11.1 Macrobudget en efficiencytaakstelling
De leden van de fracties van PVV, SP, CDA en D66 hebben vragen gesteld over het macrobudget en de te realiseren efficiencytaakstelling. De leden van de PVV verwijzen daarbij naar artikel 108 van de Gemeentewet. Deze leden van de fracties van PVV en CDA vragen ook hoe de korting van 15% op de jeugdzorg precies uitvalt. De CDA-fractie wil graag zicht op de verdeling van de beschikbare middelen voor het preventieve en vrijwillige deel en het verplichte
jeugdbeschermingskader. De leden van de D66-fractie vragen hoe gemeenten kunnen sturen op financiën als een belangrijk deel van de instroom door andere partijen dan de gemeente wordt bepaald.
In de meicirculaire 2013 is voor 2015 een voorlopig macrobudget opgenomen van afgerond € 3,3 mld. Het Rijk is tot dit bedrag gekomen door het macrobudget van afgerond € 3,6 mld te
corrigeren voor een aantal punten zoals de efficiencytaakstellingen van de kabinetten Rutte I en II (€ 120 mln in 2015, naar € 300 mln in 2016 en uiteindelijk € 450 mln vanaf 2017) en enkele meer recente beleidsmaatregelen zoals de korting op de AWBZ begeleiding en persoonlijke verzorging, de pgb-maatregel (ook wel tien-uursmaatregel genoemd) en het zorgakkoord (relevant is de jeugd ggz). Het definitieve over te hevelen budget zal hoger uitvallen door toevoeging van de groei van het budget in 2012-2015 vanwege volume- en prijsontwikkelingen.
Door de financiële en bestuurlijke verantwoordelijkheid in handen te leggen van één bestuurslaag krijgt die bestuurslaag de regie en de verantwoordelijkheid over het totale aanbod rondom het gezin. Hierdoor zal er minder versnippering plaatsvinden en zullen er minder hulpverleners rondom een gezin nodig zijn. Bovendien ligt in deze opzet de prikkel besloten voor de gemeente om te investeren in preventie, vroeghulp en eigen kracht. Door de sturing en de bekostiging juist in te richten kunnen gemeenten voorkomen dat aanbieders de instroom in dure zorg opdrijven. Wat betreft de instroom in jeugdhulp via de kinderrechter kunnen gemeenten onder andere gebruik maken van goede voorbeelden die laten zien dat gezinsgericht werken loont. De regering ziet geen strijdigheid met artikel 108 van de Gemeentewet.
Het Rijk en de VNG hebben rekenregels afgesproken over de totstandkoming van het macrobudget.
Op de berekening van het Rijk van het voorlopige macrobudget voor de meicirculaire van 2013 heeft de Algemene Rekenkamer een toets uitgevoerd. In het rapport van de Algemene Rekenkamer is een nadere toelichting op de totstandkoming van het macrobudget opgenomen en dit rapport geeft ook meer inzicht in de opbouw van de taakstelling34. Nadere besluitvorming en het gebruik van recentere en verbeterde informatie zullen leiden tot wijziging van het macrobudget. De definitieve over te hevelen bedragen naar gemeenten zullen in de meicirculaire 2014 worden gepubliceerd.
In het over te hevelen macrobudget is voor jeugdbescherming en jeugdreclassering rekening gehouden met € 337 mln en voor het vrijwillig deel van de provinciale jeugdzorg € 1.223 mln. Dit is opgenomen in het rapport van de Algemene Rekenkamer. Deze verdeling zal ook worden aangehouden voor de meicirculaire van 2014, waarbij de taakstelling van € 120 mln in 2015
(Rutte-II) ten laste van de VWS-onderdelen van het budget zal worden doorgevoerd. Het is in 2015 aan de gemeenten om te beslissen over de inzet van deze middelen.
Daarnaast zijn in het gemeentefonds budgetten opgenomen voor de gemeentelijke taken in het preventieve domein, waaronder de decentralisatie-uitkering centra voor jeugd en gezin (€ 383 mln).
De leden van de PVV-fractie vragen wanneer het onafhankelijk onderzoek naar de vrijvallende uitvoeringkosten is afgerond? De leden van de SP-fractie vragen of door de toename van het aantal jeugdigen straks niet de uitvoeringskosten hoger zullen zijn dan geraamd?
34 Kamerstukken II2012/13, 31 839, nr. 293
124
Het onderzoek naar de uitvoeringskosten is afgerond voor de onderdelen AWBZ en Provincies. Bij de zorgverzekeraars wordt nog een verdiepingsslag uitgevoerd die voor het eind van het jaar tot een definitieve uitkomst moet leiden. De uitvoeringskosten zijn slechts ten dele afhankelijk van het aantal jeugdigen. De gevolgen van een eventuele stijging of daling van het aantal jeugdigen voor de uitvoeringskosten zijn niet bekend.
