Financieel beheer en verslaggeving Voortgezet Onderwijs .1 Inleiding

In paragraaf 1.3.2 ingegaan op de vraag óf RWT’s zich verantwoorden over hun bedrijfsvoering en zo ja, over welke elementen. Bij het Ministerie van OCenW is een onderzoek uitgevoerd waarbij het financieel beheer en de verslaggeving bij 11 instellingen in de sector Voortgezet Onderwijs is beoordeeld. Het sluit aan bij de rapportages in voorgaande jaren, waarbij de blik was gericht op het financieel beheer en de verslaggeving van achtereenvolgens de omroepverenigingen, de sector Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie en het Hoger Onderwijs.

Een onderzoek bij 11 instellingen levert geen representatief beeld op voor de gehele VO-sector. Wel is bij de selectie rekening gehouden met een spreiding naar omvang, type onderwijs en geografische spreiding zodat een breed gefundeerde indruk ontstaat van de kwaliteit van het financieel beheer en de verslaggeving in deze onderwijssector. De selectie heeft plaatsgevonden op het niveau van het zogenoemd bevoegd gezag.

De volgende aspecten van het financieel beheer zijn bij het onderzoek betrokken: 1) de administratieve organisatie/informatieverzorging; met name is aandacht besteed aan de personeelsadministratie, de leerlingen-administratie en de managementinformatie; 2) de private activiteiten;

3) het contractbeheer, met name op het terrein van de aanschaffingen.

Ten aanzien van de verslaggeving door de VO-scholen wordt de vraag gesteld of deze voldoet aan de toepasselijke regelgeving en aan overige aan verslaggeving te stellen eisen.

15.4.2 Personeelsadministratie en leerlingenadministratie

15.4.2.1 Normatiek

De personeelsadministratie moet zodanig zijn vormgegeven dat een juiste vaststelling van de salariskosten wordt gewaarborgd. Voor de leerlingen-administratie geldt eveneens dat de juistheid van de registratie dient te zijn gewaarborgd. Relevante waarborgen zijn onder meer de aanwe-zigheid van adequate functiescheidingen, het uitvoeren van een controle op de mutaties en een schriftelijke vastlegging van de procedures.

15.4.2.2 Bevindingen

De beschrijving van de bij de personeelsadministratie betrokken proce-dures is in bijna alle gevallen te verbeteren. Slechts één school voldeed in dit opzicht. Eenzelfde beeld geeft de leerlingenadministratie te zien. Ook wanneer het bevoegd gezag zich uitstrekt over meer scholengemeen-schappen zijn procedures vaak niet op schrift gesteld. Dit is opvallend omdat men zou mogen verwachten dat juist in deze situatie de behoefte aan duidelijke en vastgelegde procedures groter is en er de mogelijkheid bestaat gebruik te maken van schaalvoordelen.

Een punt van aandacht is voorts de noodzakelijke functiescheiding tussen de functies beslissen, muteren en controleren. Met betrekking tot de personeelsadministratie voldeden slechts 3 van de 11 scholen voor VO in dit opzicht. Meer in het bijzonder bleek de interne controle op de mutaties te kort te schieten.

Tenslotte zijn in veel gevallen de mandaatregelingen, waarin wordt aangegeven hoe de bevoegdheden zijn verdeeld over de bij de organisatie betrokken personen, voor verbetering vatbaar.

15.4.3 Managementinformatie

15.4.3.1 Normatiek

De administratie van de instelling dient regelmatig informatie te genereren ten behoeve van de directie en het bestuur over belangrijke parameters, zoals het budgetverloop van aanschaffingen en personeels-kosten, de ontwikkeling van het leerlingenaantal, de lesuitval en het ziekteverzuim van de docenten.

15.4.3.2 Bevindingen

Vaak was de informatiebehoefte niet duidelijk door het bestuur vastge-steld, en vond er slechts op ad hoc basis informatie-uitwisseling plaats.

Waar wel sprake was van een periodieke informatievoorziening bleek soms de frequentie te laag om nog te kunnen spreken van een toerei-kende mogelijkheid voor het bestuur om zo nodig tijdig bij te sturen.

