Actieve openbaarheid en archieven; design van een veelzijdige relatie

(1)

Actieve openbaarheid en archieven;

design van een veelzijdige relatie

Scriptie master Erfgoedstudies, specialisatie Archiefwetenschap Universiteit van Amsterdam

Tineke Rouschop, studentnr. 10076484

Scriptiebegeleider : prof. dr. T.H.P.M.Thomassen Tweede lezer: Drs. H.Waalwijk

(2)

2 INHOUDSOPGAVE VOORWOORD ... 5 1. SAMENVATTING ... 7 2. PROBLEEM- EN VRAAGSTELLING ... 10 3. 3.1. PROBLEEMSTELLING ... 10 3.2. VRAAGSTELLING ... 11

OPZET VAN HET ONDERZOEK ... 13

4. 4.1. METHODE VAN ONDERZOEK ... 13

4.2. UITVOERING VAN HET ONDERZOEK ... 13

4.3. HET ONDERZOEKSVERSLAG... 14

THEORETISCH KADER ... 15

5. 5.1. BEGRIPPEN ... 15

5.2. ANALYTISCH KADER: HET ARCHIVERINGSSYSTEEM ... 17

CONTEXT VOOR DE CASES: ACTIEVE OPENBAARHEID EN HET ARCHIVERINGSSYSTEEM ... 17

6. 6.1. ACTIEVE OPENBAARHEID ... 18 6.1.1. JURIDISCH KADER ... 18 6.1.2. BELEIDSKADER ... 19 6.1.3. NORMEN EN STANDAARDEN ... 20 6.1.4. UITVOERINGSPRAKTIJK ... 22 6.2. ARCHIVERINGSSYSTEEM ... 23 6.2.1. JURIDISCH KADER ... 26 6.2.2. BELEIDSKADER ... 27 6.2.3. NORMEN EN STANDAARDEN ... 28 6.2.4. UITVOERINGSPRAKTIJK ... 29

6.3. HET DESIGN VAN ACTIEVE OPENBAARHEID EN HET ARCHIVERINGSSYSTEEM ... 30

6.3.1. COMPONENTEN VAN HET ARCHIVERINGSSYSTEEM ... 30

6.3.2. PROCESSEN VAN HET ARCHIVERINGSSYSTEEM ... 31

6.4. TUSSENCONCLUSIE ... 32

CASUS: HANDHAVINGSBESCHIKKINGEN BIJ DE DCMR MILIEUDIENST RIJNMOND ... 34

7. 7.1. ACTIEVE OPENBAARHEID ... 34

7.1.1. BESTUURLIJKE CONTEXT ... 34

(3)

3

7.1.3. ERVARINGEN MET PASSIEVE OPENBAARHEID ... 37

7.1.4. JURIDISCH KADER ... 37

7.1.5. BELEIDSKADER ... 38

7.1.6. NORMEN EN STANDAARDEN ... 38

7.1.7. UITVOERINGSPRAKTIJK ... 40

7.2. ARCHIVERINGSSYSTEEM ... 42

7.2.1. CONTEXT, COMPONENTEN EN PROCESSEN ... 42

CASUS: HANDHAVINGSBESCHIKKINGEN BIJ WATERSCHAP BRABANTSE DELTA ... 50

8. 8.1. ACTIEVE OPENBAARHEID ... 50

8.1.1. BESTUURLIJKE CONTEXT ... 50

8.1.2. ERVARINGEN MET ACTIEVE OPENBAARHEID ... 51

8.1.3. ERVARINGEN MET PASSIEVE OPENBAARHEID ... 53

8.2. ARCHIVERINGSSYSTEEM ... 56

8.2.1. CONTEXT, COMPONENTEN EN PROCESSEN ... 56

EINDCONCLUSIES ... 64

9. BIJLAGEN ... 66 10.

(4)

4

10.1. LITERATUUR ... 66

10.2. OVERZICHT GEÏNTERVIEWDEN ... 72

10.3. VERANTWOORDING DEFINITIES ... 73

10.4. TOELICHTING WETTELIJK KADER VOOR TOEZICHTS- EN HANDHAVINGSINFORMATIE ... 78

10.5. KWALITEITSEISEN VOLGENS NEN-ISO15489-1... 79

10.6. SAMENVATTING AFSTUDEERONDERZOEKEN ACTIEVE OPENBAARHEID (2013) BIJ DE DCMR ... 82

10.7. PROCEDURE ACTIEVE OPENBAARMAKING HANDHAVINGSBESCHIKKINGEN VAN DE DCMR ... 84

10.8. OVERIGE BEVINDINGEN TEN AANZIEN VAN DE PUBLICATIE VAN HANDHAVINGSBESCHIKKINGEN DOOR DE DCMR ... 92

10.9. KWALITEITSRICHTLIJNEN DIGITAAL ZAAKGERICHT WERKEN EN ARCHIVEREN WSBD ... 94

10.10.BEOORDELING ARCHIVERINGSSYSTEEM WSBD OP KWALITEITSEISEN (PAR.6.2.3 EN BIJLAGE 10.5) ... 98

10.11.BEOORDELING KWALITEIT ARCHIVERING HANDHAVINGSBESCHIKKINGEN (2013 EN 2014)WSBD ... 103

10.12.UITKOMSTEN VAN INTERVIEWS BIJ WSBD ... 107

10.13.VERSLAG VAN BIJEENKOMST ‘ACTIEVE OPENBAARHEID (VAN HANDHAVINGSBESCHIKKINGEN) BY DESIGN’ VOOR DE DCMR EN WSBD, D.D.8 JAN.2015 ... 114

(5)

5

Voorwoord

1.

Tijdens mijn masteropleiding Archiefwetenschap was ‘Openbaarheid’ het thema van het afsluitende vak Vergelijkende archiefwetenschap. Dit leverde gezien de actualiteit1 veel boeiende colleges op. Als eindpaper maakte ik een vergelijking tussen de Wet openbaarheid van bestuur, de Archiefwet en het wetsvoorstel Wet open overheid2. Toen ik in het daaropvolgende semester aan Tilburg University het extra vak ‘Geschiedenis van de publieke instituties’ volgde, koos ik ervoor opnieuw een onderzoek te doen naar openbaarheid van

overheidsinformatie. Ditmaal stond de historische ontwikkeling van de relatie tussen archivering en

openbaarheid centraal3. Terwijl ik tijdens dat semester bezig was met de voorbereiding van mijn afstuderen diende zich het Archiefatelier Actieve Openbaarheid aan4_{. Hadden mijn onderzoeken tot dan toe vooral} betrekking op passieve openbaarheid, nu kwam de kans om me te richten op actieve openbaarheid. Ik kon in het atelier participeren als vertegenwoordiger van het waterschap èn als student van de Universiteit van Amsterdam. In overleg met mijn scriptiebegeleider, mijn werkgever en de DCMR Milieudienst Rijnmond (ook deelnemer aan het Archiefatelier) kwam de keuze voor het afstudeeronderzoek tot stand: de relatie tussen het archiveringssysteem en actieve openbaarheid by design van (met name) handhavingsbeschikkingen5.

Ik heb op internet een schat aan – actief - openbare overheidsinformatie kunnen vinden over openbaarheid van overheidsinformatie en over archivering. Zonder dit had ik mijn onderzoek waarschijnlijk niet kunnen doen. Ik vond ook (beperkt) informatie over het toezicht op archivering. Maar over archivering heb ik geen

handhavingsbeschikkingen aangetroffen…

Bij het uitvoeren van het onderzoek en tijdens de open Archiefatelierbijeenkomsten6 bleek dat het onderwerp actieve openbaarheid sterk leeft. Het raakt en bewéégt mensen en mensen komen erdoor in beweging. Zoals mijn collega’s die, na de interviews en de gezamenlijke bijeenkomst met collega’s van de DCMR Milieudienst Rijnmond, óók aan de slag willen met actieve openbaarheid7.

1

In het najaar van 2013 speelden onder meer de onthullingen in het NSA-schandaal (Edward Snowden).

2

Waarborgen voor het recht op informatie op verzoek. Vergelijkend onderzoek naar de Wet openbaarheid van bestuur, (wetsvoorstel) Wet open overheid en de Archiefwet. Paper in het kader van het vak Vergelijkende Archiefwetenschap van

de universiteit van Amsterdam (jan.2014).

