarbij denken aan grootouders of andere familieleden met wie het kind 379
op vakantie is.
Artikel 62 Ppw bepaalt dat eenieder die een reisdocument voorhanden heeft waarvan hij niet de houder is, deze terstond wanneer hem dit mondeling door een bevoegde ambtenaar is bevolen, dan wel binnen veertien dagen, nadat hem dit bij aangetekend schrijven in persoon is medegedeeld, moet inleveren. Overtreding van dit feit is strafbaar gesteld (artikel 63 Ppw). Het Wetboek van Strafrecht stelt dit feit strafbaar in artikel 231 Sr, een feit waarop maximaal zes jaar 380
gevangenisstraf is gesteld en waardoor voorlopige hechtenis is toegelaten (art. 67 lid 1 Sv), zodat ook tal van andere dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden kunnen worden ingezet. Ook een politieambtenaar is tot inhouding van een reisdocument bevoegd (art. 55 jo. art. 54 lid 2 Ppw). Met terstond wordt duidelijk gemaakt dat het zonder dralen aan een bevoegde autoriteit moet worden overhandigd.
Op basis van interviews die wij in het kader van dit onderzoek voerden komt het beeld naar voren dat een reisdocument van een achtergelaten minderjarige in handen is van de ouders of van de persoon waar het kind is achtergelaten. Op die manier wordt de terugkeer van de minderjarige naar Nederland bemoeilijkt. Wanneer duidelijk is dat een kind geen paspoort heeft om terug naar Nederland te reizen, kan worden bekeken of het paspoort te achterhalen valt. Daarvoor kan het nodig zijn in contact te treden met de ouders. Wanneer de ouders weigeren hun medewerking te verlenen aan terugkeer van het kind, bijvoorbeeld door het paspoort aan de autoriteiten te geven,
Tot inhouden bevoegd zijn onder andere leden van het OM (art. 52 jo. art. 18 Ppw) en ambtenaren van politie, van de
377
Immigratie- en Naturalisatiedienst en van de Koninklijke Marechaussee (art. 55, sub b Ppw). De laatste ambtenaren kunnen een paspoort slechts inhouden in de gevallen, omschreven in art. 54 Ppw. Daarin staan niet vermeld de gevallen beschreven in paragraaf 4.3. Kamerstukken II 1999/2000, 26977 (R1644), nr. 3, p. 13. 378 Kamerstukken II 1987/88, 20393 (R1343), nr. 3, p. 72. 379 Kamerstukken II 1987/88, 20393 (R1343), nr. 3, p. 75. 380
ontstaat een ‘patstelling’: het kind wil terug naar Nederland, de ouders (of één daarvan) willen het 381
reisdocument niet geven. Er staan dan meerdere opties open: het verschaffen van de minderjarige van een nieuw reisdocument (zie paragraaf 5.5), of het druk zetten op de ouders om het paspoort van het kind alsnog terug te geven. Complicatie hier is dat de Paspoortwet de ouders of een eventuele derde (in het buitenland) als houder van het paspoort worden beschouwd en om die reden niet verplicht zijn het document terstond (of binnen veertien dagen na ontvangst van een aangetekend schrijven) in te leveren. 382
De ouders of derde kunnen worden verzocht het reisdocument in te leveren. Er ontstaat pas een verplichting daartoe wanneer – ten eerste – de ouders of derde kunnen worden aangemerkt als verdachte van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis kan worden bevolen en het OM het verzoek heeft gedaan het reisdocument vervallen te verklaren (artikel 52 jo. artikel 18 Ppw). Dat 383
betekent wel extra handelingen en het betrekken van de politie en het OM. Ten tweede kunnen de ouders worden verplicht het paspoort in te leveren wanneer het kind onder (voorlopige) voogdij wordt geplaatst en de ouders het gezag (tijdelijk) verliezen.
In paragraaf 4.5.3.5 zagen we dat in Engeland en Wales op basis van een Female Gential Mutilation Protection Order de ouder(s) verplicht kunnen worden het paspoort in te leveren. Dat kan gewenst zijn om het uitreizen van het kind naar de bestemming waar het zal worden besneden onmogelijk te maken wanneer het kind slechts beschikt over een Brits paspoort. In hoeverre de ouder kan worden verplicht ook een ander dan het Britse paspoort in te leveren, is ons op basis van de voorhanden literatuur niet duidelijk geworden. Aangezien een paspoort eigendom is van de staat die het paspoort verstrekt, zal dat vermoedelijk niet het geval zijn en zal de verplichting alleen het Britse paspoort betreffen. Voor zover wij kunnen overzien, biedt de Paspoortwet de mogelijkheid het paspoort van het kind in te houden niet rechtstreeks. Die verplichting ontstaat wanneer de ouder(s) het gezag over het kind niet meer uitoefenen. Dat kan met behulp van een voorlopige voogdijmaatregel worden bewerkstelligd. Op die manier kan worden bewerkstelligd hetgeen op basis van de FMGPO kan worden gerealiseerd, namelijk het voorkomen dat het kind reist naar een ander land. Een voordeel van de Nederlandse regeling is dat een generieke regeling voor meerdere schadelijke praktijken toepasselijk is.