De leden van de PVV-fractie vragen hoe erop wordt toegezien dat de financieringssystematiek zo wordt ingericht dat ‘afschuiven’ niet lonend is en wanneer er wordt ingegrepen en door wie?
Gemeenten zullen beschikken over een integraal budget voor alle vormen van jeugdhulp.
Daarnaast krijgen gemeenten via de andere decentralisaties er nieuwe taken bij waardoor afschuiven niet zal lonen.
De leden van de SP-fractie vragen om een overzicht hoeveel gemeenten hebben geïnvesteerd in het gemeentelijk jeugdbeleid. De leden van de SP-fractie willen ook weten hoeveel er de laatste jaren is bezuinigd door rijk en gemeenten op het (speciaal) onderwijs, de naschoolse opvang, het buurtwerk, het welzijnswerk en de buurthuizen, zij zijn van mening dat dit de basis is van deze Jeugdwet en dat dit eerst op orde moet zijn voordat de jeugdzorg wordt overgeheveld naar de gemeenten.
De middelen voor het preventief jeugdbeleid zijn in 2012 toegevoegd aan het gemeentefonds via de decentralisatie-uitkering CJG. Alle middelen vanuit de BDU CJG zijn hierin ondergebracht en hierop is vanuit het Rijk geen korting toegepast. De decentralisatie-uitkering kent geen
oormerking. Gemeenten zetten de middelen in naar gelang hun wettelijke opdracht en de lokale problematiek. Het is aan gemeenten om te beslissen over de inzet van de middelen. Zij leggen hiervoor verantwoording af aan de gemeenteraad. Er bestaat geen landelijk inzicht in
gemeentelijke bezuinigingen op genoemde beleidsterreinen.
De leden van de CDA-fractie wijzen op het risico dat de stapeling aan kortingen voor bepaalde groepen onevenredig hard zal uitpakken en hoe denkt de regering dit risico te ondervangen?
De komende jaren worden belangrijke hervormingen doorgevoerd op onder andere het gebied van de arbeidsmarkt, woningmarkt, zorg en sociale zekerheid. Daarnaast worden er maatregelen genomen om de overheidsfinanciën weer op orde te brengen. Deze hervormingen en maatregelen zijn noodzakelijk voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De gevolgen van deze
maatregelen kunnen in de praktijk ingrijpend zijn. Het Rijk zal de effecten van de maatregelen zo goed mogelijk in kaart brengen. Bij individuele wetsvoorstellen worden de inkomenseffecten berekend. In de SZW-begroting wordt ieder jaar het integrale koopkrachtbeeld gepresenteerd.
Aanvullend heeft het Rijk samen met gemeenten een stapelingsmonitor ontwikkeld. Deze stapelingsmonitor is een instrument om groepen op te sporen die potentieel met stapeling van maatregelen te maken kunnen krijgen. Voor een belangrijk deel zullen deze huishoudens op individueel maatwerk van gemeenten, of door gemeenten georganiseerde voorzieningen, kunnen rekenen. Decentralisatie van taken naar gemeenten maakt meer maatwerk mogelijk en vergroot de betrokkenheid van burgers. Gemeenten kunnen de uitvoering van de taken beter op elkaar afstemmen en zo meer doen voor minder geld. Hiertoe biedt het Rijk hen ruime beleidsvrijheid.
De fracties van PVV, SP en D66 hebben vragen gesteld over het te decentraliseren budget naar gemeenten. De fracties van de SP en PVV hebben zorgen over de bestedingsvrijheid en of
gemeenten geld dat bestemd is voor jeugdzorg kunnen uitgeven aan het aanleggen van wegen. De fractie van D66 vraagt of in het verdeelmodel ook rekening gehouden wordt met onvoorziene omstandigheden en risico’s die in budgettaire zin van grote invloed kunnen zijn op één gemeente en wat de regering vindt van het idee van een vangnetregeling, analoog aan de Wet Werk en Bijstand. De leden van de fractie van de PVV vragen hoe zit het met de financiële verhoudingen indien gemeenten samen zorg inkopen en of alle gemeenten dan meebetalen als er een kind zorg nodig heeft dat gezamenlijk ingekocht is, ongeacht waar het kind woont.
