Het vertrouwensbeginsel en nationale aansprakelijkheid

Uit het voorafgaande blijkt dat er voor honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel in een Unierechtelijke casus veelal minder ruimte bestaat dan in een louter Nederlandse casus. Dat doet de vraag rijzen of een burger die volgens het Nederlandse recht wel, maar volgens het Unierecht geen beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, op andere wijze enige genoegdoening kan krijgen.

Op grond van het Unierecht lijkt dat niet zonder meer uitgesloten. Dit kan worden afgeleid uit de zaak Belovo,665 waarbij wel enige voorzichtigheid past omdat het Hof dit standpunt later nooit meer heeft herhaald. In Belovo bepaalde het Hof dat twee artikelen van een verordening, op grond waarvan een nationale instantie invoercertificaten mocht rectificeren, niet in de weg staan ‘aan een eventuele aansprakelijkheidsactie die door de houder van invoercertificaten waarvan vaststaat dat zij niet hadden mogen worden afgegeven, krachtens nationaal recht wordt ingesteld tegen de instantie van afgifte en in het kader waarvan in het bijzonder rekening gehouden wordt met het gewettigd vertrouwen van de handelaar in die certificaten’. Aldus lijken in strijd met het Unierecht door een nationaal uitvoeringsorgaan gewekte verwachtingen in beginsel aanleiding te kunnen zijn voor een schadevergoedingsactie naar nationaal recht. Bovendien levert schadevergoeding wegens onrecht-matige of rechtonrecht-matige daad geen verboden staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU op, mits de toekenning ervan een rechtsplicht voor de overheid is.666 Deze rechtsplicht kan voortvloeien uit een wettelijk voorschrift – bijvoorbeeld artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM – maar ook uit een algemeen rechtsbeginsel.

Een toepassing van het voorgaande avant la lettre ziet men in twee al wat oudere uitspraken van het CBB in de zaken Frico en Rometra, die dateren van voor de invoering van de Awb en zijn gewezen onder de vigeur van het toen geldende artikel 60 Wet Arbo.667

In beide zaken had het bevoegde nationale orgaan in strijd met zijn eerdere toezeggingen, maar overeen-komstig de geldende Europese verordeningen, uiteindelijk een voor beide bedrijven ongunstig besluit genomen, namelijk een afwijzing van monetaire steun (Frico) en een verbeurdverklaring van een zeker-heid (Rometra). Volgens het College kon een beroep op het vertrouwensbeginsel door de bedrijven niet leiden tot een voor hen gunstige beslissing, omdat zulks de erkenning zou betekenen van een aanspraak op financiële voordelen in strijd met de geldende Europese voorschriften. Onder verwijzing naar het oordeel van het Hof in de zaken Maizena en Krücken (paragraaf 5.2.4) oordeelde het College dat een dergelijke contra legem toepassing van het beginsel naar EG-recht niet aanvaardbaar was. In beide za-ken stelt het College vervolgens echter vast dat er naar nationaal recht sprake was van gerechtvaardigd vertrouwen en dat voorts aan het dispositievereiste was voldaan. Vervolgens overwoog het College dat hierdoor ‘een zekere mate van binding’ van verweerders aan de bedrijven bestond, waarvan verweerders zich bij de afwijzende besluiten rekenschap hadden moeten geven. Zij hadden – volgens het College – in overleg moeten treden teneinde te bezien of de bedrijven, indien bij hen geen verwachtingen zouden zijn gewekt, maatregelen hadden kunnen nemen om een voor hen gunstige beslissing te bewerkstelligen en, indien zulks het geval zou zijn, welke schade de bedrijven ten gevolge van de onjuiste informatie heb-ben geleden en dientengevolge vergoed zouden behoren te krijgen. Omdat van overleg geen sprake was geweest, hadden verweerders in beide zaken het nationale vertrouwensbeginsel en in Rometra ook nog het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden. De bestreden besluiten werden vernietigd en verweerders werden verplicht om in overleg te treden met beide bedrijven over de hoogte van de schadevergoeding.

665 Zaak C-187/91, Belovo [1992]. In die zin ook AG Mancini in zijn conclusie onder de in paragraaf 5.2.4 vermelde Zaak 316/86, Krücken [1988], alsmede de Commissie in de in paragraaf 5.3.3.1 vermelde Zaak 265/78, Ferwerda [1980]. 666 Vergelijk Gevoegde zaken 106/87 tot 120/87, Asteris II [1988], p. 5515. Zie uitvoerig Den Ouden & Tjepkema 2007,

alsmede hoofdstuk VII, paragraaf 2.2.