Eén respondent sprak de wens uit dat er meer mogelijkheden worden gecreëerd om de ouders te dwingen het paspoort af te geven. Die mogelijkheid zou moeten bestaan wanneer is ‘vastgesteld dat er sprake is van achterlating’. In hoofdstuk 3 zagen we dat voorbereiding tot achterlating en de 384
Interview met respondent nr. 7, d.d. 19 maart 2020. Omgekeerd betekent dit dat wanneer een slachtoffer van
381
bijvoorbeeld achterlating wel in het bezit is van een paspoort ‘het eigenlijk - afhankelijk van het land- vrij simpel [is], dan ben je heel makkelijk weer terug, als het alleen een vrouw is die wordt achtergelaten, zonder kinderen.’ Interview met respondent nr. 4, d.d. 27 februari 2020.
Als dat adres onbekend is, zal het schrijven de houder nooit bereiken. Dat zal vermoedelijk ook gelden voor de
382
situatie dat het adres wel bekend is, maar in een buitenland waarmee de postverbindingen niet goed zijn.
Door een respondent werd ervoor gepleit een ouder zonder meer te verplichten het paspoort af te staan wanneer
383
sprake is van achterlating (Interview met respondent nr. 7, d.d. 19 maart 2020). Nu in geval van achterlating sprake lijkt te zijn van strafbaar handelen, menen wij dat de juridische weg van de Paspoortwet zou moeten worden bewandeld. Het bewandelen van deze route (het kiezen daarvan kan wellicht wat vaker en sneller geschieden) lijkt ons beter in lijn met de eisen die uit onder andere artikel 2 lid 3 Vierde Protocol voortvloeien.
Interview met respondent nr. 7, d.d. 19 maart 2020.
achterlating zelf onder omstandigheden strafbaar kan zijn. Het inschakelen van de politie zou dan in de rede kunnen liggen. De politie kan het OM inschakelen dat van de hierboven beschreven bevoegdheid gebruik kan maken. Het hangt dan alleen van het strafbare feit waarvoor de verdenking bestaat af of die bevoegdheid kan worden ingezet. We zullen hierna zien dat veel de in dit onderzoek besproken strafbepalingen een geval van voorlopige hechtenis opleveren zodat de in artikel 52 jo. artikel 18 Ppw beschreven bevoegdheid kan worden ingezet. De wet bepaalt niets over termijnen zodat met de nodige voortvarendheid kan worden geacteerd. Het hangt kortom af van de samenwerking en afstemming tussen diverse instanties af hoe snel men (een) ouder(s) kan dwingen het paspoort van het kind in te leveren. Er is wat ons betreft vooralsnog geen reden meer bevoegdheden tot het inhouden van een paspoort in de Paspoortwet op te nemen.
Wordt het reisdocument vervolgens niet ingeleverd, dan komt er nog een verdenking bij, namelijk overtreding van artikel 231 Sr. Met betrekking tot de ouders die het reisdocument aan een derde hebben afgestaan (bijvoorbeeld een vriend of familielid in het land waar zij hun kind hebben achtergelaten), moet die verdenking dan via een deelnemingsvorm worden geconstrueerd. Men zich afvragen waarom artikel 62 Ppw niet ook geldt voor de persoon die het reisdocument wederrechtelijk in handen van een derde heeft gesteld. Via deelnemingsvormen komt men vermoedelijk wel tot strafbaar handelen, maar de wet zou op dit punt eenvoudiger kunnen worden gemaakt. In beide gevallen kan die persoon op grond van verdenking van overtreding van artikel 231 Sr worden aangehouden en in verzekering worden gesteld (artikel 67 lid 1 jo. artikel 54 lid 1 jo. artikel 58 lid 1 Sv). Tijdens het verhoor zou dan enige druk op de verdachte ouders kunnen worden uitgeoefend om het reisdocument van het kind door de derde in het buitenland terug te (laten) geven aan het kind. Dat kan dan met dat reisdocument huiswaarts keren, mits het verzoek tot 385
vervallenverklaring van het reisdocument van de minderjarige wordt ingetrokken (artikel 25 lid 2 Ppw). De in paragraaf 5.5 te bespreken maatregelen kunnen bij teruggave van het reisdocument achterwege blijven. Deze gang van zaken kan slechts veilig worden toegepast als niet te 386
verwachten valt dat de derde op eigen houtje gaat handelen maar doet wat de ouders van hem vragen. Dit zal eerst moeten worden uitgezocht.