3_{Eindpaper “Openbaarheid; ontwikkeling van het recht op overheidsinformatie in relatie tot overheidsarchieven vanaf}

1750”. Juni 2014.

4

https://www.archief2020.nl/projecten/atelier-actieve-openbaarheid-van-wabo-dossiers, geraadpleegd 03-05-2015 5

Actieve openbaarheid van overheidsinformatie omvat gebruikelijk ook ‘Open data’, dat wil zeggen: het beschikbaar stellen van gestructureerde data uit databases ten behoeve van hergebruik. Dit valt echter buiten de scope van mijn onderzoek; ik beperk mij tot actieve openbaarheid van ongestructureerde data, de ‘klassieke’ archiefinformatie. 6

Vooral bij het afsluitend symposium op 29 januari 2015, http://www.archiefateliers.nl/symposium/, geraadpleegd 11-07-2015.

7_{Tijdens het schrijven van de scriptie kreeg ik al aanvragen voor presentatie van de resultaten van het onderzoek bij} diverse gremia bij de DCMR en het waterschap, Themagroep Diwanet en het Landelijk Handhavingsoverleg van de waterschappen. Het Expertisepunt Open Overheid heeft ook belangstelling.

(6)

6

Ik ben deze mensen en ieder ander die op enige manier heeft bijgedragen aan deze finale van mijn studie8 hartelijk danken voor alle input, kritische reflectie, praktische hulp, steun, tijd en belangstelling. Een extra woord van dank is op zijn plaats voor Jan-Willem de Reus, Marinus Jordaan, Evelien Wong en Alex van

Leeuwen9 van de DCMR die het onderzoek in hun organisatie mogelijk maakten. Zonder wie dan ook te kort te willen doen, wil ik hier speciaal Erika Hokke noemen, die mij enthousiast maakte voor de archivistiek en mij gedurende de gehele studie op belangrijke momenten steunde met raad en daad. Jolanda Brekelmans, Martijn Smits, Ron van Haperen en de medewerkers van team DIV van het waterschap leefden mee,

becommentarieerden werk en stelden mij in de gelegenheid de studie te doen naast mijn werk. Op de valreep hielp Heleen Dragt me met de opmaak van de scriptie. En, allerbelangrijkst, het thuisfront maakte het mogelijk dat ik me jarenlang kon begraven in de boeken. Dank je wel Hans, kinderen en kleinkinderen. Vanaf nu ben ik er ook weer voor jullie!

8

De studie omvatte naast de duale master tevens de Archidis summerschool ‘Archival Appraisal’ en drie vakken voor het diploma Archivistiek A.

9

(7)

7

Samenvatting

2.

Openbaarheid van bestuur staat sterk in de belangstelling. Vrijwel dagelijks verschijnen berichten over onthullingen van overheidsinformatie of juist het achterhouden daarvan. Er ligt een wetsvoorstel Wet open overheid (Woo) bij de Tweede Kamer, ter vervanging van de Wob

.

In het wetsvoorstel krijgt

informatievoorziening (‘informatie op orde’) een belangrijke rol toebedeeld. Maar wanneer is ‘informatie op orde’ en is dat voldoende voor actieve openbaarheid? Wanneer informatie niet op orde is, wijst dat dan óók op een ‘cultuurprobleem’, zoals de criticasters van het wetsvoorstel Wet open overheid zeggen? Werkt actieve openbaarheid altijd bevorderlijk voor archieven en werken archieven altijd bevorderlijk voor actieve

openbaarheid? Is actieve openbaarheid by design in te regelen in het archiveringssysteem, dat wil zeggen ‘ te ontwerpen’, zoals beschreven in het actieplan Open overheid? Nu door veel partijen een verband wordt gezien tussen actieve openbaarheid en archivering, is het nuttig om die relatie te onderzoeken. De relatie en haar facetten zijn nog onvoldoende bekend, hetgeen er onder meer toe leidt dat er veel vragen zijn over het ‘design’. Door het verband te onderzoeken ontstaat inzicht in die relatie en komt er zicht op de bouwstenen van het design. Het onderzoek is uitgevoerd bij twee organisaties die vergelijkbaar zijn (beide ‘technisch’, beide met ‘toezicht en handhaving’ als een belangrijke primaire taak), maar die ook verschillen (in maatschappelijke en bestuurlijk-politieke context, in de mate waarin ze uitvoering geven aan actieve openbaarheid van

handhavingsinformatie). Dit heeft geleid tot de volgende vraagstelling:

Wat is de relatie tussen de kwaliteitseisen van het archiveringssysteem en de inrichting van actieve openbaarheid by design, in het bijzonder ten aanzien van handhavingsbeschikkingen bij Waterschap Brabantse Delta en de DCMR Milieudienst Rijnmond en hoe kan die relatie worden gewaardeerd?

Uit het onderzoek blijkt dat de relatie tussen actieve openbaarheid en het archiveringssysteeem veelzijdig is te noemen en dat die relatie zowel positief als negatief kan worden gewaardeerd. Uit de literatuur, de

praktijkbeschrijvingen en de twee onderzochte cases blijkt dat actieve openbaarheid en het

archiveringssysteeem elkaar beïnvloeden op verschillende gebieden. Bij de DCMR Milieudienst Rijnmond (de DCMR) kan deze relatie doorgaans positief worden gewaardeerd. Anders dan bij de DCMR, is er bij Waterschap Brabantse Delta (WSBD) nog geen sprake van actieve openbaarheid van handhavingsbeschikkingen. Er is feitelijk dus ook nog geen sprake van een relatie tussen actieve openbaarheid en het archiveringssysteem. De relatie kan dus ook nog niet worden gewaardeerd. Er zijn wel indicatoren die kunnen wijzen op een mogelijk toekomstige, overwegend positieve relatie. Uit de interviews die in de organisatie zijn gehouden komt naar voren dat er veel aandacht is voor de het cultuuraspect van actieve openbaarheid, hetgeen bevorderlijk is voor de relatie.

Actieve openbaarheid en het archiveringssysteeem beïnvloeden elkaar op verschillende gebieden. Ten eerste is er invloed op het proces van archivalisering. Horsman onderscheidt hierin in navolging van Ketelaar drie ‘domeinen’, namelijk het ‘handelen’, het ‘documenteren’ en het ‘archiveren’. Voor actieve openbaarheid is het van belang dat er wordt gehandeld (bijvoorbeeld dat er wordt geïnspecteerd), dat het handelen wordt gedocumenteerd (bijvoorbeeld in een inspectierapport) en dat het gedocumenteerde (het inspectierapport) zorgvuldig wordt gearchiveerd. Óf en hoe dat inderdaad gebeurt is cultureel bepaald per land, beroepsgroep of organisatie. Actieve openbaarheid verlangt een cultuur van veiligheid en transparantie. Als die cultuur en ‘openbaarheidsbewustzijn’ er is, en er wellicht zelfs voorschriften voor het ‘documenteren’ zijn, dan is dit bevorderlijk voor de archivalisering. Het omgekeerde geldt echter ook, als de cultuur niet veilig en ‘openbaarheidsbewust’ is, dan heeft dit een nadelig effect op de achivalisering. Bij de DCMR Milieudienst Rijnmond heeft de archivalisering veel aandacht gekregen in de onderzoeken van Haaxman en de Bont naar de behoefte aan en de effecten van actieve openbaarheid. De DCMR heeft bij het openbaar maken van de

handhavingsbeschikkingen en de samenvattingen van inspectieverslagen duidelijk rekening gehouden met het domein ‘documenteren’, door vast te leggen welke documenten er moeten zijn en door het toepassen van ‘gelaagde transparantie’; dat wil zeggen dat de informatie ook voor leken leesbaar is gemaakt. Bij Waterschap

(8)

8

Brabantse Delta is het ‘documenteren’ als onderdeel van de archivalisering geregeld met een uitgebreide procesbeschrijving voor het bestuursrechtelijk handhaven, waarin alle stappen en documenten zijn beschreven.

Vervolgens is er de invloed van de inrichting en werking van het informatie- en archiefbeheer, aangestuurd door het archiveringssysteem. De mate waarin de informatie op orde is en dus aan kwaliteitseisen voldoet heeft veel invloed op actieve openbaarheid (is informatie geordend, bewaard of juist tijdig vernietigd).

