Algemene slotbeschouwingen

In dit onderzoek is een beschrijving verzorgd van de belangrijkste juridische voorzieningen die in Nederland bestaan om situaties van huwelijksdwang, achterlating en vrouwelijke genitale verminking te voorkomen en stoppen. De nadruk heeft in dit onderzoek gelegen op het in kaart brengen van deze juridische instrumenten. Bovendien zijn mogelijke lacunes daarin aan het licht gebracht en is de toepassing van deze instrumenten ter sprake gebracht in de interviews die met professionals zijn afgenomen. Die interviews geven niet een representatief beeld van de problemen die in de praktijk worden ervaren, maar geven daar – in samenhang met de beschrijving van de juridische instrumenten – wel een indruk van.

Op basis van dit onderzoek is de conclusie gerechtvaardigd dat in Nederland talrijke juridische instrumenten bestaan om de aanpak van huwelijksdwang, achterlating en vrouwelijke genitale verminking in zowel preventieve als repressieve zin vorm te geven. Wel is opgevallen dat het doorgaans gaat om instrumenten met een meer algemeen karakter, die niet zijn toegespitst op de specifieke problematiek van deze thema’s. Met andere woorden zijn professionals bij de aanpak vaak aangewezen op algemene voorzieningen die eerst nog pasklaar moeten worden gemaakt om als effectief middel tegen huwelijksdwang, achterlating of vrouwelijke genitale verminking te kunnen worden ingezet. Illustratief zijn in dit verband de strafrechtelijke bepalingen die bij deze thema’s aan de orde zijn. Zowel huwelijksdwang, achterlating als vrouwelijke genitale verminking zijn strafbaar op grond van algemene strafbepalingen, zoals die van dwang of (zware) mishandeling. Voor de civielrechtelijke instrumenten die voor alle drie de thema’s relevant kunnen zijn, geldt ongeveer hetzelfde. Zo zijn de kindbeschermende maatregelen die in dit onderzoek zijn behandeld alle algemeen geformuleerd en kunnen zij pas in de toepassing, in de praktijk, echt voor de aanpak van de bestudeerde fenomenen ‘te gelde’ worden gemaakt.

Daarnaast is gebleken dat de bedoelde instrumenten afkomstig zijn uit meerdere ‘rechtsdomeinen– ’ zowel het civiele recht, het bestuursrecht als het strafrecht. Bovendien valt uit de voor dit 423

onderzoek afgenomen interviews op te maken dat een adequate reactie op de besproken thema’s het beste uit de verf komt indien de instrumenten uit deze verschillende rechtsgebieden in samenhang met elkaar worden ingezet. Dat onderstreept de nood aan een gezamenlijke inzet van deze middelen en het belang van beleid dat erop gericht is tot een zo goed mogelijke ‘mix’ te komen van de te hanteren instrumenten. Een bemoeilijkende factor daarbij is dat deze vaak worden toegepast door uiteenlopende actoren met expertises op verschillende terreinen. Dit maakt dat samenwerking bij de aanpak van deze thema’s essentieel is. Die samenwerking, en de mate waarin die is geïnstitutionaliseerd en in de praktijk functioneert, maakt als zodanig geen onderdeel uit van de vragen die in dit onderzoek centraal staan. Wel blijkt uit de reacties van de geïnterviewde personen dat het in Nederland niet aan die samenwerking, en de wil daartoe, ontbreekt, hoewel die nog niet bij elk thema even vergevorderd is. Zo bleek dat de betrokkenheid van het OM bij de aanpak van

In dit onderzoek is voornamelijk aandacht besteed aan civiel- en strafrechtelijke voorzieningen.

huwelijksdwang en achterlating van betrekkelijk recente datum is en mogelijk een verklarende factor is voor het feit dat tot dusver voor zover ons bekend nimmer voor huwelijksdwang of achterlating een strafrechtelijke vervolging is ingesteld. In hoofdstukken 2 en 3 werd gewezen op het belang dat het OM duurzaam bij de aanpak van deze thema’s betrokken blijft nu ook het strafrechtelijk instrumentarium daarbij in voorkomende gevallen goed dienst kan doen. In hoofdstuk 4 zagen we dat de zichtbaarheid van de betrokkenheid van het OM bij de aanpak van vrouwelijke genitale verminking in diens beleid zou kunnen worden vergroot, terwijl ook in de samenwerking met andere actoren ruimte is voor verdere verbetering.

