Op de vraag welke rol de stakeholders hebben gespeeld bij de maatschappelijke en politieke agendering van het issue antwoordt persoon A dat met name IVBN kan worden aangewezen als de aanjager van het debat rondom de middenhuurproblematiek. In een persbericht van IVBN is te lezen: “De lobby-inspanningen van IVBN op de woningmarkt
richtten zich ook in 2014 op de vrije sector huurmarkt en het corporatiedossier” (IVBN, 2015).
Hieruit is te af te leiden dat IVBN al in 2014, maar ook daarvoor al actief bezig was met een lobbytraject met betrekking tot de middenhuurproblematiek. Verder is de proactieve houding van IVBN ten aanzien van het issue ook terug te lezen in de “Visie op de vrije sector huuwoningmarkt” die IVBN publiceerde in januari 2014. Dit is dus nog een jaar vóór de Woningwet 2015. In het stuk wordt meteen duidelijk waarom IVBN baat heeft bij aandacht voor het issue en wat hun belang hierbij is: “Vrijwel alle woningen van beleggers worden
verhuurd in het segment tussen de 550 en 1.000 euro” (IVBN, 2014: 2). Veel van wat er in
38
huidige dominante positie van woningcorporaties op de hele huurmarkt verandert en dat zij zich nadrukkelijk en alleen met hun kerntaak gaan bezighouden. …Door oneerlijke concurrentie kwamen extra investeringen van beleggers in de vrije sector lastig tot stand. De woningproductie in de vrije sector is dan ook de laatste jaren beperkt gebleven, omdat woningcorporaties veel met de vrije sector in kwaliteit vergelijkbare huurwoningen aanbieden voor huurprijzen onder de liberalisatiegrens.” (IVBN, 2014: 4). Tevens pleiten ze in deze visie
voor het verlagen of tenminste bevriezen van de liberalisatiegrens. Per 1 januari 2016 is dit laatste het geval geworden voor drie jaar lang (Rijksoverheid, j.z.). Een effectieve public affairs voering van IVBN, dus.
In de gepubliceerde visie doet IVBN (2014) de voorspelling (signalering) doet dat er in de nabije toekomst een fors beroep gedaan zal worden op de vrij sector huurwoningen, met name in de gebieden met een krappe woningmarkt, zoals de randstad (IVBN, 2014: 1). De middenhuurproblematiek zoals we die nu kennen wordt hier dus al aangekondigd. Wat we in deze visie zien, is dat IVBN met deze publicatie de toon zet voor de rest van het debat en vanaf dat moment de probleemdefinitie in handen lijkt te hebben en het verloop van het verdere debat dus kan bepalen (Rochtefort, 1994). Het blijft echter allemaal vrij technisch en spreekt niet aan op het grote publiek. Het is opvallend dat de termen zoals ‘middenhuur’ en ‘middensegme nt’ nog niet worden gebruikt in het stuk van IVBN. Wel wordt er gesproken over het segment waar met name middeninkomens een beroep op doen. In een fact sheet van IVBN (2018) uit januari 2018 komt het woord ‘middenhuur’ maar liefst 24 keer voor. Het frame ‘middenhuur’, bestond in 2014 dus nog niet, maar lijkt vanaf de Woningwet 2015 tot op de dag van vandaag het frame te zijn waarmee de algehele problematiek wordt geduid. Het begrip middenhuur kan immers verwijzen naar twee dingen: huurwoningen in het middensegment, maar ook de groep die hier een beroep op doet, namelijk ‘de middeninkomens’. Een sterk en omvattend frame dus. ‘Middenhuur’ neigt meer naar maatschappelijk frame, in tegenstelling tot bijvoorbeeld ‘vrije huursector’. Door dit maatschappelijke frame wordt de discussie die ermee gemoeid gaat ook vatbaarder voor een maatschappelijk issue. Variaties op het frame ‘middeninkomens’ zijn frames als ‘Jan Modaal’, en ‘de starter’. Dit zijn dramatische frames die verwijzen naar de groep die geen geschikte woning kan vinden. Een frame dat wijst op de gedupeerden en niet per se naar de discussie of mogelijke oplossingen die gemoeid gaan met het probleem. Een dergelijk frame zal aanspreken in de media, omdat lezers zich immers makkelijker kunnen verplaatsen in een ‘Jan Modaal’. Dit frame zien we ook terug in de berichtgeving over de middenhuurproblematiek (“Betaalbare huurwoningen voor middeninkomens: hardnekkig
39 probleem”, 2017; “Meer nodig om jan modaal aan huurwoning te helpen”, 2017; Pauwel, 2016). Het is echter niet met zekerheid te zeggen of het frame ‘middenhuur’ (en indirect de frames die hieruit voortvloeiden) in het leven is geroepen door IVBN ten behoeve van de maatschappelijke agendering. “Het begrip middenhuur is pas ontstaan na de Woningwet van
2015” (persoon D). Wel kan beargumenteerd worden dat het begrip c.q. frame ‘middenhuur’
het issue meer behapbaar heeft gemaakt en de weg heeft vrijgemaakt voor de frames die we tegenkomen in de berichtgeving in de media.