Andersom geeft actieve openbaarheid prikkels om de informatie op orde te krijgen en kwaliteitsnormen toe te passen. Dit alles vereist een cultuur van ‘informatiebewustzijn’. Bij de DCMR voldoet de inrichting en werking van het informatie- en archiefbeheer zodanig aan kwaliteitseisen dat de actieve openbaarheid hiermee wordt ondersteunt, hoewel nog verbetering mogelijk is in de ontsluiting en beschikbaarstelling van de informatie. In het Informatieplan zijn ontwikkelingen te zien die daarop bevorderlijk kunnen werken. Bij het waterschap voldoet inrichting en de werking van het informatie- en archiefbeheer grotendeels aan de eisen die actieve openbaarheid eraan stelt, waarbij verbetering mogelijk is op het punt van de toegankelijkheid (vindbaarheid, bruikbaarheid).

Tenslotte is er invloed op het ‘in scope’ brengen van de externe gebruikers bij de inrichting en de werking van informatie- en archiefsystemen. De mate waarin zij toegang (recht en gelegenheid) hebben tot die systemen en de informatie ook voor hen vindbaar en bruikbaar is, is een bepalende factor bij actieve openbaarheid. Dit vereist ook dat de organisatie moet zorgen voor een ‘Wob-toets vooraf’, dat wil zeggen ervoor zorgt dat bescherming van belangen van personen, bedrijven en de eigen organisatie zorgvuldig worden geregeld. Wordt geen rekening gehouden met de externe gebruiker, dan kan het recht op overheidsinformatie wel eens illusoir worden óf er kan aanzienlijke schade ontstaan bij personen, bedrijven of de eigen organisatie. De DCMR houdt rekening met de externe gebruiker, door hem recht en gelegenheid te bieden de toezichts- en

handhavingsinformatie op de website te raadplegen en ervoor te zorgen dat die informatie vindbaar en bruikbaar is. Ook op dit punt zijn nog verbetering mogelijk. De ‘Wob-toets vooraf’ is ingericht, waardoor zorgvuldig rekening wordt gehouden met de belangen van personen, bedrijven en de eigen organisatie. Het archiveringssysteem van het waterschap is nog niet ingericht op de externe gebruiker, zoals bijvoorbeeld te zien is aan het nog niet goed vindbaar zijn van het handhavingsbeleid op de website.

Rekening houdend met de cultuur kan op basis van bovenstaande en op basis van weten regelgeving, beleid, normen en standaarden en praktijkvoorbeelden een design voor actieve openbaarheid worden ontworpen. Het design kan (mede) vorm geven aan de relatie tussen het archiveringssysteem en actieve openbaarheid , de relatie als het ware reguleren. De DCMR heeft een design gemaakt voor actieve openbaarheid van

handhavingsbeschikkingen, rekening houdend met de cultuur, weten regelgeving, beleid, normen en standaarden en praktijkvoorbeelden. Aan het design en de toepassing daarvan in de praktijk is te zien dat de relatie tussen actieve openbaarheid en het archiveringssysteem is gereguleerd. De DCMR zou wel het design nog meer transparant kunnen maken voor de externe gebruikers, bijvoorbeeld door aan te geven wanneer publicaties worden teruggenomen van de website. Het waterschap kan uit de ervaringen van de DCMR en uit de bevindingen naar aanleiding van de interviews veel bouwstenen halen voor het design van actieve

openbaarheid. Het design kan dan de relatie tussen het archiveringssysteem en actieve openbaarheid in positieve zin reguleren.

Gezien het karakter van dit onderzoek kan geen harde uitspraak worden gedaan over de invloed van de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke context van de DCMR en WSBD op de actieve openbaarheid van handhavingsbeschikkingen. Het feit dat het Rijnmondgebied dichtbevolkt is en relatief veel bedrijven kent die potentieel grote risico’s opleveren voor veiligheid en milieu, is waarschijnlijk wel merkbaar. Vast staat dat het dossier ‘Odfjell’, het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid en het actief openbaarheidsbeleid van de Provincie Zuid-Holland (die een groot aandeel heeft in het bestuur van de DCMR) van doorslaggevende invloed

(9)

9

zijn geweest op de actieve openbaarheid. Ten opzichte van de DCMR is het werkgebied van WSBD veel minder bevolkt en de meeste overtredingen vallen niet in de categorie ‘ernstig risico voor veiligheid en milieu’. Naar de mate waarin de samenstelling van het bestuur, met daarin ook geborgde zetels van agrariërs en bedrijven, een rol kan spelen bij actieve openbaarheid is het slechts gissen.

Als we kijken naar de theorie van het archiveringssysteem van Horsman lijkt die tekort te schieten voor actieve openbaarheid. Het domein ‘documenteren’ van archivalisering zou er deel van moeten uitmaken en het archiveringssysteem zou, naast op de eigen organisatie ook gericht moeten zijn op externe gebruikers.

Uitbreiding van het model van het archiveringssysteem zou een meer omvattend beeld kunnen geven van de relatie tussen het archiveringssysteem en actieve openbaarheid. En uiteindelijk eraan kunnen bijdragen dat die relatie voor beide bevorderlijk is.

(10)

10

Probleem- en vraagstelling

3.

3.1. Probleemstelling

Openbaarheid van bestuur staat sterk in de belangstelling. Vrijwel dagelijks verschijnen berichten over onthullingen van overheidsinformatie of juist het achterhouden daarvan.De huidige Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ligt onder vuur, onder meer door het –door overheden veronderstelde- misbruik, maar ook door de door burgers en journalisten gevoelde hindernissen bij het verkrijgen van overheidsinformatie. In 2013 heeft het kabinet in antwoord op de groeiende maatschappelijk vraag naar transparantie een visie opgesteld: “Open overheid” en heeft Nederland zich aangesloten bij het Open Government Partnership (2011). En er ligt een wetsvoorstel Wet open overheid (Woo) bij de Tweede Kamer, ter vervanging van de Wob.

In het wetsvoorstel krijgt informatievoorziening (‘informatie op orde’) een belangrijke rol toebedeeld. De relatie tussen openbaarheid en de informatiehuishouding (c.q. archieven) is ook nadrukkelijk te vinden in de Archiefwet 1995 en tal van overheidsrapporten.

Memorie van Toelichting op de Archiefwet:

“De archiefstukken dienen als instrumenten van het bestuur. Zonder goed geordende en toegankelijke archieven zijn bestuurlijke zorgvuldigheid en continuïteit loze begrippen en is een goede democratische controle op het bestuur vrijwel onmogelijk. Juist in de archieven is vastgelegd op welke wijze de overheid zich in politieke en bestuurlijke zin heeft beziggehouden met de samenleving. In ons staatsbestel rust dan ook op de overheid de plicht om haar archieven in beginsel open te stellen voor de burger”10.

Maar wat is nu eigenlijk ‘openbaarheid van overheidsinformatie’? En hoe verhoudt die openbaarheid zich tot archivering? Wanneer is ‘informatie op orde’ en is dat voldoende voor actieve openbaarheid? Is er ook hier sprake van een ‘cultuurprobleem’, zoals de criticasters van het wetsvoorstel Wet open overheid zeggen11? Werkt actieve openbaarheid altijd bevorderlijk voor archieven en werken archieven altijd bevorderlijk voor actieve openbaarheid? Is actieve openbaarheid by design in te regelen in het archiveringssysteem12

,

zoals beschreven in het actieplan Open overheid13? Nu door veel partijen een verband wordt gezien tussen actieve openbaarheid en archivering, ben ik benieuwd naar de relatie tussen die twee fenomenen. Waaruit bestaat die relatie? De relatie en haar facetten zijn nog onvoldoende bekend, hetgeen er onder meer toe leidt dat er veel vragen zijn over het design. Door het verband te onderzoeken ontstaat inzicht in die relatie en komt er zicht op de bouwstenen van het design.

