uitwerkingen op de concurrentiepositie. In deze paragraaf worden de voordelen en nadelen van de concurrentiepositie behandeld. Deze kunnen ontstaan door verschillende factoren. Zo kunnen de ongelijkheden veroorzaakt worden door financieringsverschillen, input condities, functiemenging en openbare verplichtingen.154 Deze zullen hieronder achtereenvolgens worden behandeld.
3.3.1 Verschillen van financiële aard
De afwezigheid van vpb zorgt ervoor dat de brutowinst en de nettowinst gelijk zijn aan elkaar voor vrijgestelde overheidsbedrijven. Indien ervanuit wordt gegaan dat de overheidsbedrijven en de private bedrijven een gelijke winst nastreven, hoeft de winstopslag bij een vrijgesteld bedrijf minder hoog te zijn. Hierdoor is het mogelijk voor de overheidsbedrijven om een hogere rentabiliteit te realiseren dan bedrijven die wel aan de vpb onderworpen zijn.155 Ook kan de financiële relatie van het vrijgestelde overheidsbedrijf met de moederorganisatie positieve gevolgen hebben voor de commerciële activiteit van het overheidsbedrijf. Zo kunnen opbrengsten uit de publieke taak gebruikt worden voor activiteiten, waarmee in concurrentie wordt getreden.156 De financiële positie van overheidsbedrijven kan ook voordelig zijn door een wettelijke regeling. Zo bestaat voor
overheidsbedrijven de mogelijkheid om een fictieve renteaftrek toe te passen.157 De hoogte van de aftrek is een door de minister bepaald percentage van het gehele vermogen. In 2015 bedraagt de hoogte van de aftrek 4%.158 Bij private partijen bestaat nooit het gehele vermogen uit vreemd vermogen, waardoor de hoogte van de aftrek niet bepaald wordt door de gehele omvang van het vermogen maar slechts door het vreemde vermogen. Er is namelijk bij een NV of een BV altijd een aandelenkapitaal aanwezig. Hierdoor is de aftrekpost van overheidsbedrijven relatief hoog.
152 Brief Europese Commissie 2 mei 2013, C(2013) 2372 final, p. 19 153 Brief Europese Commissie 2 mei 2013, C(2013) 2372 final, p. 19
154 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 32 155 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 32 156 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 33 157 Art. 9 lid 1 onderdeel f Wet vpb 1969
30
Een ander verschil van financiële aard ontstaat door de afwezigheid van omzetbelastingplicht indien de overheidsonderneming niet in concurrentie treedt. Dit kan zowel voor- als nadelen met zich meebrengen, afhankelijk of meer btw wordt betaald dan zou moeten worden afgedragen.159
3.3.2 Verschillen door andere input condities
Input condities zijn de mogelijkheden en kansen voor ondernemingen om arbeid, kapitaal en productiemiddelen te vergaren.160 Voor vrijgestelde overheidsbedrijven gelden veelal andere input condities dan voor private partijen. Zo is de input van kapitaal verschillend van bedrijven die wel aan de vpb onderworpen zijn. Een bedrijf met een hogere winstmarge of een lagere winstopslag voor gelijke winst ten opzichte van een belaste partij heeft minder moeite het hoofd boven water te houden. Hierdoor is het risico dat verbonden is aan het verschaffen van vermogen lager en wordt er genoegen genomen met een lagere risicopremie.161 Door het invoeren van vpb-plicht voor
overheidsbedrijven, wordt dit verschil kleiner aangezien het verschil in winstmarge af zal nemen. Daarnaast is ook de kans dat een overheidsbedrijf zijn activiteiten continueert groter dan bij een private partij, omdat de kans op faillissement van een overheidsbedrijf kleiner is dan die van een private partij. Dit komt doordat een overheidsbedrijf gesteund kan worden door de belanghebbende publiekrechtelijke rechtspersoon. Ook dit leidt tot een lagere risicopremie. Tot slot zijn de zoek- en transactiekosten voor het vergaren van kapitaal lager dan bij private partijen in gevallen waar gebruik kan worden gemaakt van de kapitaalmarkt van de overheid of voorzieningen die de staat heeft voor overheidsbedrijven.162 Indien het geld wordt opgehaald op de markt moeten
overheidsondernemingen ook zoek- en transactiekosten maken. Dit voordeel voor
overheidsbedrijven wordt niet verminderd door de invoering van de vpb-plicht. Voor het creëren van een werkelijk gelijk speelveld dienen dergelijke voordelen ook te worden weggenomen.
Naast concurrentieverschillen ontstaan door factoren gerelateerd aan kapitaal, kunnen ook verschillen voor komen door de factor arbeid. Zo is hooggeschoold personeel voor
overheidsbedrijven in de regel goedkoper dan voor private partijen, concludeert Werkgroep Cohen in haar eindrapport.163 Als argument hiervoor wordt aangehaald dat met minder loon genoegen wordt genomen, doordat de baanzekerheid hoger is en de arbeidsvoorwaarden beter zijn ten opzichte van private partijen.164 Dit is een voordeel voor overheidsbedrijven indien er van uit wordt gegaan dat de kwaliteit van de arbeid gelijkwaardig is. De betere arbeidsvoorwaarden binden werknemers aan een
159 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 32 160 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 33 161 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 33 162 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 33 163 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 33 164 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 34
31
bedrijf, maar brengen wel kosten met zich mee. Het binden van hooggeschoolde werknemers aan een overheidsbedrijf is deze kosten sneller waard dan dat voor laaggeschoolde werknemers het geval is. Dit komt omdat een hooggeschoolde werknemer waardevoller is voor een bedrijf dan een
laaggeschoolde werknemer, aangezien deze moeilijker te vervangen is. Ook is het mogelijk dat scholingskosten gemaakt moeten worden om een hooggeschoolde werknemer te vervangen.