Overigens is het inleveren van het reisdocument aan de autoriteiten teneinde de minderjarige daarmee te laten terugkeren naar Nederland slechts een relevante optie in het geval gebruik is gemaakt van het Nederlandse paspoort om een ander land binnen te komen. In het geval de minderjarige een dubbele nationaliteit heeft en het kind wordt achtergelaten in het land waarvan het ook de nationaliteit heeft, is denkbaar dat met het reisdocument van dat land is binnengekomen. Een dubbele nationaliteit verplicht niet tot het gebruik van het ene of andere reisdocument. Bij terugkeer geldt volgens respondenten echter wel dat met hetzelfde reisdocument het land moet worden
Interview met respondent nr. 5, d.d. 6 maart 2020.
385
Die komen wel in beeld wanneer de ouder het paspoort onder zich heeft gehouden. In paragraaf 4.4 wordt o.a.
386
stilgestaan bij de mogelijkheid van ondertoezichtstelling. Wanneer die maatregel wordt genomen en de ouder wordt om het paspoort gevraagd en de ouder weigert het paspoort af te geven, overtreedt hij de zojuist besproken bepalingen en is hetgeen is beschreven van overeenkomstige toepassing.
verlaten. Is dat niet het Nederlandse paspoort, dan heeft de hierboven beschreven optie geen zin. 387
De artikelen 5, 62 en 63 Ppw hebben alleen betrekking op Nederlandse reisdocumenten. In de praktijk van het repatriëren van achtergelaten personen wordt dit als een groot knelpunt ervaren. Eén van de respondenten (nr. 4) verwoordde het als volgt:
‘Een dubbele nationaliteit maakt het heel moeilijk voor ons, want het land waarin ze verblijven vindt er vaak ook wel wat van. Dat is altijd het speelveld waar we mee zitten, want we kunnen wel met ons Nederlandse papiertje aankomen waarop staat dat wij het gezag hebben, wat dan in theorie gelegaliseerd moeten worden in het betreffende land. Maar heel veel landen accepteren die legaliseringsmogelijkheid niet. Een dubbele nationaliteit is wel een dingetje, want zo’n land kan ook zeggen: dit is “ons” kind, niet “jullie” kind, en wij vinden dat het kind hier moet blijven. Dat ligt er ook erg aan in welk land een kind verblijft.’
‘Als ze geen paspoort meer hebben kunnen ze een laissez-passer krijgen van de ambassade. Met een dubbele nationaliteit kan dat wel een probleem zijn, afhankelijk van het land waar ze verblijven. Als ze in het land van de tweede nationaliteit verblijven, ben je wel afhankelijk van de wet- en regelgeving daar. Soms heb je bijvoorbeeld een handtekening nodig van je partner, of mag je alleen maar met je partner reizen. Daar kunnen we dan vanuit Nederland niet zo heel veel mee. De rechtsregels van dat land gelden in zo’n geval. Daar kunnen wij anders naar kijken, maar het land waar het slachtoffer verblijft is toch wel bepalend voor de route die we kunnen bewandelen in zo’n geval. Bovendien is een ambassade ook te gast. Als de ambassade het niet goed doet, kunnen zij op het matje geroepen worden, of teruggestuurd worden naar Nederland. Dat is soms ook een politiek spel eigenlijk.’ 388
De respondent verwoordt hier duidelijk dat er grenzen zijn aan wat juridisch mogelijk is (op de mogelijkheden (en complicaties) komen we nog terug, met name in paragraaf 5.5). Uiteindelijk spelen ook andere zaken een rol, de hier geciteerde respondent spreekt van een ‘politiek spel’. Dat vraagt om inzet van meerdere spelers, waarbij de ambassadeur of een andere diplomatieke vertegenwoordiger van Nederland in een land of in een naburig land met de nodige omzichtigheid moet manoeuvreren. Vooral in landen waarmee geen of weinig diplomatieke betrekkingen worden onderhouden of waar deze betrekkingen door andere oorzaken niet heel soepel verlopen, is het op eieren lopen. Dat kan ook in het belang zijn van degene die men terug naar Nederland wil halen. Het wijzigen van een wet zal het diplomatieke spel niet kunnen veranderen; de problematiek van dubbele nationaliteiten is een (politieke) kwestie die op internationaal niveau moet worden aangekaart. Indien sprake is van vergelijkbare problematiek in ons omringende landen, ligt het met die landen samen optrekken voor de hand. Vermoedelijk kan Nederland deze problemen niet alleen oplossen.