Dit is een heel breed terrein om te onderzoeken. Daarom heb ik het specifieker gemaakt, door me te

concentreren op een categorie documenten die volgens het wetsvoorstel Open overheid in de toekomst actief openbaar moet worden gemaakt: beschikkingen14. De keuze is gevallen op ‘handhavingsbeschikkingen’, die – in ieder geval binnen waterschappen en uitvoeringsdiensten zoals de DCMR - nog niet algemeen actief openbaar worden gemaakt. Handhavingsbeschikkingen zijn besluiten van een ‘bevoegd gezag’, gericht aan burgers of

10

Archiefwet 1995, Memorie van toelichting, Kamerstukken II 1992/93, 22 866, Hoofdstuk 2.1. 11_{Zoals beschreven in: Wet open overheid, een wet voor alle kwalen? Rouschop (2015) p. 72-80.}

12_{Het archiveringssysteem beschouw ik hierbij in navolging van Horsman als ‘het geheel van documenten, metadata,} processen, procedures, kennis, regels, middelen en mensen waarmee een persoon of organisatie zich voorziet van betrouwbare en duurzame informatie ten behoeve van bedrijfsvoering, herinnering en verantwoording’. Horsman (2009) p.27.

13_{http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2013/09/01/actieplan-open-overheid.html,} geraadpleegd 11-07-2015.

14

(11)

11

bedrijven wanneer zij in strijd met (vergunning)voorschriften activiteiten ondernemen. De beschikking is een bestuurlijke maatregel, gericht op het beëindigen van de overtreding.

Voor mijn onderzoek heb ik twee cases gebruikt: Waterschap Brabantse Delta en de DCMR Milieudienst Rijnmond. Naast het feit dat beide organisatie deelnemen in het eerder genoemde onderzoeksatelier, zijn het beide ‘technische’ organisaties, die vergunningverlening en handhaving als belangrijke primaire taak hebben. Het waterschap en de milieudienst hebben naast overeenkomsten echter ook verschillen, die het interessant maken ze beiden als casus te nemen. Ze verschillen in hun bestuurlijke vorm en maatschappelijke en politieke omgeving. Dit zou een van de factoren kunnen zijn die invloed heeft op de manier waarop de organisaties omgaan met actieve openbaarheid en archivering. Tenslotte is voor het onderzoek interessant dat de DCMR bij de start van mijn onderzoek (medio 2014) al de intentie had om handhavingsbeschikkingen actief openbaar te maken, terwijl het waterschap daar nog geen concreet beleid of plannen voor had15.

De organisaties zouden er zelf baat bij kunnen hebben om dit type beschikkingen actief openbaar te maken, indien de publicatie bijdraagt aan het beëindigen of voorkomen van overtredingen (‘naming en shaming’). Burgers en andere belanghebbenden kunnen er belang bij hebben om te weten welke bedrijven in overtreding zijn met weten regelgeving. Bij passieve openbaarheid moeten zij een Wob-verzoek indienen om deze informatie te krijgen, maar dat kost tijd en moeite. Het waterschap of de milieudienst moeten bij een Wob-verzoek afwegen welke informatie zij ter beschikking kunnen stellen. Hierbij moeten zij rekening houden met de uitzonderingsgronden en beperkingen van de Wob, zoals privacy- en bedrijfsgevoelige informatie en persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren. Als deze overheden de handhavingsinformatie actief openbaar willen maken, moet deze afweging rondom toegang tot de informatie vooraf gebeuren bij elke beschikking. Tevens moeten zij bedenken op welke wijze zij de informatie beschikbaar zullen stellen aan de externe gebruikers, via welk medium, en met welke zoekmogelijkheden. Ook moeten zij bedenken hoe lang de informatie online moet of mag blijven; moet deze niet na verloop van tijd of na beëindiging van de overtreding worden teruggenomen van de website? Omwille van efficiency en gelijke behandeling is de wens actieve openbaarheid by design in te richten. Bij het waterschap is het design echter nog niet voldoende bekend. De milieudienst heeft inmiddels een design gemaakt, maar staat open voor verbeteringen. Tenslotte is de relatie tussen (het design van) actieve openbaarheid en het archiveringssysteem, de archiveringsprocessen16 van de organisaties en de kwaliteitseisen aan de archivering17 voor beide organisaties nog niet expliciet beschreven.

3.2. Vraagstelling

Voorgaande probleemstelling leidt tot de volgende vraagstelling:

Wat is de relatie tussen de kwaliteitseisen van het archiveringssysteem en de inrichting van actieve openbaarheid by design, in het bijzonder ten aanzien van handhavingsbeschikkingen bij Waterschap Brabantse Delta en de DCMR Milieudienst Rijnmond en hoe kan die relatie worden gewaardeerd?

15

Inmiddels publiceert de DCMR vanaf 5 januari 2015 handhavingsbeschikkingen op de website. Het waterschap is (medio juli 2015) nog in een oriënterende fase.

16

Opnemen, registratie, opslaan, ordenen, klasseren, beschrijven, bewaren, beschikbaarstellen, waarderen, selecteren en verwijderen. Horsman (2011), p.34.

17

(12)

12

De hypothese is dat er in ieder geval een tweezijdige relatie ligt tussen het archiveringssysteem en actieve openbaarheid. De mate waarin intern de informatie op orde is, bepaalt in welke mate actieve openbaarheid voor ‘de buitenwereld’ effectief kan worden ingevuld. Aan de andere kant stelt (het ontwerp van) effectieve en efficiënte actieve openbaarheid eisen aan het archiveringssysteem. Tevens is de hypothese dat de relatie positief kan worden gewaardeerd.

De volgende deelvragen zijn behulpzaam bij het beantwoorden van de hoofdvraag:

1. Hoe zijn de verschillende begrippen die in de vraagstelling besloten liggen te duiden binnen de context van dit onderzoek?

2. Hoe wordt de relatie beschreven tussen archivering en actieve openbaarheid in het algemeen en van toezichtsinformatie in het bijzonder?

3. Wat is de maatschappelijke, bestuurlijk-politieke en juridische context van de milieudienst en het waterschap, waarin de handhavingsbeschikkingen tot stand komen?

4. Hoe zijn het huidige archiveringssysteem en de archiveringsprocessen van de milieudienst en het waterschap te beschrijven, in relatie tot handhavingsbeschikkingen?

5. Welke kwaliteitseisen zijn te stellen aan het archiveringssysteem van de milieudienst en het waterschap, in relatie tot actieve openbaarheid by design?

6. Wat betekenen de kwaliteitseisen voor de inrichting van actieve openbaarheid by design bij de milieudienst en het waterschap?

Door middel van het beantwoorden van de deelvragen, verwacht ik een uitspraken te kunnen doen over de hoofdvraag: de relatie tussen het archiveringssysteem en actieve openbaarheid by design.

(13)

13

Opzet van het onderzoek

4.

Het onderzoek heeft een kwalitatief exploratief en verklarend karakter18 in de vorm van een casusstudie, waarbij twee cases worden onderzocht19. Generalisatie is niet het oogmerk, maar waarschijnlijk zijn de bevindingen uit dit onderzoek breder toepasbaar dan in de gegeven cases.

Het onderzoek is in de eerste plaats archivistisch van aard; het archiveringssysteem (in relatie tot actieve openbaarheid van overheidsinformatie) is immers het onderwerp van onderzoek. Door het aandeel van de openbaarheid van overheidsinformatie zijn er onmiskenbaar ook bestuurskundige en juridische aspecten te zien.

4.1. Methode van onderzoek

Voor het onderzoek is een combinatie van dataverzamelingstechnieken (triangulatie20) gebruikt. De reden hiervoor is onder meer gelegen in het verschil in ‘ontwikkeling’ tussen de casusorganisaties. DCMR Milieudienst Rijnmond is al overgegaan tot publicatie van handhavingsbeschikkingen en heeft daarvoor een design, terwijl Waterschap Brabantse Delta nog in de fase van ‘gedachtenvorming’ is. Bij de DCMR is om deze reden vooral gekeken naar de processen en resultaten van het openbaarmakingsproces, terwijl bij het waterschap met name is gelet op de randvoorwaarden die van belang zijn als het waterschap alsnog wil overgaan tot actieve openbaarmaking.

Literatuuronderzoek (archivistisch, bestuurskundig, juridisch) is gedaan voor het definiëren van begrippen en het beschrijven van de theoretische grondslagen en concepten. Onderzoeks- en adviesrapporten dienen om beleidsvorming en -uitvoering en de (totstandkoming van) weten regelgeving te doorgronden. Bedrijfsinterne literatuur is gebruikt voor de beschrijving van de lokale context, het beleid, de processen en procedures en het archiveringssysteem.