De discussie gaat in essentie om vrije sector huurwoningen en heeft dus betrekking op de private sector (private goods), privaat vastgoed in dit geval. De discussie hieromheen werd op den duur echter dusdanig uitgemeten in de politiek en media, en het probleem dusdanig
geframed, dat het lijkt te gaan om een publiek goed. De middeninkomens kunnen namelijk niet
aan een geschikte woning komen. ‘De agent’ en ‘de verpleger’ wordt het haast onmogelijk gemaakt om een betaalbare woning in de stad te komen. Naast deze sprekende voorbeelden lijken er meer mensen tussen wal en schip te vallen als gevolg van het nijpende tekort in het middenhuursegement (Pauwels, 2016). Er is dus sprake van een sense of urgency, dat gecreerd wordt door het frame van middeninkomens die de dupe zijn van een nijpend tekort aan middenhuurwoningen. Het issue, onder de paraplu van de problemen op de Nederlands e woningmarkt, heeft dus ruchtbaarheid gekregen doordat de problematiek betrekking heeft op een herkenbare groep mensen: de middeninkomens. Dit dramatische frame heeft er waarschijnlijk wel aan bijgedragen dat het issue op den duur ook prioriteit genoot op de maatschappelijke en politieke agenda. Het is interessant om te zien dat met name IVBN de probleemdefinitie vanaf het begin al in handen lijkt te hebben (IVBN, 2007; IVBN, 2014, IVBN, 2015). Zij signaleerden dit probleem al vroeg en poogden dit al in een vroeg stadium aan te kaarten, maar wist niet meteen doorgang te vinden in het publieke debat. Het frame van de middeninkomens die tussen wal en schip vallen heeft hier verandering in gebracht. Of dit een direct product is van de public affairs inspanningen van IVBN is echter niet zeker te zeggen.
Terug naar de agendering van het issue en de rol IVBN daarbij heeft gespeeld. In 2016 publiceerde IVBN een persbericht waarin zij aangeven dat er miljarden beschikbaar zijn bij institutionele beleggers voor de Nederlandse vrije huursector en corporaties en gemeenten hier kansen laten liggen. Het investeringsaanbod laat volgens de institutionele vastgoedbeleggers namelijk nog te wensen over (IVNB, 2016). Hier ontstaat de discussie die we in het verdere verloop van het issue blijven terugzien. Tevens zien we hier dat IVBN aanstuurt op actie vanuit de gemeenten en corporaties, die dan dus actief betrokken worden bij de discussie en de aanpak
40 van de problematiek. Dit is in lijn met de verwachtingen. Het feit dat IVBN persberichten publiceert waarbij het actief aanstuurt op debat over de aanpak van het issue geeft aan dat IVBN naast de binnenroute, ook gebruik maakt van de buitenroute. Dit is tevens in lijn met onze geformuleerde verwachtingen. Ze trachten de discussie aan te zwengelen door naar buiten te treden met de boodschap dat er wel geld en bereidheid is om meer woningen te laten bouwen voor de vrije huursector, maar hier geen gebruik van wordt gemaakt door gemeenten en corporaties (IVBN, 2016). In het jaarbericht van 2016 is terug te lezen dat IVBN in augustus 2016 een publicatie onder de aandacht bracht bij verschillende politieke partijen, gericht op de verkiezingsprogramma’s. Hierin werd aangegeven dat de huurwoningmarkt extra aandacht zou moeten krijgen van de politiek (IVBN, 2017a). Wederom een combinatie van de binnenro ute en buitenroute, dus. Of het kiezen van de buitenroute door deze stakeholders ook de directe aanleiding is geweest van de maatschappelijke en politieke agendering en prioritering, valt te nuanceren. “De agendering van het issue ging redelijk vanzelf. Wij signaleerde eind 2016 dat
het aanbod opdroogde en het tekort steeds nijpender werd. Om deze reden is toentertijd ook de Samenwerkingstafel opgericht door de minister” (persoon D). De vastgoedbeleggers
signaleerde dit probleem echter al eerder en maakte hier ook een speerpunt van in hun public affairs voering (IVBN, 2015; IVBN, 2015). “Om te zeggen dat IVBN het issue op de politieke
agenda heeft gekregen, is misschien te veel eer” (persoon D).