In beide uitspraken acht het CBB de nationale organen aansprakelijk voor schade in het geval er naar nationaal recht sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel, maar deze schending, vanwege de beperkingen die het Unierecht aan de beschermende werking van het beginsel stelt, niet kan leiden tot een voor de betrokken bedrijven gunstig besluit. De te vergoeden schade betreft overigens uitsluitend de zogenoemde dispositieschade, namelijk de schade die de bedrijven hebben geleden doordat zij in vertrouwen op de – met het Unierecht strijdige – gewekte verwachtingen be-paalde handelingen hebben verricht of nagelaten. Het is derhalve niet zo dat de bedrijven via de weg van schadevergoeding alsnog het bedrag aan steun krijgen uitgekeerd, dat zij misliepen, omdat het Unierecht in de weg stond aan honorering van hun beroep op het vertrouwensbeginsel.

Inmiddels is het de vraag in hoeverre deze rechtspraak van het CBB nog overeind staat. Nieuwe toepassingen van de Frico- en Rometra-rechtspraak hebben zich, voor zover ons bekend, niet voorge-daan. Wel heeft het College in een uitspraak van 24 september 2008, in de zaak Cosun,668 een beroep op de zaak Rometra afgewezen.

In de zaak stond vast dat Cosun een bepaalde heffing moest betalen, omdat het bedrijf niet had voldaan aan de bij een verordening voorgeschreven Europese verplichtingen, maar eiste het bedrijf – met beroep op de zaak Rometra – schadevergoeding omdat het productschap hem niet op de gebruikelijke wijze zou hebben voorgelicht over deze verplichtingen. Volgens het bedrijf was het heffingsbesluit onrechtmatig omdat het in strijd met artikel 3:4, lid 2 Awb niet voorzag in nadeelcompensatie.

Voor een goed begrip van de uitspraak van het CBB moet voorop worden gesteld dat de mogelijkheid om op basis van artikel 3:4, lid 2 Awb nadeelcompensatie toe te kennen alleen bestaat als het bestuursor-gaan ruimte heeft om belangen af te wegen als bedoeld in artikel 3:4, lid 1 Awb. Op grond van het eerste lid kan een beperking van deze ruimte voortvloeien uit een ‘wettelijk voorschrift’ of uit de ‘aard van de bevoegdheid’. Volgens het College staan beide beperkingen in de weg aan honorering van het verzoek van Cosun om nadeelcompensatie. Het toepasselijke ‘wettelijke voorschrift’, is de verordening, omdat deze de heffing dwingend voorschrijft en geen ruimte laat voor belangenafweging. Voor wat betreft de ‘aard van de bevoegdheid’ overweegt het College dat ‘de bevoegdheid strekt tot uitvoering van evengenoemde verordening en uit dien hoofde zodanig dient te worden aangewend dat nakoming van de verplichtingen uit die verordening worden verzekerd’. Dit klemt volgens het College te meer omdat naar vaste recht-spraak van het Hof ‘de lidstaten zich dienen te onthouden van elke maatregel die afwijkt van of inbreuk maakt op een gemeenschappelijke marktordening. [...] Het financieel compenseren van een nadeel dat het gevolg is van, althans samenhangt met, de oplegging van een marktordenende heffing als in geding, ontneemt aan die heffing het effect dat met de gemeenschappelijke marktordening is beoogd. Zodanige nadeelcompensatie zou hier [...] een verboden maatregel vormen die inbreuk maakt op de gemeenschap-pelijke marktordening [...]. De conclusie is derhalve dat het gemeenschapsrecht in de weg staat aan de [...] bepleitte nadeelcompensatie.’