Door middel van half-gestructureerde interviews21met in totaal zeventien betrokkenen bij het waterschap en de milieudienst is inzicht verkregen in de bestuurlijk-politieke en juridische context van de organisaties en de huidige en gewenste werking van het archiveringssysteem ten behoeve van actieve openbaarheid. De keuze van de respondenten is gebaseerd op hun kennis van of ervaring met actieve openbaarheid van

overheidsinformatie en / of met de informatiehuishouding c.q. archivering in hun organisatie.

Tenslotte is in de praktijk gekeken naar verschillende ‘producten’ van het archiveringssysteem: de publicatie (de DCMR) of de archivering (WSBD) van de handhavingsbeschikkingen.

4.2. Uitvoering van het onderzoek

Na ‘groen licht’ op het scriptievoorstel hebben in de zomer van 2014 de eerste gesprekken plaatsgevonden bij de DCMR en is informatie verzameld over het archiveringssysteem.In het najaar is veel tijd besteed aan een artikel voor het Archievenblad en aan de bijeenkomsten van het Archiefatelier Actieve Openbaarheid. In december zijn de interviews gehouden bij het waterschap, de DCMR en het Nationaal Archief. Op 8 januari 2015 zijn vertegenwoordigers van de DCMR en WSBD bij elkaar gekomen om de resultaten uit de interviews te

18

Horsman (2009), p. 43.

19_{In de definitie van Gilliland en McKemmish: ‘case studies’ of ‘comparitive case studies’. Bron: Anne Gilliland and Sue} McKemmish (2009), p.101-149.

20

Baarda (2009), p.187-188. 21

(14)

14

bespreken. Tevens hebben de medewerkers van de DCMR de vanaf 5 januari gepubliceerde

handhavingsbeschikkingen laten zien en de gevolgde werkwijzen en gemaakte keuzes toegelicht. Op basis van de onderlinge geanimeerde discussie is de groep gekomen tot een aantal aanbevelingen voor het design van actieve openbaarheid. Tussen februari en mei van dit jaar heeft tenslotte het (uitgebreide) literatuuronderzoek plaatsgevonden en is een artikel over de wetsvoorstel Wet open overheid geschreven voor het

Archiefschoolschrift van het Archiefatelier22. Van mei tot en met medio juli is uiteindelijk de scriptie geschreven.

4.3. Het onderzoeksverslag

Voor het verslag van het onderzoek is ervoor gekozen om eerst te context van actieve openbaarheid en

archiveringssystemen in algemene zin te beschrijven, die mede richting geven aan de casusorganisaties. Daarna volgen de bevindingen van de cases. Deze hoofdstukken kennen een uniforme indeling, ter ordening van facetten van het onderwerp. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een tussenconclusie, gericht op de beantwoording van een gedeelte van de onderzoeksvraag. De tussenconclusies leiden uiteindelijk tot de eindconclusie, waarin de onderzoeksvraag wordt beantwoord en nog enkele opmerkingen worden geplaatst over het analytisch kader. De deelvragen zijn als leidraad gebruikt tijdens het onderzoek, maar worden niet separaat beantwoord.

22

Wet open overheid, een wet voor alle kwalen? Rouschop (2015) p. 72-80 http://www.archiefateliers.nl/wp-content/uploads/2014/08/Schetsboek-AO_web.pdf, geraadpleegd 11-07-2015.

(15)

15

Theoretisch kader

5.

5.1. Begrippen

Gezien de vraagstelling: ‘Wat is de relatie tussen de kwaliteitseisen van het archiveringssysteem en de inrichting van actieve openbaarheid by design, in het bijzonder ten aanzien van handhavingsbeschikkingen bij Waterschap Brabantse Delta en de DCMR Milieudienst Rijnmond en hoe kan die relatie worden gewaardeerd’ is het nodig de volgende begrippen te definiëren:

 Kwaliteitseisen

 Archiveringssysteem

 Actieve openbaarheid

 handhavingsbeschikkingen

 by design

In de context van het onderzoek komen de begrippen ‘transparantie’, ‘Informatie op orde’ en ‘toegankelijkheid’ regelmatig voor, reden om ook deze te definiëren.

Literatuuronderzoek laat zien dat sommige begrippen redelijk eenduidig worden uitgelegd, maar andere juist ook niet. En sommige begrippen worden wel vaak gebruikt, maar niet gedefinieerd, zoals ‘informatie op orde’. Voor de overzichtelijkheid volgen hier de definities zoals ik die zal hanteren in het onderzoek. Voor de

verantwoording van de keuzen, zie bijlage 10.3.

kwaliteitseisen De behoeften of verwachtingen die kenbaar gemaakt,

vanzelfsprekend of dwingend voorgeschreven zijn, waaraan in een bepaalde mate wordt voldaan.

archiveringssysteem Het geheel van documenten, metadata, processen, procedures, kennis, regels, middelen en mensen waarmee een persoon of organisatie zich voorziet van betrouwbare en duurzame informatie ten behoeve van bedrijfsvoering, herinnering en verantwoording.

actieve openbaarheid Het door de overheid systematisch en ongevraagd aanbieden van informatie via het internet.

handhavingsbeschikkingen Schriftelijke besluiten van een bestuursorgaan, gericht op het beëindigen van een overtreding van een vergunning of voorschriften, door het opleggen van bestuursdwang of een dwangsom of het intrekken van een vergunning.

by design Het geheel van principes die worden toegepast op het

ontwerpen van bedrijfsprocessen en

(16)

16

informatie op een doelmatige en doeltreffende manier ondersteunen.

transparantie De beschikbaarheid van informatie over een

organisatie of actor, hetgeen externe actoren toestaat om de interne processen of prestaties van die

organisatie te monitoren.

Informatie op orde Informatie voldoet aan de kwaliteitseisen.

Overheidsinformatie is vindbaar en bruikbaar (betrouwbaar, authentiek, volledig, begrijpelijk, nauwkeurig, actueel en vergelijkbaar).

Toegankelijkheid De geschiktheid van een archiveringssysteem op een bepaalde tijd en plaats om een gebruiker met bepaalde competenties op een efficiënte manier het archief te laten interpreteren, binnen de beperkingen die de omgeving van dat archiveringssysteem aan die raadpleging stelt.

“Transparantie, die vraagt dat de werking van het informatiesysteem voor de gebruiker zichtbaar en begrijpelijk is”.

Oratie M.A.P. Bovens: De digitale rechtsstaat (1998), aangehaald in Scholtes (2012) p.307

(17)

17 5.2. Analytisch kader: het archiveringssysteem

Gezien het karakter van het onderzoek, is het analytisch kader ontleend aan de archivistiek. Om de relatie tussen het archivering en actieve openbaarheid te onderzoeken zal ik het model van het archiveringssysteem van Horsman gebruiken. Het model bestaat uit onderling samenhangende elementen die archivering in een organisatie bepalen. Het geeft niet alleen de archiveringsfunctie binnen organisaties weer, maar juist ook de interactie tussen het archiveringssysteem en zijn omgeving. Het archiveringssysteem vertoont ‘gedrag’, dat niet statisch is, maar onder invloed van allerlei in- en externe factoren verandert in de tijd. De wens of verplichting tot actieve openbaarheid is zo’n invloed, die tot verandering van het archiveringssysteem kan leiden. Ik zal het model gebruiken als kader voor het waarnemen, beschrijven en analyseren van

archiveringssystemen in het algemeen en de archiveringssystemen van de casusorganisaties in het bijzonder. Horsman definieert het archiveringssysteem als ‘het geheel van documenten, metadata, processen,

procedures, kennis, regels, middelen en mensen waarmee een persoon of organisatie zich voorziet van betrouwbare en duurzame informatie ten behoeve van bedrijfsvoering, herinnering en verantwoording’23.

Figuur 1 Aangepast model van Blumenthal: het archiveringssysteem in zijn omgeving24

Context voor de cases: actieve openbaarheid en het archiveringssysteem

6.

