2.1 Inleiding
In “Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services” (Lipsky, 1980) wordt de term ‘street-level bureaucracies’ geïntroduceerd. De auteur doelt daarmee op “the schools, police and welfare departments, lower courts, legal services offices, and other agencies whose workers interact with and have wide discretion over the dispensations of benefits or the allocation of public sanctions” (Lipsky, 1980, p. xi). ‘Street-level bureaucracies’ zijn de organisaties die in opdracht van de overheid zorg dragen voor het verlenen van hulp aan burgers, in de vorm van het bieden van diensten als onderwijs, zorg, het verstrekken van uitkeringen, rechtshulp en veiligheid. Het bieden van veiligheid aan de maatschappij betekent ook dat enkele van deze organisaties tot taak hebben straffen op te leggen of dat zij belast zijn met de uitvoering daarvan, zoals bijvoorbeeld reclasseringswerkzaamheden.
Kenmerkend aan deze organisaties is daarnaast dat (het merendeel van) de medewerkers in de uitvoerende kern rechtstreeks contact hebben met hun cliënten. Deze medewerkers werken in het spanningsveld – de frontlinie – tussen de overheid en de maatschappij en worden mede daarom door Nederlandse auteurs (onder andere Bruining (2000) en De Savornin Lohman en Raaff (2001)) ‘frontliniewerkers’ genoemd. De organisaties waarin zij werkzaam zijn, de ‘street-level bureaucracies’, zullen in de rest van dit verslag in overeenstemming daarmee
‘frontlinieorganisaties’ genoemd worden.
In dit verslag wordt beschreven wat de kenmerken zijn van frontliniewerkers (paragraaf 2.2), hoe hun werkzaamheden getypeerd kunnen worden (paragraaf 2.3) en wat de belangrijkste eigenschappen zijn van de werkomgeving en de organisaties waarin zij hun werk doen (resp.
paragraaf 2.4 en 2.5). Tot slot wordt in paragraaf 2.6 kort beschreven met welke ontwikkelingen frontliniewerkers en –organisaties geconfronteerd worden.
2.2 Persoonskenmerken
Frontliniewerkers zijn in het algemeen hoog opgeleid, sterk gemotiveerd om hun werk goed te doen en sterk betrokken bij het werk dat ze doen (Lipsky, 1980; De Savornin Lohman & Raaff, 2001). Volgens Lipsky veranderen deze laatste twee kenmerken na verloop van tijd: door de beperkingen die men tegenkomt bij het uitoefenen van het werk raken veel frontliniewerkers gedesillusioneerd en gedemotiveerd.
2.3 Werkzaamheden
Kenmerkend aan het werk van frontliniewerkers is het ‘face to face’ contact dat zij hebben met cliënten (De Savornin Lohman & Raaff, 2001). Het werk van de frontliniewerker is complex en gevarieerd door de complexiteit van vraagstukken van cliënten, de ambiguïteit van de doelen die moeten worden nagestreefd en de veranderlijke omgeving (Bruining, 2000). Dit betekent echter niet per definitie dat het werk daarmee ervaren wordt als ‘uitdagend’, dit is deels afhankelijk van de medewerker zelf, bijvoorbeeld door de mate waarin hij zelf ervaart naar eigen inzicht het hoofd te kunnen bieden aan de dilemma’s die hij tegen komt (Lipsky, 1980). Het werk van een frontliniewerker is vaak zeer gestructureerd, met weinig mogelijkheden om daarvan af te wijken, niet alleen door structuren die worden opgelegd door de organisatie maar met name de wetgeving en de regels en procedures waar een frontliniewerker zich aan moet houden (De Savornin Lohman & Raaff, 2001).
2.4 Werkomgeving
In dit onderzoek wordt de werkomgeving gedefinieerd als “de totale sociale context waarin werkgerelateerde activiteiten plaatsvinden” (Doornbos en Krak, 2002, p. 2), waarbij in navolging van genoemde auteurs een onderscheid wordt gemaakt tussen contacten met leidinggevenden, met collega’s en met externen.
Leidinggevenden
Voor het goed kunnen uitvoeren van hun werkzaamheden hebben frontliniewerkers een zekere mate van handelingsruimte nodig, die hen verleend moet worden door onder andere hun direct leidinggevende (Lipsky, 1980). Tegelijkertijd heeft de leidinggevende een verantwoordelijkheid ten opzichte van de organisatie, waardoor hij zijn medewerkers niet te veel ruimte kan geven om hun eigen weg te zoeken (Wanrooy, 2001).
