Casus: Handhavingsbeschikkingen bij de DCMR Milieudienst Rijnmond
7.1. Actieve openbaarheid
7.1.3. Ervaringen met passieve openbaarheid
Actieve en passieve openbaarheid zijn aanvullend aan elkaar, daarom is het zinvol te kijken naar de Wob- verzoeken die de DCMR krijgt. Aard en omvang van Wob-verzoeken kunnen aanwijzingen geven voor het
design (en uitvoering) van actieve openbaarheid. In 2012 kreeg de DCMR circa veertig informatie (Wob-)-
verzoeken die betrekking hebben op handhavingsdocumenten. Ruim de helft daarvan is afkomstig van particulieren of hun advocaten, de rest komt uit de media (kranten of omroep), bedrijven en
belangenorganisaties op het gebied van milieu125. Sinds 2013 krijgt de DCMR ongeveer vijftig verzoeken per jaar om informatie die niet actief openbaar is. Deze verzoeken hebben nagenoeg altijd betrekking op handhavingsdocumenten, meestal achterliggende stukken bij handhavingsbeschikkingen, zoals
toezichtsrapporten en meetgegevens. De verzoekers zijn doorgaans niet de betrokken bedrijven zelf, maar wel klagers, omliggende bedrijven en advocaten. Opmerkelijk is dat er vooralsnog geen verschil zichtbaar is in het aantal of type Wob-verzoeken van vóór en na de actieve openbaarmaking van de handhavingsbeschikkingen. Vermeldenswaard is verder dat medio februari 2014 is gestart met registratie van verzoeken om actief openbare informatie (die dus op de website staat). Het gaat om ongeveer honderdvijftig verzoeken per jaar, waarbij de informatie per abuis (nog) niet op de website staat, maar ook om informatie die door technische oorzaken niet beschikbaar is (b.v. ‘dode links’). Waar mogelijk verwijst de DCMR verzoekers naar de website en zorgt voor herstel van de omissies 126.
7.1.4. Juridisch kader
Voor de DCMR geldt de gebruikelijke wet- en regelgeving voor openbaarheid. Openbaarmaking van
handhavingsbeschikkingen gebeurt op basis artikel 8 van de Wob. De DCMR heeft ook te maken met de extra eisen aan milieuinformatie, zoals beschreven in hoofdstuk 6 127. Er zijn (nog) geen beleidsregels over
openbaarmaking; Haaxman raadt de DCMR aan om deze wel op te stellen, om zo rechtszekerheid te scheppen128.
In februari 2014 heeft de Rechtbank Rotterdam129 een uitspraak gedaan over een bezwaar van een bedrijf tegen openbaarmaking van een handhavingsbeschikking door de DCMR. De rechter oordeelde dat (…) “met de openbaarmaking het belang van het informeren van het publiek [is] beoogd en niet het treffen van de
overtreder. Het past bij de taak van verweerder om handhavingsbesluiten, waaronder een herstelsanctie als een last onder dwangsom, te publiceren”130.
125
Bram de Bont, Constaterend, niet belerend Onderzoek bij de DCMR in 2013 p.45-46 126
Informatie over periode vanaf 2013 verkregen van Evelien Wong-Wassink, schriftelijk en telefonisch d.d.27-05-2015. 127
Bijvoorbeeld een uitspraak van Rechtbank Amsterdam, 23 december 2011, LJN: BV7178. Lijsten van overtredingen door BRZO-bedrijven zijn milieu-informatie omdat er bij schending van veiligheidseisen schade dreigt voor het milieu.
128
Haaxman (2013) p.48 129
Zaaknummer(s): ROT 13/8044 en ROT 13/8045 (hoofdzaak). uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 februari 2014 op het verzoek om voorlopige voorziening, tevens uitspraak in de hoofdzaak in de zaak tussen Abengoa Bioenergy- Netheriands B.V., te Rotterdam, verzoekster, tevens eiseres (hierna: verzoekster).
Gemachtigde: (naam), en het dagelijks bestuur van de DCMR Milieudienst Rijnmond, verweerder. Deze uitspraak is niet gepubliceerd, maar verkregen van Hans Visser, juridisch controller bij de DCMR.