Openbaarheid van overheidsinformatie is in de geschiedenis gezien een betrekkelijk jong fenomeen. Overheidsinformatie, berustend in archieven, was lange tijd alleen bestemd voor de ‘administratie’25. Het

23

“We moeten een archiveringssysteem in de eerste plaats zien als een concept, niet zozeer als een concreet systeem, en zeker niet opvatten als een geautomatiseerd systeem” . Horsman (2011) p. 33

24

(18)

18

duurde tot de twintigste eeuw voordat een algemeen passief recht op overheidsinformatie tot stand kwam, eerst door openstelling van de (oude)archieven26, later door een wettelijke regeling voor het opvragen van informatie die nog bij de administratie berust27. In de laatste decennia is er een ontwikkeling te zien naar meer

actieve openbaarheid.

In dit hoofdstuk worden eerst beknopt de kaders geschetst die gelden voor alle overheidsorganisaties c.q. bestuursorganen en ‘toezichthouders’ in het bijzonder. De DCMR Milieudienst Rijnmond en Waterschap Brabantse Delta vallen in beide categorieën. Daarmee vormen de kaders mede de context van actieve openbaarheid van handhavingsbeschikkingen bij de casusorganisaties.

6.1. Actieve openbaarheid

Actieve openbaarheid en archivering wordt geregeld en ondersteund met een keur aan wetten, regels, beleid, normen en standaarden. Deze worden hierna besproken, aangevuld met een impressie van de huidige uitvoeringspraktijk.

6.1.1. Juridisch kader

Er zijn twee generieke wetten voor openbaarheid van overheidsinformatie: de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Archiefwet. De Wob geldt voor informatie die (nog) bij de administratie verblijft, terwijl de Archiefwet geldt voor archieven die zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats. Beide wetten kennen uitzonderingsgronden en beperkingen ter bescherming van de belangen van –met name- de persoonlijke levenssfeer van personen, de concurrentiepositie van bedrijven en de staatsveiligheid28. Onder het Wob-regime kunnen documenten voor intern beraad en documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten worden geweigerd29, maar dit kan niet meer onder het regime van de Archiefwet. Beide wetten voorzien in

passieve openbaarheid, maar alleen de Wob kent expliciete bepalingen30 voor actieve openbaarheid31. Zoals eerder genoemd, staat de Wob ter discussie. De artikelen over actieve openbaarmaking lijken niet sterk te leven en bij zowel ‘informatievragers’ als overheden leeft onvrede over de uitvoering van de passieve informatieverstrekking. Na verschillende onderzoeken32en een voorontwerp van een nieuwe wet33, heeft de Tweede Kamer het initiatief genomen tot een nieuwe openbaarheidswet: de Wet open overheid (Woo). Op het

25

Archieven dienden lang (alleen) als instrument voor machthebbers om rechten te verdedigen en de positie te verbeteren. Geslotenheid van bestuur en geheimhouding waren het uitgangspunt; stedelijke archiefbewaarplaatsen werden aangeduid als ‘sekreetvertrek’ (Delft) of ‘sekreetkamer’(Deventer). Bron:Woelderink (1973-1974), p.63 26

Geregeld in de Archiefwet 1918. 27

Wet openbaarheid van bestuur (Wob), aangenomen in 1978 en in werking getreden in 1980. 28_{Archiefwet art. 15 en Wob art. 10.}

29

Wob art. 11. 30

Wob art. 8. 31

Men zou kunnen stellen dat het beschikbaarstellen van archiefinventarissen kan worden gezien als een vorm van actieve openbaarheid. Dit is vergelijkbaar met een documentregister waar bijvoorbeeld de Wet open overheid over spreekt. 32

Onder meer “Over wetten en praktische bezwaren, een evaluatie en toekomstvisie op de Wet openbaarheid van

bestuur”, Universiteit Tilburg (2004). 33

(19)

19

moment van schrijven ligt het voorstel nog bij de Tweede Kamer34. Op basis van Europese35 en landelijke voorschriften36 moeten overheden zorgen voor (actieve) openbaarheid van milieuinformatie.

Bij het actief openbaar maken dienen overheden een aantal wetten in acht te nemen, zoals de Auteurswet37, de Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet elektronische bekendmaking.

Naast de generieke openbaarheidswetten kan voor toezichtsinformatie specifieke weten regelgeving van toepassing zijn, meestal op het gebied van milieurecht of economisch bestuursrecht (zoals Wet financieel toezicht)38. Zie voor verdere uitwerking van juridisch kader bij toezichtsinformatie bijlage 10.4.

6.1.2. Beleidskader

Minister Donner van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was in 2011 nog kritisch over de roep om meer openbaarheid van overheidsinformatie39. Sinds die tijd is echter in beleidsuitspraken, beleidsplannen en actieprogramma’s veel aandacht besteed aan verruiming van actieve openbaarheid. Nederland is aangesloten bij het Open Government Partnership40. Op rijksniveau is de kabinetsvisie Open overheid uitgewerkt in het Actieplan Open overheid, onder meer in reactie op het advies “Gij zult openbaar maken” van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob). Het actieplan omvat onder meer enkele pilots op het gebied van actieve

openbaarheid. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)41 spreekt zich ook uit voor meer

transparantie, waarbij zij wel kanttekeningen plaatst bij de administratieve last die dit met zich meebrengt42.

34

Behandeling van het voorstel in eerste termijn heeft plaatsgevonden in december 2014. Zie voor uitgebreide

beschrijving en achtergronden het artikel ‘Wet open overheid, een wet voor alle kwalen?’. Hierin onder meer bespreking van de gedachte om de Woo als nieuwe informatiewet aan te nemen, ter vervanging van de Archiefwet. Het huidige wetsvoorstel zal conflicten geven t.a.v. de openbaarheidsregimes. Bovendien geeft de Woo betere regeling van de

informatiehuishouding t.b.v. actieve openbaarheid dan de Archiefwet. Een Wob-verzoek aan het Nationaal Archief over de input van de algemene rijksarchivaris op het wetsvoorstel bleef zonder resultaat: zijn bijdrage tijdens een

‘deskundigenconsultatie’ bleek niet gedocumenteerd bij het Nationaal Archief.

35_{De Europese Richtlijn 2003/4/EG, Wet uitvoering Verdrag van Aarhus, Seveso III-richtlijn.} 36

Wet milieubeheer. 37

Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat gedigitaliseerd materiaal van Beeld en Geluid niet via het web te raadplegen is: http://www.nrc.nl/handelsblad/van/2015/maart/23/60-jaar-tv-geupload-u-mag-er-niet-in-1478637 (geraadpleegd 30-04-2015). Websites die door de Koninklijke Bibliotheek worden gearchiveerd zijn vooralsnog ook alleen maar in te zien in de leeszaal in Den Haag: https://www.kb.nl/organisatie/onderzoek-expertise/e-depot-duurzame-opslag/webarchivering , (geraadpleegd 30-04-2015).

38

Daalder (2011), p. 234-239

39_{Donner spreekt in mei 2011 op de Dag van de Persvrijheid en breekt daar een lans voor ‘beleidsintimiteit’. Een storm} van kritiek barst los als hij Bismarck citeert: “wetten zijn als worstjes. Je kunt maar beter niet weten hoe ze zijn gemaakt”

http://www.nrc.nl/stevendejong/2011/05/06/journalisten-activisten-en-oppositie-verontwaardigd-over-wob-plan-minister-donner/, geraadpleegd 03-05-2015

40_{http://www.opengovpartnership.org/country/netherlands, geraadpleegd 03-05-2015}

41_{De koepelorganisaties IPO (Interprovinciaal Overleg) en UvW (Unie van Waterschappen) conformeren zich doorgaans} aan VNG.

42

Zo brengt de VNG de publicaties ‘De transparante gemeente’ uit en levert zij steeds bijdragen aan het wetsvoorstel en – behandeling van de Woo.

(20)

20

De huidige en vorige algemene rijksarchivaris profileren nadrukkelijk archivarissen en archiefdiensten als ‘ hoeders van de openbaarheid’, die een belangrijke rol kunnen vervullen in het bevorderen van de actieve vorm daarvan43. Ook Actieve openbaarheid van toezichtsinformatie is beleidsuitgangspunt op rijksniveau44. De aanname is dat openbaarheid helpt bij het handhaven van weten regelgeving. Dat hier genuanceerd over wordt gedacht, blijkt onder meer uit onderzoek van J. van Erp, die openbaarmaking van inspectie-informatie binnen de gezondheidszorg onderzocht45. Om het beleid te formaliseren en transparant te zijn tegenover de ‘toezichtgenieters’46 hebben verschillende overheden beleidsregels vastgesteld voor actieve openbaarmaking47.