De beleidsmatige verankering van de onderzochte thema’s en de te hanteren juridische instrumenten, lopen uiteen. Bij huwelijksdwang en achterlating heeft het LKHA, opgericht in 2015, inmiddels een duidelijke, coördinerende rol. Binnen de politie komt bij de signalering en ondersteuning van de opsporing en handhaving een centrale rol toe aan het LEC-EGG. Het OM-beleid ten aanzien van huwelijksdwang, achterlating en vrouwelijke genitale verminking is opgenomen in de algemene aanwijzing over huiselijk geweld en kindermishandeling. Dit beleid is dusdanig algemeen geformuleerd dat het voor buitenstaanders moeilijk is om op te maken hoe de rol van het OM precies gedacht moet worden. Specifiek ten aanzien van huwelijksdwang valt op dat eventueel in te zetten civielrechtelijke instrumenten – zoals de stuiting of de nietigverklaring van een huwelijk – geen deel uitmaken van het (zichtbare) strafvorderlijk beleid. Hoewel wij ons op deze plek niet uitlaten over de vorm waarin en het niveau waarop, lijkt er wel enige ruimte om het beleid ten aanzien van de drie thema’s duidelijker te formuleren en neer te laten slaan in voor het publiek toegankelijke beleidsdocumenten. Daarin kan bijvoorbeeld worden opgenomen hoe de juridische instrumenten van uiteenlopende aard met elkaar samenhangen en wanneer de inzet daarvan opportuun is. Deze gelegenheid kan mogelijk ook te baat worden genomen om de vraag te doordenken hoe die instrumenten, afkomstig uit verschillende rechtsgebieden, in samenhang met elkaar kunnen worden ingezet.

Zoals reeds in de inleiding is beschreven, en in dit onderzoek ook meermalen ter sprake is gebracht, klinkt zo nu en dan de roep om meer concreet, op de thematiek toegesneden instrumenten. Dit jaar nog is Nederland bijvoorbeeld door GREVIO aanbevolen om te voorzien in specifieke strafbaarstelling van huwelijksdwang en vrouwelijke genitale verminking. De Nederlandse situatie stelt daar, zoals net al even werd genoemd, een meer algemene systematiek tegenover, die in sterke mate afhankelijk is van de wijze waarop daaraan invulling wordt gegeven door professionals in de praktijk. Net werd al even aangestipt dat geen van de in dit onderzoek besproken thema’s een eigen strafbepaling kent. Ook de in te zetten civielrechtelijke instrumenten zijn veelal algemeen van aard en niet op deze thema’s toegespitst.

Ontegenzeggelijk is een voordeel van meer op de thema’s toegespitste bevoegdheden dat voor professionals, ook degenen zonder ervaring met de thema’s, meteen duidelijk is waarvoor en hoe deze bevoegdheden kunnen worden ingezet op het moment dat bijvoorbeeld huwelijksdwang en vrouwelijke genitale verminking zich voordoen. Een voorbeeld daarvan kan worden ontleend aan het Verenigd Koninkrijk, waar de (civiele) rechter door middel van zogeheten ‘Protection Orders’ bevoegdheden kan gebruiken die directe relevantie hebben in een situatie van huwelijksdwang of vrouwelijke genitale verminking; omdat de ‘orders’ op deze problemen zijn toegespitst, bestaat geen twijfel over de toepasselijkheid van deze instrumenten. Hetzelfde zou kunnen gelden als

huwelijksdwang en vrouwelijke genitale verminking, maar ook achterlating, apart worden strafbaar gesteld: politie, OM en rechtspraak weten dan meteen waarop deze bepalingen betrekking hebben. De vraag is echter of door het vergroten van het bewustzijn van de toepasselijkheid van de bestaande juridische mogelijkheden hetzelfde doel kan worden bereikt. Gelet op de ruime reikwijdte van die bepalingen lijkt ons dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord. Tegelijkertijd wordt daarmee recht gedaan aan de systematiek van het Nederlands recht, dat er, zeker voor wat het strafrecht betreft, vanuit gaat dat wat algemeen geregeld kan worden, geen bijzondere voorziening behoeft.