130 “De voorzieningenrechter vindt steun voor het standpunt dat openbaarmaking van in rechte vaststaande sancties niet beschouwd worden als een aparte sanctie in de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2012 (ECL1:NL:RVS:2012:B\V9561)”. Citaat uit voornoemde uitspraak.
38
7.1.5. Beleidskader
Zoals gezegd is het actief openbaar maken van handhavingsbeschikkingen door de DCMR een rechtstreeks gevolg van het onderzoeksrapport van de Onderzoekraad voor de Veiligheid over de ‘kwestie Odfjell’131. De aanbevelingen uit het rapport zijn uitgewerkt in verbeterprogramma’s voor vergunningverlening en
handhaving van zowel de provincie Zuid-Holland 132 als de DCMR133. De provincie wil, vooruitlopend op Seveso III134, de burgers in begrijpelijke taal informeren over de staat van de veiligheid van bedrijven in de directe leefomgeving. De omgevingsdiensten in Zuid-Holland moeten toezichtsrapporten, handhavingbesluiten en incidenten (CIN meldingen) in begrijpelijke taal openbaar maken. Deze voornemens zijn vertaald in het verbeterprogramma VTH135 2014-2017 van de DCMR. Daarmee is op bestuurlijk niveau besloten tot het actief publiceren van handhavingsbeschikkingen. Na uitwerking van de juridische kaders worden deze vanaf 5 januari 2015 gepubliceerd op de website van de DCMR. Wellicht zullen de ervaringen die worden opgedaan met deze vormen van openbaarmaking alsnog leiden tot een samenhangend openbaarheidsbeleid136.
7.1.6. Normen en standaarden
De DCMR toont op de website de werkwijze van het publiceren van handhavingsbesluiten, inclusief de rechtsmiddelen en de termijnen. Op deze pagina staat ook een toelichting op de inhoud van de handhavingsbeschikkingen. 137De DCMR heeft al een design voor het actief openbaar maken van handhavingsbeschikkingen. Dit design is opgenomen in “Procedure Actieve openbaarmaking
Handhavingsbesluiten (DMS21684740)”. Hierna is het processchema weergegeven, de volledige beschrijving van procedure is opgenomen als bijlage 10.7.
131
Mailwisseling met Hans Visser, juridisch controller van de DCMR d.d. 09-01-2015. 132
Uitgangspunten visie en strategie VTH 2014-2017, provincie Zuid-Holland (vastgesteld door Provinciale Staten op 18 september 2013).
133
Verbeterprogramma VTH 2014-2017 van de DCMR, vastgesteld door het AB van de DCMR in 12 december 2013. (Ontvangen van de DCMR, niet op de website van de DCMR aangetroffen).
134
Seveso III volgt Seveso I en II op. Deze Europese richtlijnen kwamen er naar aanleiding van de chemische ramp in 1976 bij de Italiaanse stad Seveso.
135
Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving. 136
Bron: Mailwisseling met Hans Visser, juridisch controller van de DCMR d.d. 09-01-2015 137
39
40
De procedure vermeldt als doel “Het op adequate wijze en binnen de wettelijke bepalingen van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) actief openbaar maken op de website van de DCMR van
handhavingbesluiten. Het betreft de besluiten van bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware
ongevallen (Brzo) wetgeving en/of vallen onder categorie 4 (chemie) van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) binnen het Rijnmondgebied”. Alle stappen die gezet moeten worden zijn beschreven, met inbegrip van de ‘actoren’, de documenten en de registraties en documentroutering in het Document Management Systeem (DMS E-docs versie 5.3).