Collega’s
De frontliniewerker heeft bij het uitvoeren van zijn werk vaak één-op-één contact met zijn cliënt, of heeft op individiduele basis te maken met een groep cliënten (de leerkracht voor de klas) (Lipsky, 1980). Ze maken echter tegelijkertijd deel uit van een organisatie en werken daar in meer of mindere mate nauw samen met collega’s. Dit kan gebeuren in teamverband waarin elke medewerker een eigen specialisatie heeft, of in een afdeling waarin meerdere frontliniewerkers vergelijkbaar werk doen. In beide gevallen is er een noodzaak tot samenwerking en overleg met collega’s.
Externen
De frontliniewerker heeft naast zijn collega’s en leidinggevenden ook met anderen te maken:
allereerst per definitie met cliënten, aan wie hij zijn diensten verleent. Een belangrijke eigenschap van deze cliënten is dat zij vaak in zekere mate afhankelijk zijn van de organisatie (voor het verkrijgen van bepaalde diensten, een uitkering of begeleiding) of zelfs gedwongen met de organisatie in aanraking komen (de politie, reclassering, maar in bepaalde gevallen ook de jeugdzorg of de raad voor de kinderbescherming). Dit heeft consequenties voor de motivatie en de weerstand van de cliënt en de weerslag daarvan op het werk van de frontliniewerker (Lipsky, 1980; Ter Voert, 2005). Tegelijkertijd vormt het willen helpen van deze cliënten juist een belangrijke drijfveer voor de frontliniewerker (De Savornin Lohman & Raaff, 2001).
Daarnaast werkt de frontliniewerker in veel gevallen intensief samen met externe partners, vaak de zogenaamde ‘ketenpartners’ genoemd. Dit zijn organisaties die zich in onderlinge samenwerking richten op hulpverlening aan een specificieke groep cliënten (naar NIZW, n.d.).
Deze samenwerking binnen zulke ‘ketens’ wordt vaak vanuit de overheid gecoördineerd, en heeft tot doel de efficiëntie van de frontlinieorganisaties te vergroten en de hulpverlening aan de cliënt te verbeteren (De Savornin Lohman & Raaff, 2001).
2.5 Organisatie
Uit de typering van frontlinieorganisaties in de inleiding blijkt dat frontlinieorganisaties sterk kunnen verschillen in omvang (van basisschool tot overheidsdienst) en taken (hulp bieden, toezien op uitvoering straffen, controle naleving van regels). Ze zijn echter in veel gevallen te typeren als ‘professionele bureaucratieën’ (Mintzberg, 1992): het zwaartepunt ligt bij de uitvoerende kern, waar met name hoogopgeleide medewerkers werkzaam zijn. Deze organisaties sturen vooral door standaardisatie van vaardigheden: het werk is (grotendeels) te complex om het de werkzaamheden te standaardiseren, voor standaardisatie op output is de output in het algemeen niet voldoende meetbaar en zowel onderlinge aanpassing als direct toezicht accepteren de medewerkers niet, daar zij dit ervaren als een aantasting van de autonomie (door collega’s of door de leidinggevende) (Mintzberg, 1992).
2.6 Spanningsveld en discretionaire ruimte
Van frontliniewerkers wordt verwacht dat zij zich aan de regels en wetten houden die zijn gesteld door de overheid, dat zij loyaal zijn aan de instelling waarvoor zij werken, en dat ze tegelijkertijd solidariteit tonen met de burgers aan wie zij hun diensten verlenen. Dit zorgt voor een zeker spanningsveld (Lipsky, 1980; Bruining, 2000; De Savornin Lohman & Raaff, 2001). De Savornin Lohman en Raaff (2001) geven dit schematisch weer in figuur 1, waarin wordt aangegeven dat de frontliniewerker (F) wordt beïnvloed door de organisatie, de wet en de cliënt, en dat dit alles zich afspeelt midden in de samenleving: “Iedere verandering in die samenleving heeft effecten op de cliënt, de wetgeving en het beleid van de instelling. De werker krijgt signalen uit de samenleving van alle kanten binnen” (De Savornin Lohman en Raaff, 2001, p. 42).