De discussie geniet dan echter nog niet veel aandacht in de media en lijkt ook nog geen prominente plek te hebben verworven op de maatschappelijke en politieke agenda of in ieder geval nog niet het grote publiek bereikt te hebben. Het eerste medium dat lucht lijkt te krijgen van de problematiek en de discussie hieromheen zijn de onderzoeksjournalisten van Follow the Money, in het begin van 2016 (Hendriks, 2016a). In dit artikel worden de mogelijke oplossingen al besproken. Er moeten meer woningen bijkomen in het middensegment, dat is zeker. Over hoe dit gerealiseerd kan worden zijn er twee oplossingen te/ bedenken. De ene is de markt zijn werk laten doen en dus meer aanbod creëren, waarbij corporaties hun betere woningen moeten liberaliseren om dit te versnellen. De andere optie is om gemeenten een gereduceerde grondprijs te laten hanteren bij de aanbesteding van woningbouwprojecten om vervolgens de eis te stellen dat deze woningen minimaal 15 jaar in het middensegment blijven (Hendriks, 2016a). In een artikel van een paar maanden later, in juni 2016, komt duidelijk naar voren dat de problematiek intern al uitvoerig wordt bediscussieerd. Corporaties voelen er namelijk niks voor om hun beste woningen af te stoten, maar de beleggers denken hier anders over en hebben de minister (Blok) aan hun hand (Hendriks, 2016b). Het interessante uit dit
41 artikel is dat duidelijk wordt dat de discussie tussen de corporaties en gemeenten aan de ene kant en de vastgoedbeleggers aan de andere kant al op gang is gekomen (lees: twee fronten) en de toenmalige minister Blok ook al actief betrokken is bij de problematiek. De door hem ingestelde verhuurdersheffing zou namelijk niet alleen bedoeld zijn om de schatkist te spekken, maar ook om de corporaties zo te dwingen hun beste woningen te verkopen aan de beleggers (Hendriks, 2016b). De wijze waarop het probleem lijkt te worden aangevlogen ligt dus binnen de probleemdefinitie van IVBN (2015) en hun ‘oplossingsframes’.
De problematiek krijgt komt pas echt in een stroomversnelling, nadat er belangrijke actoren aanhaken op het issue (Halpin, 2011). Zo opperde Klaas Knot, van baas van DNB, in oktober 2016 dat de bouw van vrijesector huurwoningen een prioriteit zou moeten worden van het kabinet (Pauwel, 2016). Deze uitspraak vinden we overigens letterlijk terug in het regeerakkoord (VVD, CDA, D66 en CU, 2017: 31). Dit wijze waarop het geformuleerd is (‘vrije sector huurwoningen’) zou overigens kunnen duiden op een voorkeur van het kabinet voor een marktaanpak. Kort na de uitspraak van Klaas Knot wordt er aangekondigd dat er een Samenwerkingstafel zou worden opgericht om de gemeenten, corporaties, beleggers en andere stakeholders bij elkaar te brengen op tot een oplossing te komen voor de middenhuurproblematiek. “De middenhuurproblematiek kreeg pas echt veel aandacht in de
nadagen van het vorige kabinet. Een van de opbrengsten van de Samenwerkingstafel is dat het issue prominenter op de agenda is gekomen, op landelijke en op lokaal niveau” (persoon D).