6.1.3. Normen en standaarden

Om richting te geven en ondersteuning te bieden bij actieve openbaarmaking, is er voor de overheden een reeks normen, standaarden, circulaires en handreikingen beschikbaar. Ten eerste is er de vrij onbekende ‘Mark Rutte-norm’: “Wees eerlijk, wees duidelijk, ga ontspannen om met informatie en vermijd krampachtigheid”48. De VNG heeft een Wob-handreiking49 gepubliceerd, waarin ook aandacht is voor actieve openbaarmaking. Het Archiefatelier Actieve Openbaarheid heeft een ‘beslisboom’ laten verschijnen, die overheidsorganisaties kunnen gebruiken bij het maken van keuzes en afwegingen ten aanzien van actieve openbaarheid50.

Aanwijzingen voor de omgang met persoonsgegevens bij actieve openbaarmaking staan in twee richtsnoeren

43

Martin Berendse, Ketelaarlezing 2009 en Marens Engelard tijdens het symposium Actieve Openbaarheid: een Open Aanpak op 29 januari 2015. https://www.youtube.com/watch?v=vJL5uEpG2LU, geraadpleegd op 11-07-2015. 44_{Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Konikrijksrelaties,} zonder datum. .https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27831-15-b1, geraadpleegd 06-05-2015.

45

Van Erp, Openbaarmaking van inspectie-oordelen. http://repub.eur.nl/pub/23727 . Geraadpleegd 25-03-2015 . 46_{Term die door Prov. Noord-Brabant wordt gebruikt in het interbestuurlijk toezicht.} http://www.brabant.nl/politiek-en-bestuur/bestuurlijke-organisatie-en-toezicht/interbestuurlijk-toezicht/evaluatie-ibt-2015.aspx, geraadpleegd 11-07-2015. 47

Zoals de Beleidsregels actieve openbaarmaking door het College Bescherming Persoonsgegevens, http://wetten.overheid.nl/BWBR0034173/geldigheidsdatum_26-06-2015, geraadpleegd 11-07-2015. 48

Door de Nationale Ombudsman genoemd tijdens de prijsuitreiking aan journalist van het jaar Brenno de Winter, op 30 januari 2012 https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/2012/ombudsman-spreekt-over-open-overheid-bij en

https://www.nationaleombudsman.nl/uploads/bijlage/naar_een_open_nederlandse_overheidfinaal_2.pdf,. geraadpleegd 30-04-2015.

Opmerkelijk is dat Rutte drie jaar later spreekt over ‘doorgeschoten openbaarheid’, in een radio-interview over de declaratiekwestie van kamerlid (en partijgenoot) Verheijen. Rutte geeft aan al jaren geen declaraties meer in te dienen, omdat “(…) we tegenwoordig ieder bonnetje op een website moeten zetten en ik eigenlijk niet vind dat het iemand wat aangaat of ik een glas wijn drink of niet en met wie ik zit te eten". http://nos.nl/artikel/2021883-rutte-ik-declareer-niets-meer.html, geraadpleegd 30-04-2015.

49

VNG, Transparant bestuur. Een praktische handreiking voor gemeenten over de Wet openbaarheid van bestuur (2009) http://www.vng.nl/onderwerpenindex/recht/wet-openbaarheid-van-bestuur/publicaties/transparant-bestuur-praktische-handleiding-voor-gemeenten-over-de-wob , geraadpleegd 11-07-2015. Bijzonder is dat VNG ook aandacht besteedt aan artikel 9 van de Wob, dat gaat over actieve openbaarmaking van adviezen van niet-ambtelijke adviescommissies, voor zover die betrekking hebben op te vormen beleid. Adviescommissies voor beslissingen in individuele gevallen – zoals bezwaarschriftencommissies- vallen niet onder art. 9 van de Wob.

50

(21)

21

van het College Bescherming Persoonsgegevens51. De rijksoverheid heeft in circulaires beschreven waar alle overheden mee rekening moeten houden bij publicatie van bedrijfs-, fabricage- en NAW-gegevens52 en de wettelijke verplichte officiële bekendmakingen53. Tenslotte moet bij publicatie op internet altijd rekening worden gehouden met de Webrichtlijnen54.

Door Europese55 en landelijke voorschriften56 moeten overheden zorgen voor openbaarheid van milieuinformatie. Kenniscentrum InfoMil57 heeft daarvoor een uitgebreide Handreiking openbaarheid

gepubliceerd58. In de Europese voorschriften is een kwaliteitseis aan milieuinformatie geïntroduceerd (die later voor informatie in het algemeen is overgenomen in de Wo en de Woo): informatie moet actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar59 zijn.Op het gebied van toezichtsinformatie is er een procedure voor het openbaar maken van inspectierapporten over BRZO-bedrijven60.

51

Richtsnoer actieve openbaarmaking en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer Den Haag , (13 augustus 2009) https://cbpweb.nl/nl/zelf-doen/richtsnoeren/openbaarmaking-overheidsinformatie-2009, geraadpleegd 01-05-2015. 52_{Ministerie van VROM van 1 maart 2009 :}

http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2009/03/01/circulaire-vertrouwelijke-behandeling.html , geraadpleegd 01-05-2015. 53

Circulaire Verplichte elektronische bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften per 1-1-2014 d.d. 5 juni 2013, kenmerk 2012-0000753713 http://koop.overheid.nl/actueel/nieuws/circulaire-elektronische-bekendmakingen, geraadpleegd 01-05-2015

54_{https://www.webrichtlijnen.nl/wat-en-waarom , geraadpleegd 01-05-2015. Voor de rijksoverheid zijn de webrichtlijnen} verplicht op basis van een kabinetsbesluit, voor de decentrale overheden op basis van een bestuursakkoord.

55

Verdrag van Aarhus (1998) https://nl.wikipedia.org/wiki/Verdrag_van_Aarhus, geraadpleegd 11-07-2015. 56

Wet milieubeheer, met hierin opgenomen de bepalingen van het Verdrag van Aarhus.

57_{Kenniscentrum InfoMil is het centraal informatiepunt voor weten regelgeving op milieugebied en het}

omgevingsdomein Kenniscentrum InfoMil is onderdeel van Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. http://www.infomil.nl/, geraadpleegd 19-04-2015.

58

http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/openbaarheid/handreiking/, geraadpleegd 01-05-2015 59_{Actueel houdt in dat als men nu weer zou meten of dit dezelfde informatie oplevert als bij de laatste meting.}

Nauwkeurig wil aangeven of aan de hand van de beschikbare milieu-informatie het juiste beeld kan worden weergegeven. Met andere woorden: vertegenwoordigen de huidige gegevens de huidige situatie. Vergelijkbaar kent verschillende interpretaties: het kan zijn vergelijkbaar in tijd, met historische gegevens, vergelijkbare (dichtbij zijnde) situaties, vergelijkbaar in (geografische) schaalgrootte, vergelijkbaar met de geldende normen. Een andere, geheel binnen de uitgebreide ambities bestaande, interpretatie van vergelijkbaar betreft het vergelijkbaar maken van informatie tussen overheden. Onduidelijk is welke interpretatie aan het begrip vergelijkbaar moet worden gegeven. Ondanks die

onduidelijkheid zult u in de meeste gevallen de informatie moeten kunnen relateren aan wettelijke vereisten (normen). Dat is de minimum interpretatie van het begrip vergelijkbaar. Bron:

http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/openbaarheid/handreiking/8-kwaliteit/, geraadpleegd 11-07-2015. 60_{http://brzoplus.nl/instrumenten-0/overige-producten/, geraadpleegd 07-05-2015. In de productenlijst staat de} procedure voor openbaarmaking en een standaardbrief voor verzending van het inspectierapport en de

(22)

