Het gezichtspunt van de burger

Niet alleen het deelonderzoek naar het gezichtspunt van de burger, maar ook de in het kader van de derde Awb-evaluatie uitgevoerde deelonderzoeken naar ‘Klagen bij bestuursorganen’, ‘Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter’ en het onderzoek naar ‘Feitenvaststelling in beroep’ leverden veel kennis op die relevant is voor ervaringen van bur-gers. Uit dat laatste onderzoek bleek bijvoorbeeld dat burgers die procederen tegen een bestuursorgaan in beroep meer kans maken op een voor hen gunstige uitspraak als zij een professionele rechtshulpverlener inschakelen.15 Burgers weten immers niet dat de rechter van hen verwacht dat zij de door het bestuursorgaan vastgestelde feiten weerleggen als zij vinden dat de feiten waar de rechter van uitgaat niet juist zijn weergegeven. De aanbeveling die uit deze bevinding voortkwam, namelijk om de bestuursrechter méér voorlichting te laten geven aan de burger, was in lijn met de in ons onderzoek genoemde belangrijke factor voor negatieve ervaringen van burgers in hun relatie met de overheid, de informatiekloof: ‘de burger weet niet altijd wat hij van het bestuur en de rechter mag en kan verwachten en ook niet wat dezen van hem verlangen.’ De commissie Ilsink deed op basis van het onderzoek naar het perspectief van burgers de aanbeveling aan de regering te overwegen om

vervolgon-14 Lind, E.A. & Tyler, T.R. (1988). The social psychology of procedural justice. New York: Plenum & Tyler 1990, p. 155.

15 Barkhuysen, T., Damen, L.J.A. e.a. (2007), Feitenvaststelling in beroep ; Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht 2006, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, p. 291. De auteurs gaan uitvoerig in op de rol van de professionele rechtshulpverleners bij de verschillende onderdelen van het beroep. Een van hun bevindingen is dat – omdat eisers die met een professionele gemachtigde procederen hun argumenten vaker met bewijs ondersteunen – de kans toeneemt op een voor hen gunstig oordeel van de rechter.

derzoek te doen naar de verwachtingen die burgers hebben van het beroep op de bestuurs-rechter, de mate waarin die verwachtingen gerechtvaardigd zijn, en de factoren die daarop van invloed zijn. Ook pleitte zij ervoor om een breed opgezet vervolgonderzoek te doen naar het ontstaan en verloop van bezwaarprocedures en daarbij te verzekeren dat ook het perspec-tief van burgers met een lager dan gemiddelde opleiding en sociale vaardigheid aan bod zou komen.

In het algemeen geldt dat een gunstige uitspraak samengaat met een positieve ervaring. In ons onderzoek ging het erom factoren te traceren die positieve ervaringen van burgers gene-reren terwijl ze geen gunstige uitspraak kregen, of juist negatieve ervaringen terwijl ze een gunstige uitspraak kregen. Dit werd door de commissie overgenomen in de vorm van een aanbeveling aan (toekomstige) onderzoekers.16 Naast een bijdrage aan vervolgonderzoek leidde ons onderzoek tot suggesties voor de wetgever, de regering, het bestuur en de rechter die meteen toepasbaar waren. Zo onderstreepte de commissie dat ‘de rechter tot taak heeft ervoor te zorgen dat de burger niet in procedurele valkuilen valt’.17 Een ander voorbeeld betreft de bevinding uit het deelonderzoek Feitenvaststelling in beroep dat partijen nogal eens worden verrast door een uitspraak van de rechter waaruit blijkt dat zij bepaalde feiten aan-nemelijk hadden moeten maken.18 De overheid heeft wettelijke plichten ten opzichte van de burger, zoals het zich houden aan wettelijke termijnen, maar ook op burgers rusten plichten. Die kunnen voor de individuele burger onevenredig zwaar zijn, daar hij over veel minder middelen (financiën, kennis, menskracht, tijd, etc.) beschikt.