(persoon D). In figuur 4 en 5 is ook te zien dat de aandacht voor het issue vanaf oktober gesta ag doorgroeit. Eind dat jaar blijkt ook dat het issue genoeg aandacht en prioriteit geniet, zowel in de media als de politiek. De directeur van NVM benoemt dit in een blog op de website: “Gelukkig heeft de huurmarkt de volle aandacht van de meeste politiek e partijen in aanloop
naar de verkiezingen voor de Tweede Kamer in maart 2017. Vrijwel allemaal willen ze de bouw van betaalbare huurwoningen stimuleren, blijkt uit de diverse verkiezingsprogramma’s”
(Jaarsma, 2016). Begin 2017 zijn er nog een aantal belangrijke actoren die het issue rugwind geven, namelijk de Rabobank (2017) en Pararius (2017). Deze publiceerden in januari 2017 allebei een rapport waarin naar voren komt dat de vraag naar middenhuurwoningen veel groter is dan het aanbod en dit zeer problematisch is voor mensen met een middeninkomen.
42
Figuur 4: Periode één jaar tot aan het regeerakkoord 2017 (dagbladen)
Figuur 5: Periode één jaar tot aan het regeerakkoord 2017 (nieuwswebsites)
Kort daarop, in februari 2017, organiseerden NVM en VGM NL een verkiezingsdebat in Nieuwspoort, waar de woordvoerders wonen van alle politieke partijen aan deelnamen (ANP Perssupport, 2017). “Dit debat werd georganiseerd om het issue nog een extra zetje te geven,
zo vlak voor de verkiezingen.” (persoon D). Dit is in lijn met de verwachtingen, omdat we zien
dat deze twee marktpartijen in een ad hoc coalitie optreden in aanloop naar de verkiezinge n, met als doel om het issue hoger op de maatschappelijke en politieke agenda te plaatsen. Het debat werd geopend door diezelfde directeur van NVM. Voorafgaand aan dit debat werden
0 2 4 6 8 10 12 14
okt-16 nov-16 dec-16 jan-17 feb-17 mrt-17 apr-17 mei-17 jun-17 jul-17 aug-17 sep-17 okt-17
Aandacht in dagbladen in de periode één jaar tot aan het regeerakkoord 2017 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
okt-16 nov-16 dec-16 jan-17 feb-17 mrt-17 apr-17 mei-17 jun-17 jul-17 aug-17 sep-17 okt-17 Aandacht op (nieuws)websites in de periode één jaar tot aan het
43 actuele huurcijfers gepresenteerd, om zo de ernst van de situatie aan te tonen. Uit het debat komt naar voren dat er twee kampen zijn: de voorstanders van de gereguleerde markt met een grote rol voor corporaties en voorstanders van een geliberaliseerde markt met een grote rol voor commerciële partijen (VGM NL, 2017). Dit zijn tevens de frames die we verwachtten terug te zien bij de respectievelijk bij respectievelijk de non-marktpartijen en de marktpartije n (‘marktframe’ versus ‘beleids/reguleringsframe’).