Figuur 1: Het spanningsveld van de frontliniewerker (De Savornin Lohman & Raaff, 2001, p. 41)
De ruimte die de frontliniewerker heeft om te bepalen hoe hij zich positioneert in het spanningsveld tussen de cliënt, de wetgeving en de instelling, en hoe hij hierin beslissingen neemt wordt de discretionaire ruimte genoemd. Deze discretionaire ruimte is soms uitdrukkelijk neergelegd in de formulering van de wet: het gaat dan om een vage norm of een ruim begrip die door de frontliniewerker verder in te vullen is (De Savornin Lohman & Raaff, 2001). In andere gevallen wordt door de wetgever of de organisatie een strenge norm opgelegd en kan de frontliniewerker alleen zoeken naar andere mogelijkheden om de cliënt tóch te helpen. Uit het (succesvol) gebruik van de discretionaire ruimte putten frontliniewerkers hun bevrediging (De Savornin Lohman & Raaff, 2001). Deze ruimte is dan ook een zeer belangrijk aspect van het werk van frontliniewerkers. Het zijn vaak hoogopgeleide medewerkers: veelal hebben zij een hogere beroepsopleiding, aangevuld met opleidingen die door de organisatie worden aangeboden, bijvoorbeeld gericht op het verkrijgen kennis over specifieke methodieken of wetgeving. Ze beschikken daardoor over de kennis en vaardigheden om zelfstandig beslissingen te kunnen nemen maar zullen deze ruimte, en de bijbehorende uitdaging, in hun werk ook opzoeken (Bruining 2000; De Savornin Lohman & Raaff, 2001).
De discretionaire ruimte kan gezien worden als de overbrugging van de traditionele tegenstelling tussen bottom-up en top-down besturen: er zijn wel scherp afgebakende en strikt gehanteerde randvoorwaarden, maar er is geen sturing op de details (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2001).
De discretionaire ruimte kan echter ook een probleem vormen: beslissingen zijn niet volledig af te leiden van de regels en lijken daarom willekeurig of bevooroordeeld (Lipsky, 1980; De Savornin Lohman & Raaff, 2001). De discretionaire ruimte kan door de organisatie of de
F = Frontliniewerker
Organisatie Cliënt
Wet Samenleving
F
overheid beperkt worden: door striktere regels verliest de frontliniewerker dan een deel van zijn vrijheid (Soetenhorst - de Savornin Lohman, 1990).
2.7 Ontwikkelingen in en rond de organisatie
Frontlinie-organisaties bevinden zich in een omgeving die continu in beweging is. Die omgeving kan worden verdeeld in drie gebieden, zoals dat door Wognum (1999) wordt gedaan voor scholen. In figuur 2 wordt dit schematisch weergegeven.
Figuur 2: De omgeving van frontlinie-organisaties (gebaseerd op Wognum, 1999)
De algemene of macro-omgeving wordt gevormd door invloeden die de organisatie niet kan beïnvloeden. Dit zijn bijvoorbeeld politieke, economische, demografische, culturele en technologische ontwikkelingen. De specifieke omgeving, ook wel directe omgeving genoemd, bestaat uit de omgevingselementen die van belang zijn voor de organisatie bij het uitoefenen van haar functie en waarmee interactie plaatsvindt. Voor een frontlinieorganisatie zijn dit bijvoorbeeld haar cliënten, de ‘ketenpartners’, belangenverenigingen en anderen, afhankelijk van de specifieke taak van de organisatie. De interne omgeving bestaat tot slot uit de organisatie zelf, met haar personeel, cultuur, strategie en processen.
Ontwikkelingen die van invloed zijn op frontlinie-organisaties zijn in te delen in deze drie omgevingssegmenten. In deze paragraaf wordt van frontlinie-organisaties een aantal van die ontwikkelingen genoemd en wordt kort weergegeven wat de consequenties van zulke ontwikkelingen kunnen zijn.
Ontwikkelingen in de algemene omgeving
In de ‘algemene omgeving’ van de frontlinieorganisatie, de samenleving, doen zich talloze ontwikkelingen voor die direct of indirect van invloed zijn op die organisaties. De voorbeelden zijn divers: de multiculturele maatschappij en verruwing van de samenleving brengt problemen met zich mee waar politie en justitie op moeten inspelen; door de toenemende vergrijzing nemen de wachtlijsten in de zorg toe; in een kennismaatschappij veranderen de eisen die aan het onderwijs en dus aan onderwijsgevenden gesteld worden (Bruining, 2000, 2006).
