Martin Euwema 1
3. Hoe onveranderbaar zijn overheidsorganisaties?
In de context van overheidsorganisaties, en breder, de publieke sector, is het realiseren van organisatieveranderingen vaak extra complex4, maar kan niettemin zeker ook succesvol zijn5. Wel zijn er belangrijke aandachtspunten. Daarover later.
Eerst willen we stilstaan bij de veelal moeilijke veranderbaarheid van organisaties, en in het bijzonder overheidsorganisaties.
Aandacht voor de onveranderbaarheid van organisaties is zeker niet nieuw. En met reden, immers veel veranderingen stranden in schoonheid, op de tekentafel of daarna. De percenta-ges variëren tussen de 50% en 80% aan mislukte veranderingen.6 Met alle kosten en moeiten van dien. Een veelgenoemde oorzaak voor mislukking zijn weerstanden in de organisatie, of ook gebrek aan verandermotivatie. Deze weerstand komt in belangrijke mate voort uit de wijze waarop veranderingen worden gestart en gemanaged. En mislukte veranderingen lei-den dan weer tot ‘verandermoeheid’. Bij een van de ministeries schijnen de medewerkers elkaar ‘BOHICA’ toe te roepen als er weer een verandering wordt aangekondigd (‘Bend over, here it comes again’).
4 Popovich, M.G. (1998). Creating high-performance government organisations. San Francisco: Jossey Bass.
5 Robertson, P & Seneviratne, S (1995). Outcomes of planned organisational change in the public sector: a meta-analytic comparison to the private sector. Public Administration Review, 55, 547-558.
Weerstanden binnen bestuursorganisaties hebben veelal te maken met een klassiek span-ningsveld tussen wat ‘de politiek’ wil en zegt, en wat ‘de organisatie’ doet en denkt. Als die twee onvoldoende op een lijn komen, zal de verandering moeizaam van de grond komen. Immers, medewerkers in de organisatie zullen dan bukken en wachten tot ‘de wind van de verandering’ is overgewaaid. En wellicht op papier een vriendelijke poging doen tot ‘window dressing’.
Een positieve kijk op de onveranderbaarheid van organisaties, wordt geboden door Van Oss en Van ’t Heck (2008).7 Zij geven aan dat organisaties een zekere robuustheid kennen. Robuustheid komt tot uitdrukking in routines, geheugen en macht. We bouwen in organisa-ties, en zeker in langer bestaande organisaorganisa-ties, routines en patronen die op hun beurt zo ingesleten raken dat ze onveranderbaar worden. Die routines en patronen bieden een pret-tige voorspelbaarheid waardoor mensen zich hieraan hechten. Aangeleerde patronen wor-den onbewust. Zo ook de opvatting over ‘hoe doen we iets goed’. En afleren is moeilijker dan aanleren.
Van Oss en Van ’t Heck noemen naast robuustheid ook taaiheid als kenmerk van onverander-baarheid.8 De organisatie reageert taai op de bedreiging van de robuustheid: de verandering verloopt daardoor moeizaam. “Taaiheid heeft te maken met de stabiele patronen die zo inge-sleten geraakt zijn dat ze zich niet makkelijk laten veranderen, en met mensen die als gewoontedieren moeite hebben met leren en veranderen. Taaiheid krijgt gestalte in ‘terugve-ren’, ‘smoren’ en ‘calculeren’. Medewerkers bewegen wel mee, maar nemen ook vooral hun routines mee. Het nieuwe idee gaat onder in nog vele andere initiatieven en medewerkers denken goed na, of het zinvol is te investeren. Wat levert het eigenlijk op?
Naarmate we langer meedraaien en sterkere routines ontwikkelen, wordt veranderen lasti-ger. Een klassieke natuurwet is dat bijna. Immers, onze professionele identiteit is sterk ver-bonden met hoe we ons werk uitvoeren.
Organisatieontwikkeling in het publieke domein is extra uitdagend, vanwege tenminste zes kenmerken.9 Die zijn zeker niet uniek voor de Nederlandse publieke sector, maar zien we internationaal terug:
1. Spanningsveld tussen politieke en administratieve top over waarden en doelen. De politiek kan inzetten op ‘tevreden burgers’, maar tegelijk op een ‘kleine overheid’. Waar de ambtelijke top dan moet zien de continuïteit van de bedrijfsvoering te waarborgen, veelal onder druk staat om te bezuinigen en haar eigen idee heeft over wat kwaliteit van dienstverlening is.
7 Van Oss, L & van ‚t Heck, J. (2008). Onveranderbaarheid van organisaties. Amsterdam: mediawerf.
8 Van Oss, L & van ‚t Heck, J. (2008). Robuustheid en taaiheid, over de grenzen tussen maakbaarheid en onveranderbaarheid van organisaties. M&O themanummer, nieuwe maakbaarheid, nieuwe makers, zomer 2008.