Deze keuze voor het vertrouwen op de algemene systematiek maakt wel dat het belang en de invloed van beleid en het optreden van professionals navenant toeneemt. Zoals hierboven al is aangegeven, noopt een algemene systematiek immers de praktijk ertoe die bepalingen in concrete gevallen zo te hanteren dat zij betekenis krijgen voor de aanpak van de besproken thema’s. De ‘algemene’ benadering zoals die in Nederland wordt aangehouden, is in onze optiek dan ook goed verdedigbaar mits met adequaat flankerend beleid in voldoende mate wordt gewaarborgd dat voor professionals duidelijk is welke bevoegdheden kunnen worden ingezet en hoe die juist in het geval van de voornoemde thema’s een rol kunnen spelen. De toegankelijkheid van die kennis en de scholing daarin is daarbij van groot belang. Verder verdient het onzes inziens aanbeveling om in het beleid, meer dan nu het geval is, te expliciteren welke bevoegdheden kunnen worden ingezet en welke rol verschillende actoren daarbij spelen. In het kader hiervan is het wenselijk als het huidige beleid nog eens tegen het licht wordt gehouden van de hierboven geplaatste opmerkingen en kanttekeningen. Om een voorbeeld te geven: dat huwelijksdwang strafbaar kan zijn op grond van artikel 284 Sr is weliswaar uit de wetsgeschiedenis eenvoudig op te maken, maar is nu bijvoorbeeld niet genoemd in de Aanwijzing huiselijk geweld en kindermishandeling. De vraag is of dit artikel 424

voor professionals, indachtig het reeds algemene karakter van artikel 284 Sr, voldoende in de sleutel van de aanpak van huwelijksdwang wordt geplaatst. Bovendien verdient de ruime reikwijdte van de strafrechtelijke bepalingen meer aandacht. Voor zowel de strafbaarstelling van dwang als de strafbaarstelling van mishandeling geldt dat daaronder veel gevallen van huwelijksdwang respectievelijk vrouwelijke genitale verminking kunnen vallen. Ten aanzien van de laatste praktijk werd opgemerkt dat alle door de WHO onderscheiden typen een vorm van strafbare mishandeling opleveren.

Dat de keuze voor het gebruik van algemene wettelijke kaders bij de aanpak van huwelijksdwang, achterlating en vrouwelijke genitale verminking de bal in grote mate bij het beleid en de praktijk legt, maakt dat het wat ons betreft belangrijk is dat deze thema’s niet uitsluitend vanuit een juridisch perspectief worden bezien. In het beleid en de praktijk is daarvan zeker ook geen sprake, zoals bijvoorbeeld moge blijken uit de recent gepubliceerde ‘Actieagenda schadelijke praktijken’ en de maatregelen die daarin zijn aangekondigd. Wel is daarin niet zichtbaar of de komende tijd, naast 425

het verder vormgeven van de aanpak van deze praktijken, ook zal worden gewerkt aan een analyse van de samenwerking tussen de verschillende partijen die daarbij betrokken zijn. Een dergelijke analyse kan volgens ons behulpzaam zijn bij het verkrijgen van een beter zicht op de knelpunten die

We noemen dit hier slechts als voorbeeld. Bovendien dient te worden opgemerkt dat wij niet van mening zijn dat

424

meer aandacht voor de strafbaarheid van huwelijksdwang in de aanwijzing ook daadwerkelijk tot een geïntensiveerde strafrechtelijke aanpak zal leiden. Veeleer gaat het ons erom via de voorbeeld te laten zien

Bijlage 924819 bij Kamerstukken II 2019/20, 28345, nr. 228, p. 5 (Actieagenda schadelijke praktijken).

bij het toepassen van het (juridisch) instrumentarium worden gesignaleerd. Bovendien kan die meer licht werpen op de samenwerking tussen de betrokken instanties en de waardering daarvan. Het verdient aanbeveling om die samenwerking juist ook vanuit een meer bestuurskundig perspectief te bestuderen.