Ontwikkelingen in de specifieke omgeving
De ontwikkelingen in de specifieke of directe omgeving van frontliniewerkers zijn sterk afhankelijk van het type organisatie. Scholen voor voortgezet onderwijs worden bijvoorbeeld beïnvloed door onder andere concurrerende scholen, door basisscholen (als ‘toeleverancier’), door instellingen voor hoger onderwijs en de arbeidsmarkt (als ‘afnemers’), door leerlingen en ouders en door het Ministerie van OCW. Voor andere typen frontlinie-organisaties bestaat de
Organisatie (interne omgeving)
Specifieke omgeving Algemene omgeving
directe omgeving uit andere actoren. Deze actoren hebben echter allen gemeen dat zij steeds andere eisen stellen aan de diensten die door frontlinie-organisaties geboden worden (Bruining, 2000). Voor alle frontlinie-organisaties geldt bijvoorbeeld dat zij zich dienen te houden aan de regels die hen worden opgelegd door hun ‘opdrachtgever’: de overheid (De Savornin Lohman &
Raaff, 2001). Wijzigingen in de wet- en regelgeving (nieuw vreemdelingenrecht, de basisvorming in het onderwijs, meer taakstraffen in plaats van gevangenisstraffen) vereisen dan dat organisaties zich aanpassen.
Ontwikkelingen in de interne omgeving
Tot slot wordt de frontliniewerker geconfronteerd met veranderingen binnen de eigen organisatie. In sommige gevallen vloeien deze voort uit één van de eerder genoemde veranderingen, zoals reorganisaties naar aanleiding van nieuwe taken die aan een frontlinieorganisatie zijn opgelegd. Daardoor veranderen werkprocessen, samenstellingen van afdelingen, middelen die beschikbaar zijn om het werk uit te voeren of de organisatiecultuur.
2.8 Samenvatting en implicaties voor onderzoek
Frontliniewerkers zijn hoogopgeleide kenniswerkers in het primaire proces van frontlinieorganisaties: organisaties die in opdracht van de overheid zorg dragen voor het verlenen van hulp aan burgers, in de vorm van het bieden van diensten als onderwijs, zorg, het verstrekken van uitkeringen, rechtshulp en veiligheid. Frontliniewerkers werken in een spanningsveld: er wordt verwacht dat ze zich aan regels en wetten houden, loyaal zijn aan instelling waarvoor ze werken en solidair zijn met burgers. Er verandert veel in de samenleving, in de organisaties waarin ze werken en in de wet- en regelgeving die van toepassing is op hun werk. Het werk is, mede door de veranderingen, complex en niet volledig vast te leggen in regels en procedures.
Frontliniewerkers beschikken in hun werk daarom over een relatief grote ‘discretionaire ruimte’, waarin ze zelf beslissingen nemen. Als een organisatie veranderingen wil implementeren naar aanleiding van de eerder genoemde ontwikkelingen in de omgeving, dan is het aan de frontliniewerkers, als medewerkers in het primaire proces, om dit beleid uit te voeren. (Lipsky, 1980; Soetenhorst-De Savornin Lohman, 1990). Lipsky (1980) en Bruining (2000) gaan hierin verder en zien frontliniewerkers bij uitstek als initiatoren van deze veranderingen: doordat zij op de werkvloer actief zijn, zien zij wat er veranderd en verbeterd kan worden. Lipsky beargumenteert dat frontliniewerkers in feite het beleid van een organisatie ‘maken’: door hun discretionaire ruimte hebben ze relatief veel invloed, en de acties van frontliniewerkers tezamen bepalen in feite het ‘gedrag’ van de organisatie: de manier waarop de organisatie interacteert met haar cliënten.
Hill (2003) stelt echter dat juist de frontliniewerkers niet gemakkelijk over de kennis en vaardigheden beschikken om nieuw beleid te implementeren. Ze zien wel wat er ontbreekt, maar hebben niet de mogelijkheden om zichzelf tijdens hun werk op die vlakken bij te scholen. De snelheid waarin de veranderingen elkaar soms opvolgen, maakt dat medewerkers daarom
‘kennisproductief’ moeten zijn. (Bruining, 2000). In het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan op het begrip kennisproductiviteit, en met name welke factoren maken dat een organisatie en haar medewerkers kennisproductief kunnen zijn.