“Je ziet dat de marktpartijen, en dan met name IVBN, een sterk frame gebruiken, namelijk: ‘laat het maar aan de markt over, die doe het werk wel’. Dit is een sterk frame, want hier doorgaans valt weinig tegen in te brengen. Wat wij hier tegenover proberen te zetten is dat de kwaliteit van de te bouwen woningen ook geborgd moeten worden en dat de burger al een groot deel van hun inkomen kwijt is aan huur” (persoon A). Dit lijkt grotendeels in lijn met onze
geformuleerde verwachtingen. “Een belangrijk onderdeel van public affairs is beeldvorming;
verhalen vertellen. De marktpartijen vertellen het verhaal (frame) van vraag en aanbod. Wij vertellen het verhaal van de burger die al zo veel geld kwijt is aan huur. Wij kunnen echter niet een hard standpunt innemen, omdat de standpunten van onze achterban uiteenlopen. Wij erkennen echter wel de behoefte aan middenhuurwoningen, maar houden daarbij het frame aan waarbij de burger centraal staat, omdat dit onderbelicht blijft in het verhaal over de markt”
(persoon A). Een andere non-marktpartij (persoon B) zegt een frame te hanteren die hierop aansluit, namelijk dat “iedereen zich moet kunnen huisvesten”. Persoon C, een vertegenwoordiger van een marktpartij nuanceert het marktframe: “Wij hanteren meer het
frame waarbij het functioneren van de woningmarkt als geheel centraal moet staan”. Het
maatschappelijke ‘burgergericht en reguleringsframe’ versus het economische ‘markt frame’, zoals geformuleerd in de verwachtingen, lijkt dus terug te komen in de gegevens uit de interviews. Tevens zien we dit terug in de inbreng van de stakeholders bij het Convenant Samenwerkingstafel Middenhuur (2017) en in berichtgeving in de media (Hendriks, 2016a; Hendriks, 2016b). We kunnen wel concluderen dat er, ten aanzien van de aanpak of oplossing van het issue, er twee frames tegenover elkaar staan: een maatschappelijke (non-marktpartije n) versus een economische (marktpartijen). Het blijft echter lastig hier om het gebruik van specifieke frames door stakeholders te duiden. Deze frames kunnen immers veranderen of aangepast worden naarmate het issue zich verder ontwikkelt. Op abstracter niveau (maatschappelijke versus economisch) is het framegebruik van stakeholders echter wel te duiden – in lijn met de verwachtingen –.
44 Al met al lijkt de middenhuurproblematiek in aanloop naar de verkiezingen een promine nte plek op de agenda te hebben verworven. IVBN is daarbij aanjager geweest van de discussie en heeft een grote rol gespeeld in de agendering van het issue, zo blijkt ook de intervie ws.
“Belangen behartigen vergt meestal een lange adem en geduld, maar ook goede argumenten”
(IVBN, 2017a). Wat wel opvalt is dat IVBN vanaf het begin de probleemdefinitie in handen lijkt te hebben en gaandeweg meer aandacht trachtte te generen voor het issue, door bijvoorbeeld persberichten te publiceren. Er zijn echter wel factoren aan te wijzen die sterk hebben bijgedragen aan de verdere politieke en maatschappelijke agendering in aanloop naar de verkiezingen, zoals het aanhaken van belangrijke actoren op het issue (onder andere Klaas Knot, Rabobank, Pararius en NVM), wat ook terug te zien is in figuur 4 en 5. Dit lijkt een bandwagon-effect te hebben veroorzaakt (Halpin, 2011). We zien dat het issue voldeed aan de voorwaarden van agendering (Jones, 2015: 248), omdat het eerst werd gedetecteerd door de omgeving en vervolgens de prioriteit genoot in verkiezingsprogramma’s, in de media, het politieke debat in aanloop naar de verkiezingen en uiteindelijk het regeerakkoord. De verkiezingsbijeenkomst, georganiseerd door de marktpartijen NVM en VGM NL, heeft er aan bijgedragen dat het issue een belangrijk “politiek item” (persoon D) bij de verkiezingen en het regeerakkoord dat nog zou volgen. Een frame die we terugvinden in mediaberichten is “de middeninkomens die niet aan een geschikte woning konden komen, omdat zij tussen wal en schip vallen” (Pauwel, 2016). Een dramatisch frame, dat aanspreekt op het grote publiek en heeft bijgedragen aan de maatschappelijke en politieke agendering. Of het ontstaan van dit frame te herleiden is naar de inspanningen van marktpartijen, zoals IVBN, is niet met zekerheid te zeggen. Wel kunnen we zeggen dat zij zich (al vroeg) hebben ingespannen om het issue hoger op de maatschappelijke en politieke agenda te plaatsen, mede door gebruik te maken van de buitenroute middels persberichten en het organiseren van een verkiezingsdebat.