Enkele scholen hebben inmiddels een verbetertraject ingezet.

15.4.4 Private activiteiten

15.4.4.1 Normatiek

Een instelling mag publieke middelen niet zodanig aanwenden dat er een oneerlijke concurrentie ontstaat. Ook dient zoveel mogelijk te worden voorkomen dat publieke middelen weglekken naar private activiteiten.

15.4.4.2 Bevindingen

Het financiële belang van de private activiteiten is bij de onderzochte scholen niet groot. Private activiteiten omvatten voor het overgrote deel het verhuren van lokalen aan derden. In het algemeen hebben scholen geen beleid(sdoelstellingen) geformuleerd. Meestal wordt wel gestreefd naar kostendekkende tarieven maar het inzicht ontbreekt of dat werkelijk het geval is.

15.4.5 Aanschaffing van goederen en diensten

15.4.5.1 Normatiek

De gehanteerde procedure dient voldoende waarborgen te bevatten voor het bereiken van een goede prijs-kwaliteit verhouding. Hiertoe dient de instelling onder meer aandacht te hebben voor vraagbundeling. Bij een substantieel bedrag dienen meerdere offertes te worden aangevraagd.

Daarnaast dient sprake te zijn van een toereikende functiescheiding tussen degene die beslist tot de aankoop, degene die het geleverde ontvangt, degene die betaalt en degene die controleert. De Europese richtlijnen inzake aanbestedingen dienen in acht te worden genomen.

15.4.5.2 Bevindingen

In het algemeen vertoont de beschrijving van de procedures met betrek-king tot de aanschaffing van goederen en diensten gebreken. Slechts bij een school bleek een dergelijke beschrijving te hebben plaats gevonden, die echter niet altijd werd nageleefd. Niettemin volgden veel scholen wel vaste procedures. In ongeveer de helft van de gevallen bleken de functies beslissen, ontvangen, betalen en controleren onvoldoende gescheiden.

Ook de mandaatregelingen waren onvoldoende uitgewerkt. Onduidelijk was bijvoorbeeld als er een onderscheid werd gemaakt tussen aanschaf-fingen voor grotere en kleinere bedragen, tot welk bedrag een medewer-ker bevoegd was aan te schaffen.

In de meeste gevallen, waar het bedrag de drempelwaarde overschreed, waren de richtlijnen voor Europese aanbesteding niet nageleefd.

Opvallend was dat het bevoegd gezag, onder wiens verantwoordelijkheid meer scholen(gemeenschappen) vallen, geen vraagbundeling plaats had.

Naar verwachting zou hier vraagbundeling bij uitstek tot financiële besparingen kunnen leiden. Aangesloten instellingen voor onderwijs bleven echter meestal autonoom handelen met betrekking tot het aanschaffen van goederen en diensten (en worden daartoe door het bevoegd gezag ook in staat gesteld).

15.4.6 Verslaggeving

15.4.6.1 Normatiek

Nagegaan is of het jaarverslag en de schoolgids voldeden aan de wettelijke eisen. Voor het jaarverslag staan deze eisen in de OCenW-Richtlijnen Financieel Jaarverslag voor de sectoren VO en BVE. De schoolgids is getoetst aan artikel 24a WVO, waar is geregeld welke informatie over de werkwijze van de school de gids moet bevatten.

Daarnaast is de Algemene Rekenkamer nagegaan in welke mate de scholen zich verantwoorden over hun bedrijfsvoering en hun prestaties.

15.4.6.2 Bevindingen

Bij tweederde van de jaarrekeningen werden onvolkomenheden geconsta-teerd. De belangrijkste hebben betrekking op hoofdstuk D-2 van de OCenW richtlijn Jaarverslaggeving. De specificatie van de posten is niet conform de opzet opgesteld en niet alle gevraagde informatie wordt gegeven.