Het evaluatieonderzoek liet zien hoe belangrijk procedurele rechtvaardigheid is voor de bele-ving van het recht door burgers. Zo achten burgers een uitkomst rechtvaardiger indien ze invloed hebben op de procedure, bijvoorbeeld als ze bewijs kunnen inbrengen en argumen-ten kunnen aanvoeren (procescontrole) en wordt de tevredenheid van procesdeelnemers mede bepaald door de informatieverschaffing en motivering van de beslisser of rechter. We spraken destijds de hoop uit dat de aanbevelingen door alle actoren serieus zullen worden opgepakt, en niet zullen vervluchtigen in een sfeer van ‘gewoon wat meer klantgericht wer-ken’.19 De resultaten van het deelonderzoek waren niet in eerste instantie gericht op voorstel-len tot wijziging van de Awb, maar wel op het naar voren brengen van belangrijke noties over de uitvoeringspraktijk van de Awb. Daarmee in lijn is de opvatting van Michiels, die het belang van evaluaties (in het algemeen) als volgt verwoordde: ‘Die evaluaties helpen trou-wens niet alleen (tot op zekere hoogte) de Awb steeds weer wat beter te maken dan zij is,

16 Commissie Evaluatie Awb III (2007), Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 2002-2006, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

17 Commissie Evaluatie Awb III, p. 17.

18 Commissie Evaluatie Awb III, p. 28.

19 De voorzitter van de Commissie evaluatie Awb III, p. V in zijn inleiding (zie noot 20): ‘Bezie ik de toepassing van het bestuursrecht vanuit het perspectief van de burger, dan zie ik een informatiekloof. De burger weet niet altijd wat hij van het bestuur en de rechter mag en kan verwachten en ook niet wat dezen van hem verlangen. Dat leidt niet zelden tot teleurstellingen. Verder is het zo dat de burger behoefte heeft aan informele en laagdrempelige procedures. Opzienbarend is dat alles niet. Bestuur en rechter moeten gewoon klantgericht werken en zich dienstbaar jegens de burger opstellen. Dat wisten we al en dat wordt nu weer bevestigd.’

maar brengen ook het bestuursrecht in het algemeen en de wetenschap van het bestuurs-recht verder. Een bijvangst die het onderzoeken waard is, zou ook nog kunnen zijn de invloed die de evaluaties hebben op de jurisprudentie: in hoeverre is die gewijzigd met name (mede) door de uitkomsten van de evaluatieonderzoeken?’20

Om te kunnen nagaan in hoeverre de activiteiten van PCMO bij(ge)dragen (hebben) aan rea-lisering van de aanbevelingen uit ons deelonderzoek geef ik de belangrijkste punten daaruit weer:

• De uit empirisch onderzoek gebleken grote behoefte van burgers aan transparantie, infor-matieverschaffing en deskundigheid bij uitvoerders noopt tot eenvoud en toegankelijkheid van

de procedures.

• In de procedures moet het gegeven machtsverschil tussen overheid en burger zo klein mogelijk gemaakt worden. Dat biedt een betere, meer concrete basis om na te denken over de posi-tie van burgers in het bestuursrecht. Het eerste aangrijpingspunt voor regelgeving en beleid ligt immers voor het algemeen bestuursrecht in de procedurele rechtvaardigheid en niet in de directe beïnvloeding van de uitkomst van de procedure.

• De meeste ervaringen van burgers liggen in de primaire (besluitvormings)fase en – in min-dere mate – in de secundaire (bezwaar)fase. Onderzoek zou zich bij voorkeur op het pri-maire en secundaire proces moeten richten.

• In onderzoek tot nu toe zijn laagopgeleiden en sociaal minder vaardigen maar sporadisch aan het woord gekomen. Juist op deze groep zou toekomstig onderzoek zich dienen te richten.

• Onderzoek onder burgers die positieve ervaringen hebben terwijl de uitkomst van hun procedure negatief is én onderzoek onder burgers die negatieve ervaringen hebben terwijl de uitkomst van hun procedure positief is, biedt de meeste kans op inzicht in factoren die burgers van belang achten in procedures.

• Bij onderzoek is het van belang om een expliciete keuze te maken voor het stadium van de procedure (voor, tijdens, na). Wanneer bijvoorbeeld voorafgaand aan de procedure gevraagd wordt naar ervaringen van burgers, kan vastgesteld worden welke eventuele belemmeringen voor hen gelden om de procedure in te gaan c.q. te vervolgen. Wanneer daarentegen achteraf gevraagd wordt naar ervaringen en percepties moet bedacht worden dat potentiële aanvragers, bezwaarschriftindieners of beroepsschriftindieners buiten beschouwing blijven.

• Onderzoek naar ervaringen van burgers met bezwaarschriftprocedures is met name ook van belang gezien nieuwe ontwikkelingen, zoals mediation. Hoe moet de grote vlucht van de informele alternatieven van de bezwaarschriftprocedure worden begrepen? Is het een signaal voor het falen van het bezwaarschrift als rechtsmiddel?