2. Bureaucratische organisatie en functionele vormgeving. Overheidsorganisaties zijn door-gaans opgebouwd langs functionele expertise. Afdelingen bouw, milieu, sociale zaken, bezwaar en dergelijke. Waarbij iedere afdeling haar eigen expertise en manier van werken heeft en er klassiek ‘schotten’ staan tussen die afdelingen. Projecten als ‘een informele aanpak’ doorbreken deze strikte functionele opbouw. Echter, dat vraagt heel andere vor-men van coördinatie, verantwoordelijkheid en savor-menwerking. En dat brengt onzekerhe-den met zich, die belemmeren om organisatiebreed aan de slag te gaan.
3. Besluitvorming en aanpassing zijn vaak onderwerp van wet- en regelgeving. Dit geldt zeker ook voor ‘de informele aanpak’. Bij de ontwikkeling van de pionierprojecten kwam in toe-nemende mate de vraag naar voren ‘kan en mag dat eigenlijk wel?’, en ‘moeten hier niet wet en regelgeving op aangepast?’ Dergelijke vragen zetten direct een forse rem op een bredere invoering. Immers, voor een ambtelijke organisatie is een eerste vereiste ‘opere-ren binnen de wettelijke kaders’ en niet ieder neemt de ruimte om te experimente‘opere-ren. Ook hier botst vaak de ‘politiek’ met de eigen professionele opvattingen, die in vele jaren zijn gegroeid. Meegaan met ‘politieke ideeën’ is dan eerder risicovol.
4. Veelheid van beslissers en onduidelijkheid over wiens belangen precies gediend worden. Ook dit is een thema dat een verdere implementatie van ‘een informele aanpak’ in de weg kan staan. Immers, wie heeft eigenlijk de regie? En wie schiet er echt wat mee op om bur-gers te bellen? Ja, wellicht de organisatie als geheel. Echter, voor de meeste ambtelijke organisaties is dat een zeer vaag begrip, dat weinig richting geeft. Eerder staat het eigen afdelingsbelang op de voorgrond.
5. Publieke karakter, en daarmee ook veelheid van betrokkenen, waaronder allerlei burger-groepen, kunnen invloed hebben. In eerste instantie is dit een factor die ‘de informele aan-pak’ sterk zou ondersteunen. Immers, evaluaties van traditionele bezwaar- en beroepproce-dures zijn negatief en publiciteit hierover zelden positief. Echter, de feitelijke inrichting van alternatieven is lastig. Als strikte administratieve procedures worden losgelaten voor zoiets ‘vaags en softs’ als bellen naar de burger en die uitnodigen voor een open gesprek, weet je niet wat en wie je binnenhaalt. En allerlei individuele burgers en belangengroepen kunnen wellicht ongewenst gedrag vertonen in een informele procedure. Kortom, dit kan voeding geven aan onzekerheden en daarmee aan weerstand in de organisatie.
6. Politiek bestuurlijke inbedding, waarbij onderlinge afhankelijkheden het lastig maken om veranderingen door te voeren. ‘De informele aanpak’ vraagt afstemming tussen allerlei afdelingen en ingrijpende wijzigingen in de cultuur van veel publieke organisaties. Dat vraagt draagvlak bij veel verschillende betrokkenen, waarbij liefst ieder daar zelf ook nog voordeel in ziet. Dit is lastig, zoals in onderstaand voorbeeld duidelijk blijkt.
Ondergang van een mooi project.
Een middelgrote gemeente behoort tot de meest succesvolle pioniers. Zowel de verantwoordelijk wet-houder als het hoofd juridische zaken en de gemeentesecretaris staan volledig achter de uitgangspun-ten en zijn bereid daarin te investeren. De tevredenheid van burgers is groot en het project laat ook organisatie breed voordeel zien. Wel zijn er relatief hoge kosten voor de afdeling juridische zaken, omdat die haar dienstverlening heeft uitgebreid. Die kosten worden terugverdiend, onder andere door veel minder hoorzittingen. Er komt een nieuwe wethouder en een nieuw hoofd juridische zaken. Deze heeft als opdracht vooral te bezuinigen. Kijkend naar de eigen afdeling trekt deze al snel de conclusie: terug naar de kern, geen tijd verspillen aan bellen, automatiseren en zoveel mogelijk admi-nistratief afhandelen van zaken. Het pionierproject sterft een stille dood. Het hoofd juridische zaken kijkt primair naar de vaste (arbeids)kosten van de eigen afdeling en heeft weinig tot geen boodschap aan kwaliteit van dienstverlening van de gemeente als geheel. De politieke focus is hierbij sturend: eerst en vooral bezuinigen. Veel ervaring en goodwill gaan hiermee teloor, en medewerkers zullen niet snel meer bereid zijn weer mee te gaan in een verandering.
Bovenstaande aspecten dragen er aan bij, dat het eenvoudig is om veranderingen niet door te voeren. Er zijn altijd wel redenen, betrokken groepen, onduidelijkheden, waarom een nieu-we nieu-werkwijze nu niet past, nog niet ingevoerd kan worden, eerst nadere studie vereist, etc. De uitdaging blijft derhalve om ook in deze context verder te ontwikkelen.