Bij beschouwing van de procedure als geheel valt op dat er veel mensen bij betrokken zijn en veel stappen moeten worden gezet. Tevens is het verloop van het proces complex in verband met de rechtsmiddelen (zienswijze, voorlopige voorziening, bezwaar) die kunnen worden ingezet, zowel ten aanzien van de
openbaarmaking als de ‘inhoudelijke zaak’. Wellicht geeft dit risico’s met betrekking tot de foutgevoeligheid, zeker als het proces niet zo vaak voorkomt dat er routine kan worden opgebouwd. Er zijn veel handmatige acties, procesondersteuning met workflow en signaleringen op termijnen is beperkt aanwezig. Inhoudelijk valt op dat de Wob-toets-vooraf (stap 1) is niet beschreven. Er lijkt dus geen afweging van absolute of relatieve weigeringsgronden van de Wob door de DCMR zelf plaats te vinden. Wel wordt het betreffende bedrijf in de gelegenheid gesteld een zienswijze op de openbaarmaking in te dienen; alsdan volgt een Wob-besluit. Er zijn echter ook uitzonderingsgronden, die niet van belang zijn voor het bedrijf, maar mogelijk wel voor anderen. Het is overigens mogelijk dat deze Wob-toets wel wordt gedaan, maar dat deze niet is geëxpliciteerd. De procedurebeschrijving eindigt met ‘Verbetermogelijkheden (op termijn)’. Hierin is aandacht voor
procesoptimalisatie en voor een verbetering van de publicaties (toegang op kaart, vermelding van de termijn van ‘de-publiceren’ ).
Verdere bevindingen ten aanzien van de procedure zijn opgenomen in bijlage 10.8.
7.1.7. Uitvoeringspraktijk
Zoals beschreven, worden sinds 5 januari 2015 de handhavingsbeschikkingen gepubliceerd op de website138. Hoe ziet dit er in de praktijk uit? Wat valt op, kijkend naar de kwaliteitseisen zoals die zijn gedefinieerd als ‘vindbaar’ en ‘bruikbaar’ (betrouwbaar, authentiek, volledig, begrijpelijk, nauwkeurig, actueel en vergelijkbaar) en kijkend naar de beschreven procedure? In welke mate worden de webpublicaties bezocht? En wat is de betekenis van de ‘dossiers’?
De vindbaarheid is onderzocht door zowel ongestructureerd (Google) als gestructureerd (via navigeren binnen de website) te zoeken naar de handhavingsbeschikkingen. Door met Google te zoeken op
‘handhavingsbeschikkingen DCMR’ of ‘handhavingsbesluiten DCMR’ verschijnen relevante resultaten. Bij de getoonde resultaten (op de eerste pagina) verschijnen het overzicht van de beschikkingen, de informatiepagina over de (publicatie van de) beschikkingen of PDF’s van specifieke beschikkingen. Afhankelijk van het aanklikken van een resultaat, komt men ‘binnen’ op de website van de DCMR139. Vandaaruit óf door gestructureerd te zoeken vanaf de homepage van de website zou snel duidelijk moeten zijn welke informatie waar te vinden is en welke betekenis deze heeft. Het blijkt dat de vindbaarheid van de lijst met beschikkingen niet optimaal is; men moet weten dat die onder ‘nieuwsberichten>sancties’ staat. De lijst staat niet onder de rubriek Handhaving, waar men ze (ook) zou verwachten140. De kruisverwijzingen tussen relevante pagina’s zijn niet optimaal141.
138 http://www.dcmr.nl/nieuws/sancties, geraadpleegd 16-05-2015. 139
Met uitzondering van de PDF’s, als men die aanklikt, ziet men de context niet. 140
Onder ‘Handhaving >actuele dossiers’ staat bij ‘openbaarmaking’ wel CIN-meldingen genoemd, maar niet de handhavingsbeschikkingen.
41
Wanneer men de lijst heeft gevonden, blijkt de ordening van de beschikkingen chronologisch, met de meest recente beschikking bovenaan. Er is geen sortering mogelijk op bedrijfsnaam of –plaats, of (aanvullend) zoeken op een ander kenmerk. Wanneer men niet alleen de metagegevens, maar ook de beschikkingen zélf wil
bekijken, blijkt dat in sommige gevallen mogelijk (hyperlink naar de beschikking), maar in andere gevallen niet, dan staat er de vermelding ‘bezwaarprocedure loopt nog’. Boven de lijst staat deze opmerking: “Zolang de
bezwaarprocedure loopt wordt de handhavingsbeschikking nog niet gepubliceerd. En is deze dus ook nog niet aanklikbaar” Het is niet geheel duidelijk of dit betekent dat er altijd sprake is van een bezwaarprocedure (in de
betekenis van: bezwaar ingediend) of dat hier de wachttijd voor publicatie is bedoeld (in verband met mogelijke bezwaarschriften).