Zoals opgemerkt in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel onderzoekt de regering de mogelijkheid om het beschikbare budget via een deelfonds sociaal domein van het gemeentefonds ter beschikking te stellen aan gemeenten. Conform eerdere toezegging, wordt de Tweede Kamer
125
nog in oktober 2013 geïnformeerd over de vormgeving van het deelfonds. Binnen regionale samenwerkingsverbanden kunnen gemeenten afspraken maken over de deling van financiële risico’s. Er zijn verschillende manieren om te voorkomen dat dit leidt tot afschuifgedrag. Het is aan regio’s om daarin zelf een keuze te maken. In ieder geval wordt vanuit het Rijk gezien iedere gemeente afzonderlijk verantwoordelijk voor de besteding van zijn budget. In het geval van regionale samenwerking zullen ook afspraken over het beheer van het gezamenlijk budget moeten worden gemaakt. Gemeenten worden daarbij ondersteund met handreikingen en beschrijvingen van goede voorbeelden.
11.2 Woonplaatsbeginsel
Meerdere fracties (VVD, SP, CDA, D66 en ChristenUnie) hebben vragen gesteld over het
woonplaatsbeginsel. Dit is dan ook een belangrijk punt, aangezien de woonplaats van de jeugdige (als afgeleide van de woonplaats van zijn ouders; zie artikel 12 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek) doorslaggevend is voor de vraag welke gemeente verantwoordelijk is voor de
jeugdhulpverlening. In het overgrote deel van de gevallen zal zonneklaar zijn welke gemeente dit betreft. De gestelde vragen gaan over de situaties waarin dit niet op voorhand duidelijk is.
De fractie van D66 wijst op de situatie dat kinderen vluchteling zijn, uit hun huis zijn gezet of van wie de ouders zijn uitgeschreven als ‘spookburger’ Welke gemeente is dan verantwoordelijk voor de jeugdhulp?
Het uitgangspunt is dat de kinderen dezelfde feitelijke woonplaats hebben als hun ouders, waarbij de inschrijving in het GBA niet doorslaggevend hoeft te zijn (Hof Amsterdam, NJ 1994, 706). Dit betekent dat ouders met kinderen die zijn uitgeschreven uit het GBA, maar die wel een feitelijke woonplaats hebben, kunnen aankloppen bij de gemeente waar die feitelijke woonplaats zich bevindt. Dat geldt ook voor dakloze gezinnen, die aan het zwerven zijn geslagen, uit hun huis gezet of die zijn uitgeschreven als ‘spookburger’: ook dan is de locatie van het feitelijke verblijf van de ouders doorslaggevend. Dit zal veelal de gemeente zijn waar wordt verzocht om jeugdhulp. Dit geldt ook voor kinderen die vluchteling zijn. Echter zijn zij alleenstaand, dan is de begripsbepaling van woonplaats in artikel 1.1 op hen niet van toepassing. Bij nota van wijziging zal deze
begripsbepaling worden aangepast.
Het woonplaatsbeginsel impliceert ook dat in een voorbeeld als door de D66-fractie genoemd (jeugdige opgenomen in een pleeggezin in gemeente A, vader oorspronkelijk woonachtig in gemeente B, moeder oorspronkelijk woonachtig in gemeente C, maar beide ouders inmiddels verhuisd) een gemeente waarmee de jeugdige op dat moment geen fysieke verbinding heeft verantwoordelijk is voor de jeugdhulp. In het gegeven voorbeeld is dat de actuele woonplaats van de gezagsdragende ouder of voormalige gezagsdragende ouder bij wie het kind het laatst heeft verbleven. Dit is ook het antwoord op de vraag van de PVV-fractie naar de werking van het woonplaatsbeginsel als de ouders scheiden en naar een andere gemeente verhuizen. Ook de fracties van het CDA en de SP stelden deze vraag.
De fracties van de SP, het CDA en de ChristenUnie vragen wat de rechtsgevolgen zijn van veelvuldige verhuizingen.
Ook bij veelvuldige verhuizing is de woonplaats van de jeugdige bij zijn ouder(s) op het moment van aanvragen van de jeugdhulp bepalend. De jeugdhulp wordt dan gefinancierd door de gemeente van die woonplaats, dit in antwoord op de vraag van de SP-fractie. De financiering van de lopende jeugdhulp wordt bij verhuizing overgenomen door de nieuwe woongemeente; het verdient
aanbeveling met het oog op de continuïteit dat de beide gemeenten hierover afstemming zoeken (zie daarover de memorie van toelichting, p. 91). Overdracht van gegevens tussen gemeenten als een jeugdige verhuist, is evenmin afzonderlijk geregeld, aangezien de overdracht voortvloeit uit het systeem van de wet; dit naar aanleiding van de vraag van de fractie van de ChristenUnie.
Als de veelvuldige verhuizingen erop gericht zijn om hulp te mijden - de VVD-fractie vroeg hiernaar – moet erop worden gewezen dat jeugdhulp in het vrijwillige kader is gebaseerd op een daartoe uitgesproken verlangen van de jeugdige en zijn ouders. Dat is ook al zo onder de Wet op de
126
jeugdzorg, de Zvw en de AWBZ. Verhuizen om hulp te mijden is dan ook niet aan de orde. In het gedwongen kader, wanneer daaraan een uitspraak van de rechter ten grondslag ligt, is dat anders.