Uit deze uitspraak kan niet zonder meer de conclusie worden getrokken, dat de toepassing van de Frico- en Rometra-lijn ook in andere zaken is uitgesloten. Anders dan in deze zaken gaat het in de zaak Cosun immers niet om schadevergoeding wegens schending van het nationale vertrouwensbe-ginsel, maar wegens schending van artikel 3:4, lid 2 Awb. Een op deze bepaling gebaseerde nadeel-compensatie vooronderstelt inderdaad bestuurlijke afwegingsruimte, die in de zaak Cosun ontbrak. Tegelijkertijd is de conclusie van het College dat nadeelcompensatie ‘een verboden maatregel’ vormt die ‘inbreuk maakt op de gemeenschappelijke marktordening’ zodanig absoluut geformuleerd dat zij

ook zou kunnen gelden voor schadevergoeding wegens schending van het nationale vertrouwensbe-ginsel. Is dat inderdaad de bedoeling, dan is de Frico- en Rometra-lijn van het CBB verleden tijd.669

Of dat de bedoeling is kan echter weer worden betwijfeld, gelet op de in de vorige paragraaf vermelde uitspraak van het CBB in de zaak De Groene Vlieg,670 nu het College in die zaak een door het Unierecht voorgeschreven intrekking niet alleen vernietigt wegens strijd met het nationale ver-trouwensbeginsel, maar ook bepaalt dat de uiteindelijke – gegeven het Unierecht onvermijdelijke – intrekking gepaard zal moeten gaan met een schadeloosstelling.671

Gelet op het voorgaande bestaat over de vraag of het Unierecht ruimte laat voor de toekenning van schadevergoeding op grond van het nationale recht in het geval het nationale vertrouwensbeginsel is geschonden, maar het Unierecht eraan in de weg staat dat deze schending leidt tot een voor betrok-kene gunstig besluit, thans zo veel onduidelijkheid dat deze vraag prejudicieel zou moeten worden verwezen. De in het begin van deze paragraaf vermelde zaak Belovo biedt, mede gelet op het feit dat het Hof zijn daarin verwoorde standpunt nooit meer heeft herhaald, onvoldoende houvast voor een (positieve) beantwoording van de vraag.

5.4 Slot

Sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw maakt het vertrouwensbeginsel deel uit van de Europese rechtsorde en wordt elke schending ervan door het Hof beschouwd als een schending van het Ver-drag. Het Europese beginsel biedt echter minder bescherming dan het Nederlandse vertrouwensbe-ginsel, omdat honorering van het Europese beginsel contra legem door het Hof van Justitie principieel wordt afgewezen en omdat het Europese beginsel hogere eisen stelt aan de deskundigheid en goede trouw van particulieren die zich op het beginsel beroepen.

Vanwege deze verschillen is het van belang om te bepalen welke versie van het beginsel bij de uitvoering van Unierecht door Nederlandse bestuursorganen moet worden toegepast. Daartoe wordt in de literatuur onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte toepassing van het Unierecht. Bij directe toepassing is het beginsel door een Europese verordening uitputtend geëuropeaniseerd. In dat geval moet een Nederlands bestuursorgaan deze Europese codificatie toepassen en blijft het nationale vertrouwensbeginsel buiten toepassing. Bij indirecte toepassing van Unierecht is het beginsel niet door een Europese regeling geëuropeaniseerd en kunnen lidstaten in beginsel hun nationale begin-sel toepassen, mits de vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht worden genomen. Daarbij betekent de toetsing aan het vereiste van doeltreffendheid voor Nederland echter een aan-zienlijke beperking van de beschermende werking van het Nederlandse beginsel. Het Hof is geneigd om ook in gevallen van indirecte toepassing de bescherming van het nationale beginsel te beperken tot situaties die ook onder het Europese beginsel zouden worden beschermd.

Deze convergerende tendens is gunstig voor een uniforme toepassing van het Unierecht, maar betekent voor burgers van een land als Nederland een achteruitgang van de rechtsbescherming.

669 Daarmee komt het CBB materieel op één lijn met de ABRvS, die in haar uitspraak van 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8290 – een van de vervolguitspraken op Gevoegde zaken C-383/06, C-384/06, C-385/06, ESF [2008] – een verzoek om schadevergoeding reeds afwijst, omdat het Hof in deze zaak geen enkele ruimte zou laten voor het nationale vertrouwensbeginsel (paragraaf 5.3.3.2). Deze afwijzing lijkt ons wat kort door de bocht, omdat de uitspraak van het Hof geen betrekking heeft op de mogelijke betekenis van het nationale vertrouwensbeginsel voor scha-devergoeding, maar alleen op betekenis van het beginsel bij de intrekking en terugvordering van de subsidie.

670 CBB 27 juni 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD5867.

671 Zie ook CBB 14 april 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ1933, waarin het College het beroep van De Groene Vlieg tegen de door de minister van LNV vastgestelde schadevergoeding verwerpt.