In de schoolgids komen niet alle onderwerpen aan bod die artikel 24a WVO verplicht stelt. Met name ontbreken nogal eens de ontwerpovereen-komst voor de niet-verplichte ouderbijdrage, alsmede passages over de rechten en plichten van het bevoegd gezag. In mindere mate komt het voor dat resultaten van het leerproces niet worden vermeld.

Met betrekking tot de verantwoording over de bedrijfsvoering en presta-ties is geconstateerd, dat nagenoeg alle scholen in de verantwoordings-stukken gegevens over de in-, door- en uitstroom van leerlingen vermel-den. Enkele van de door de Algemene Rekenkamer van belang geachte onderwerpen kwamen echter nauwelijks aan bod, te weten de onder-steuning van de werkprocessen, het personeelsbeleid, de scheiding van publieke en private stromen en het opstellen van contracten.

15.4.7 Conclusie

Op grond van haar onderzoek bij 11 geselecteerde scholen voor Voort-gezet Onderwijs concludeert de Algemene Rekenkamer dat het financieel beheer bij deze scholen vooral op basis van vertrouwen is vormgegeven en dat er veel informeel is geregeld. Derhalve kan het financieel beheer op deze scholen op een aantal punten in meer of mindere mate worden verbeterd. In de eerste plaats dienen de procedures schriftelijk vastgelegd te worden. In veel gevallen dient ook aan de functiescheiding meer aandacht te worden besteed. In de derde plaats moet in de mandaat-regelingen duidelijk worden aangegeven wie waartoe bevoegd is. Deze opmerkingen hebben zowel betrekking op de personeelsadministratie, de leerlingenadministratie als op de aanschaffing van goederen en diensten.

De informatievoorziening ten behoeve van de dagelijkse leiding was nog niet op orde. De informatiebehoefte was niet duidelijk vastgelegd en de

tijdigheid en volledigheid van de rapportages aan de dagelijkse leiding liet nog al eens te wensen over. Een aantal scholen heeft inmiddels verbeter-trajecten ingezet.

De richtlijnen voor Europese aanbesteding zijn in de meeste gevallen, waar ze van toepassing waren, niet nageleefd. Het ontbrak de betrokkenen vaak aan voldoende kennis terzake.

De jaarrekening en de schoolgids voldoen niet in alle opzichten aan de door de wet gestelde eisen. Voor de jaarrekening geldt, dat met name de richtlijnen met betrekking tot de specificatie posten OCenW vaak niet worden opgevolgd. In de schoolgids ontbreekt vaak een voorgeschreven ontwerpovereenkomst voor de niet-verplichte ouderbijdrage en ontbreken passages over de rechten en plichten van het bevoegd gezag.

15.5 Conclusies

Bijna alle RWT’s hebben bij hun jaarrekening een accountantsverklaring gevoegd die naast een oordeel over de getrouwheid ook een oordeel over de rechtmatigheid bevat. De minister zet deze informatie niet om tot een formeel oordeel op beleidsrelevant niveau en verstrekt hierover geen informatie aan de Tweede Kamer.

Voor het onderwerp bedrijfsvoering valt een spanningsveld waar te nemen in het evenwicht tussen de verantwoordelijkheid van instellingen voor het eigen handelen en het toezicht van het ministerie op de

aanwending van publieke gelden. Met sommige RWT’s voert het ministerie gesprekken om de informatiebehoefte van het ministerie af te stemmen op de verantwoordingsinformatie van de RWT’s. De Algemene Rekenkamer pleit ervoor dat het ministerie ook met andere instellingen duidelijke afspraken maakt over de manier waarop, en de mate waarin, verantwoording wordt afgelegd over prestaties en relevante aspecten van bedrijfsvoering.

Op basis haar onderzoek bij 11 scholen voor Voortgezet Onderwijs concludeert de Algemene Rekenkamer dat het financieel beheer bij deze scholen vooral op basis van vertrouwen is vormgegeven. Dit betekent dat mogelijke verbeteringen vooral betrekking hebben op het vastleggen van procedures, functiescheiding en mandaatregelingen. De verantwoordings-stukken van de onderzochte scholen voldeden niet altijd aan de wettelijke eisen.

15.6 Reactie minister