In dat geval zal de raad voor de kinderbescherming worden betrokken, die over de
gemeentegrenzen heen zicht kan houden op de betrokken jeugdige. Over de aanpak worden afspraken tussen gemeenten en de raad voor de kinderbescherming vastgelegd in een protocol (artikel 3.1).
De fractie van het CDA vraagt naar een landelijke dekkende noodvoorziening voor deze gevallen.
Op dit moment is er geen zicht op of dergelijke veelvuldige verhuizingen vaak zullen voorkomen en er is dan ook geen specifieke voorziening voor getroffen. Zo nodig kan de verwijsindex
risicojongeren hieraan tegemoet komen, die immers landelijke dekking heeft.
De fractie van D66 vraagt naar de toegankelijkheid van jeugdhulp aan kinderen in instellingen voor vrouwenopvang en maatschappelijke opvang.
Deze toegankelijkheid is de specifieke zorg van de betrokken gemeente, die hierover afspraken zal maken met de desbetreffende instellingen. In de Wmo wordt geregeld dat de
maatwerkvoorziening, voor zover daartoe aanleiding bestaat, wordt afgestemd op voorzieningen op het gebied van jeugdhulp die de cliënt ontvangt of kan ontvangen. Hierdoor wordt voorkomen dat kinderen buiten de boot zouden vallen.
De VVD-fractie vraagt wat het woonplaatsbeginsel betekent voor kinderen die in het buitenland wonen, maar wier ouders in Nederland werken en belasting betalen.
Deze kinderen hebben in beginsel geen aanspraak op jeugdhulp, omdat zij geen relatie hebben met een Nederlandse gemeente. Het is overigens wel denkbaar dat deze kinderen, als ze in Nederland school gaan, kunnen profiteren van afspraken tussen gemeente(n) en de school over de inzet van jeugdhulp. Naar verwachting zal dat met name de lichtere vormen van jeugdhulp betreffen of preventie. Bij maatregelen van kinderbescherming en jeugdreclassering kan dit anders liggen.
Daaraan liggen namelijk een strafbeschikking van het OM of een rechterlijke uitspraak ten
grondslag. Titel VIII A. van het Wetboek van Strafrecht inzake bijzondere bepalingen voor jeugdige personen is niet specifiek gebonden aan de woonplaats van de jeugdige.
De leden van de fractie van de VVD vragen welke instrumenten gemeenten hebben om om te gaan met ouders die door verhuizing bewust zorg mijden voor hun kinderen? De leden van de SP-fractie vragen in hoeverre het gebruik van een burgerservicenummer voorkomt dat kinderen uit het zicht verdwijnen als zij naar een andere gemeente verhuizen. Wat nu als ouders voor op de vlucht voor jeugdzorg verhuizen naar een andere gemeente en zich daar niet inschrijven?
Het burgerservicenummer is onder meer gekoppeld aan de GBA en kan dus een relatie leggen met het woonadres. Dit betekent dat na een verhuizing naar een andere gemeente een jeugdige eenvoudig kan worden getraceerd door overheden of jeugdhulpinstellingen, die immers bevoegd zijn het burgerservicenummer te gebruiken. De verwijsindex (zie § 7.1 Verwijsindex) is een belangrijk hulpmiddel om ouders die bewust verhuizen om zorg te mijden niet uit het oog te verliezen. Als de betrokken jeugdige aan de verwijsindex (VIR) is gemeld, krijgen de
meldingsbevoegden die de betrokken jeugdige gemeld hebben, automatisch een bericht van de VIR als die jeugdige in de GBA van een andere gemeente wordt ingeschreven. De VIR werkt op basis van het burgerservicenummer.
Verder wordt opgemerkt dat in het huidige stelsel gezinnen ook kunnen verhuizen van de ene provincie naar de andere terwijl hun kinderen onder toezicht staan van jeugdzorg. Gezinsvoogden hebben toegang tot het bevolkingsregister zodat gezinnen niet verdwijnen van de radar. Als een ondertoezichtstelling (OTS) bijna afloopt en niet wordt verlengd, kan het in het huidige stelsel voorkomen dat de gezinsvoogd die een gezin bijvoorbeeld in Den Haag onder de hoede had ook actief blijft na de verhuizing naar bijvoorbeeld Amsterdam. Als een OTS langer doorloopt, vindt er overdracht plaats tussen twee voogdij instanties. Daarvoor moet de kinderrechter als extra check toestemming geven. Deze werkwijze blijft in essentie intact in het nieuwe jeugdstelsel na 2015.