Doordat laaggeschoold personeel eenvoudiger vervangen kan worden dan hooggeschoold personeel, lonen de kosten voor betere arbeidsvoorwaarden minder bij laaggeschoold personeel. Laaggeschoold personeel is dan ook relatief duur voor overheidsbedrijven, aldus Werkgroep Cohen.165 Dit is een nadeel voor overheidsbedrijven. Afhankelijk van de verhouding hoog- en laaggeschoold personeel is dit een voor- of nadeel voor de concurrentiepositie van
overheidsbedrijven.166
Ook is de bij directe overheidsbedrijven de bezittingsgraad in sommige gevallen hoger dan die van private partijen. Dit komt omdat ambtenaren eenvoudig kunnen worden ingezet voor andere directe overheidsondernemingen binnen eenzelfde publiekrechtelijke rechtspersoon dan voor welke zij normaliter arbeid verrichten.167 Het is bijvoorbeeld mogelijk dat een conciërge van de
afvalophaaldienst reparatiewerkzaamheden uitvoert bij een gemeentezwembad. Hierdoor is voor directe overheidsbedrijven ook een ruimere toegang tot menselijk kapitaal. Een gespecialiseerde ambtenaar die werkzaam is voor een directe overheidsonderneming, kan veelal kosteloos om advies gevraagd worden door werknemers van een andere directe overheidsonderneming. Dit zou voor een private partij geld kosten.
Tot slot bestaan voor overheidsondernemingen in sommige gevallen voordelen wat betreft de productiemiddelen. Zo is het goed denkbaar dat een overheidsonderneming productiemiddelen gebruikt voor activiteiten waarmee in concurrentie wordt getreden en ook voor publieke taken. Hierdoor zijn de kosten voor het gedeelte waarmee in concurrentie wordt getreden gemiddeld lager dan in het geval waarin de productiemiddelen alleen voor een van beide activiteiten gebruikt zou worden.168 De kosten zijn gemiddeld lager door schaalvoordelen. Een private partij kan deze schaalvoordelen niet bereiken, omdat gemeenschappelijk gebruik van productiemiddelen op die manier niet mogelijk is.169 Het is voor dit voordeel irrelevant of de activiteiten belast of onbelast zijn.
165 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 33 166 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 33 167 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 34 168 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 34 169 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 34
32
3.3.3 Verschillen door functiemenging
Het kan voor overheidsbedrijven een voordeel zijn dat wordt gepresteerd op een economische markt, terwijl de overheid ook de regulator is van deze markt. Marktactiviteiten kunnen dan
samenvallen met overheidstaken.170 Te denken valt aan de combinatie van overheidstaken, zoals het verwijderen van afval en het aanbieden van afvalverwijderingsdiensten op de openbare markt. Een ander voorbeeld is het Centraal Bureau voor de Arbeidsvoorziening dat toezicht houdt op
commerciële arbeidsbureaus terwijl het bureau zelf een gelijke dienst aanbied. Door regulator en aanbieder te zijn op eenzelfde markt, is het overheidsbedrijf zeker van continuïteit.
3.3.4 Verschillen door openbare verplichtingen
Binnen overheidsbedrijven heerst een andere verantwoordingscultuur in vergelijking met private partijen. Dit verschil wordt veroorzaakt doordat de top van een overheidsbedrijf aangesteld wordt door de overheid. Hierdoor is er een directere relatie met de top van het bedrijf en het
beleidsorgaan.171 Een overheidsbedrijf moet derhalve loyaal zijn aan de publieke taak. Voor een private partij is dit minder of niet het geval, waardoor dit in mindere mate een rol speelt. Hierdoor kan een overheidsbedrijf slagvaardigheid verliezen in vergelijking met private partijen. Dit kan een concurrentienadeel voor overheidsbedrijven met zich meebrengen. Een voorbeeld van verlies aan slagvaardigheid door loyaliteit aan de publieke taak is te zien bij de Nederlandse Spoorwegen. Deze organisatie houdt diensten in stand waar systematisch verlies op gemaakt. Zo zijn bepaalde regionale lijnen verliesgevend, maar blijven deze in bedrijf om de publieke taak van openbaar vervoer in stand te houden.172 Een private partij zou hier slagvaardiger mee om kunnen gaan. Ook kunnen
overheidsbedrijven wettelijk anders worden behandeld dan private partijen. Zo heeft een besturend overheidsbedrijf rekening te houden met de Algemene wet bestuursrecht en de Wet openbaarheid van bestuur.173 Dit zorgt er voor dat een dergelijk overheidsbedrijf beperkt wordt in de
mogelijkheden. Zo is het een besturend overheidsorgaan bijvoorbeeld niet toegestaan personen aan te stellen die de Nederlandse taal niet beheersen.174
170 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 35 171 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 35 172 De redactie (2004, 29 december). NS verliezen zwaar op regionale lijnen. Trouw 173 Kamerstukken II 1996/97. 24 036, nr. 45. Eindrapport Werkgroep Cohen, p. 36 174 Art. 2:6 Algemene wet bestuursrecht
33