Afbeelding 4. Uitsnede uit de lijst van handhavingsbeschikkingen van DCMR, http://www.dcmr.nl/nieuws/sancties , geraadpleegd 12-07-2015
Ten aanzien van de bruikbaarheid (betrouwbaar, authentiek, volledig, begrijpelijk, nauwkeurig, actueel en vergelijkbaar) van de (meta)gegevens in het overzicht van de beschikkingen valt op dat de overtreding bondig en begrijpelijk wordt weergegeven. Er zijn verschillende relevante metagegevens, maar deze niet zijn
geëxpliciteerd (bijvoorbeeld adres, datum, status142). De actualiteit van de gegevens is niet expliciet gemaakt; 141
Vanuit sancties is wel een link naar een informatiepagina over Handhavingbeschikkingen (die volgens het kruimelpad in de rubriek Handhaving staat, maar via de navigatie binnen Handhaving niet vindbaar is). Op deze informatiepagina wordt de ‘sanctielijst’ wel genoemd, maar er is geen link naar toe of vermelding van de vindplaats.
142
Welk adres: vestigingsadres van het bedrijf of ‘ plaats incident’? Welke datum: datum beschikking? Status: (altijd) bezwaar, of ook ‘zienswijze’ of ‘ voorlopige voorziening’ of ‘geen rechtsmiddel ingezet’? zie ook vorige voetnoot.
42
het is niet duidelijk of de overtredingen zoals genoemd nog actueel zijn of misschien inmiddels (gedeeltelijk) beëindigd. Het is niet duidelijk of er al publicaties van de lijst zijn verwijderd en zo ja, wat daarvoor het criterium is. Er is zijn geen contactgegevens voor nadere informatie vermeld. De beschikkingen zélf geven een goed beeld van de overtreding van het proces van totstandkoming van de beschikking. Wanneer een bedrijf een zienswijze heeft ingediend, is dit vermeld. De documenten zijn voorzien van datering en ondertekening. In de aangetroffen (d.d.16 mei 2015) beschikkingen staat geen vermelding van bezwaren. Het is niet duidelijk of die er inderdaad niet zijn geweest.
De DCMR heeft inmiddels een half jaar ervaring opgedaan met het publiceren van de
handhavingsbeschikkingen. Webstatistieken van de ‘sanctiebesluiten’ wijzen uit dat over een periode van bijna vijf maanden (5 januari-28 mei 2015) de pagina 535 keer is bezocht (0,66% van het totaal), met 380 unieke paginaweergaven143 (0,60 % van het totaal). De gemiddelde duur van de dataweergave was 2.37 minuten (ten opzichte van 1.04 min. gemiddeld op het totaal). Het is niet bekend wie de bezoekers zijn en hoeveel van de paginaweergaven de DCMR-medewerkers betreffen144.
Van een aantal bedrijven wordt in een ‘dossier’145 meer publieksgerichte informatie gepubliceerd dan de handhavingsbeschikkingen; de reden hiervoor wordt op de betreffende pagina niet vermeld. Ook de criteria om een ‘dossier’ samen te stellen zijn niet duidelijk. Wel staat op deze pagina een toelichting c.q. verantwoording van de sinds 2011 aangescherpte toezichts- en handhavingspraktijk van de DCMR. Op 5 juli 2015 zijn er vier dossiers, waarvan Odfjell het omvangrijkst is. Helaas ontbreekt juist in dit dossier een beknopte toelichting, zoals bij de andere drie bedrijven wel het geval is. In het dossier Odfjell staan tientallen ‘weekupdates’ die nuttig zijn voor degene die dit bedrijf intensief willen volgen, maar die niet behulpzaam zijn als men snel een overzicht op hoofdlijnen wil hebben. De ‘dossiers’ hebben geen uniforme indeling; zo is er bij één dossier een nuttige ‘activiteitenlijn’ met een verloop van het dossier in de tijd, maar dit ontbreekt in de andere dossiers. De actualiteit van de informatie is niet na te gaan, omdat er geen datumvermelding bij staat (met uitzondering van Odfjell).
7.2. Archiveringssysteem