22

6.1.4. Uitvoeringspraktijk

De uitvoeringspraktijk laat zien dat er al het een en ander aan overheidsinformatie online is te vinden. Naast de wettelijk verplichte informatie zoals algemeen geldende besluiten (wetten, verordeningen en dergelijke) worden vaak stukken over de instelling, het bestuur, de inrichting en het vastgestelde beleid van

overheidsorganisaties actief openbaar gemaakt. Daarnaast wordt actieve openbaarheid ingezet om te voorzien in een duidelijke informatiebehoefte (onder meer blijkend uit Wob-verzoeken; dit geeft dan tevens

efficiencywinst voor het bestuursorgaan). Zo heeft het Ministerie van Defensie honderden documenten over de kwestie ‘gezondheidsklachten door chroomhoudende verf’ online gezet61. De overheid publiceert ook actief informatie om realisatie van beleidsdoelstellingen te bevorderen62. De Rijksoverheid maakt tevens de

beantwoording van Wob-verzoeken actief openbaar, vanuit het uitgangspunt ‘eens openbaar, altijd openbaar’. De pilotprojecten van het Actieplan Open overheid zijn in het najaar van 2014 tussentijds geëvalueerd: actieve openbaarheid blijkt nog niet zo eenvoudig te realiseren. Er blijken zowel culturele als praktische

belemmeringen te zijn. Enkele leer- en aandachtspunten uit het evaluatierapport: 63

“3. Actieve openbaarheid, transparantie, is van het begin af aan één van de belangrijkste pijlers geweest van de visie. Dit zou zich in de activiteiten nog meer kunnen vertalen door de aspecten van vindbaarheid en

toegankelijkheid van informatie te koppelen aan meer concrete activiteiten. Daarbij zou ook gebruik kunnen worden gemaakt van een inventarisatie van vragen, wensen, knelpunten en problemen van burgers ten aanzien van toegang tot, of informatie van, de overheid.

4. De visie is sterk positief gemotiveerd. Het zou nuttig zijn meer aandacht te besteden aan nadelen, risico’s en mogelijke ongewenste neveneffecten van meer openheid. Daarmee kan ook een beeld worden gevormd hoe daarmee om te gaan.

5. Door middel van consultatie en door actief op zoek te gaan, kan in kaart worden gebracht wie bezwaren heeft tegen open overheid, wat de bezwaren zijn en wat de achtergrond er van is. Zo kan ook de steun in kaart worden gebracht. Die kennis kan worden gebruikt om het programma te herzien, en om resultaten te meten – het gaat immers deels om een cultuurverandering”.

De uitvoeringspraktijk van toezichtsinformatie laat een wisselend beeld zien; op rijksniveau publiceren veel toezichthouders hun bevindingen, maar wel op heel verschillende manieren64. Op decentraal overheidsniveau is dit nog geen gemeengoed.

61

http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/chroomverf/documenten-en-publicaties/publicaties/2014/10/30/alle-documenten-over-carc-en-chroom-6-op-jaartal.html, geraadpleegd 11-07-2015.

62

Tineke Rouschop: Kort verslag van gesprek d.d. 9 dec. 2014 met Bodien Abels, Senior adviseur Strategische Openbaarheid Nationaal Archief.

63

http://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/open-government-partnership-zelfevaluatierapport-nederland-2014/, geraadpleegd 11-07-2015

64

Onderzoek door Dialogic in opdracht van Advies Overheid.nl. (Openbaarheid van toezicht. Inventarisatie van de openbaarheid van informatie van toezichthouders), http://www.dialogic.nl/documents/2006.071-0728.pdf, geraadpleegd 30-06-2014.

(23)

23

Afbeelding 1. Homepage van de Onderwijsinspectie, http://www.onderwijsinspectie.nl/ geraadpleegd 12-07-2015

6.2. Archiveringssysteem

Openbaarheid van overheidsinformatie vereist dat die informatie is vastgelegd, daarna is gearchiveerd (dat wil zeggen, opgenomen in een gecontroleerde beheeromgeving), vervolgens is geordend, ontsloten en bewaard en tenslotte beschikbaar gesteld. Anders gezegd, vanuit het perspectief van de burger: de informatie moet er überhaupt zijn, men moet ertoe worden toegelaten, men moet de informatie kunnen vinden èn tenslotte ook nog kunnen begrijpen.

In de praktijk wordt echter lang niet altijd aan deze eisen voldaan en de ‘informatiebeheerder’ 65_{kan ook niet} op alle vereisten invloed uitoefenen66. Ketelaar beschrijft in zijn theorie van archivalisering dat cultureel is

65

Archivaris of records manager 66

Om met Von der Dunk (cultuurhistoricus) te spreken: ‘Wat allen aangaat, moeten allen mogen weten, en omdat de staat zich met steeds meer zaken bemoeit, is er ook steeds vaker iets dat ons allen aangaat. Dat roept nieuwe problemen op, zowel van praktische als van principiële aard ’. Von der Dunk (2008) p. 21

(24)

24

bepaald òf en hoe bepaalde gebeurtenissen worden vastgelegd en gearchiveerd67. Archivalisering is een bewust en onbewust proces en kan variëren per land, periode of beroepsgroep. Openbaarheid vereist een cultuur van bewustzijn, transparantie en veiligheid, maar die is niet overal en voor iedereen vanzelfsprekend. Daarom heeft openbaarheid onder meer invloed op het bewust (of onbewust) niet vastleggen van informatie (Von der Dunk68, Waalwijk69 en Tough70).

Ook gebrek aan aandacht voor zorgvuldige archivering kan men zien als een cultuurkwestie. Het komt

regelmatig voor dat informatie niet op de juiste manier wordt opgeslagen71, vroegtijdig vernietigd of juist in (te) grote hoeveelheden bewaard. Of de ontsluiting van de archieven is alleen voor ingewijden te doorgronden72. Volgens Thomassen is niet objectief vast te stellen of een archief73 toegankelijk is. ‘Toegankelijkheid is [volgens zijn definitie immers] de geschiktheid van een archiveringssysteem op een bepaalde tijd en plaats om een gebruiker met bepaalde competenties op een efficiënte manier het archief te laten interpreteren, binnen de beperkingen die de omgeving van dat archiveringssysteem aan die raadpleging stelt’74.

67

F.C.J.Ketelaar, oratie Archivalisering en archivering (1998).

68

Von der Dunk laat zien dat er soms juist bewust wèl informatie wordt vastgelegd, juist om ‘voor later’ te bewijzen dat men niet anders kon handelen dan men had gedaan, ook in omstreden kwesties. Hij noemt in dit verband het voorbeeld van de foto’s en films die de nazi’s van hun misdaden hebben gemaakt.Von der Dunk (2008) p.22.

69

Waalwijk vraagt zich af of het zo is dat hoe transparanter de samenleving wordt, er uiteindelijk minder wordt vastgelegd en op lange termijn te archiveren valt. Hij gebruikt in dit verband het begrip ‘bestuurlijke oraliteit’; het niet-vastleggen van gegevens komt volgens hem in alle tijden en alle plaatsen voor en is lang niet altijd bewust of opzettelijk.

Openbaarheidswetgeving en de daarmee samenhangende verkorting van de overbrengingstermijn van archiefstukken naar archiefbewaarplaatsen heeft volgens hem zonder meer een positieve bijdrage op de wens om gegevens ‘onder de pet’ te houden.Waalwijk (2008) p.199-219.

70

Alistair Tough waarschuwt voor het bewust niet vastleggen van informatie, om feiten aan de openbaarheid te onttrekken. Hij haalt Tony Blair aan die in zijn memoires constateerde dat de Freedom of Information Act die hij zelf had ingevoerd, een averechtse uitwerking bleek te hebben gehad op het vastleggen van informatie en daarmee op de openbaarheid. Archivist of National Health Service Greater Glasgow and Clyde and Senior Research Fellow in the University of Glasgow. Alistair Tough (2011) p. 225-236.

71

Zoals bijvoorbeeld gebeurde in de gemeente Utrecht, waar een rekenkameronderzoek de tekortkomingen in het gemeentelijk archiefbeheer aantoonde. Aanleiding tot het onderzoek was een Wob-verzoek dat niet voldoende

beantwoord kon worden door ontbrekende documenten. Het college van B&W beweerde dat die dus niet onder de Wob vielen. Gaten in het geheugen. Een onderzoek naar het Utrechtse archiefbeleid en de casus parkeergarage Lepelenburg. Rekenkamercommissie gemeente Utrecht (Utrecht, 2004).

72

Eric Hennekam beschrijft bijvoorbeeld scherp hoe beperkt de zoekfunctie op Overheid.nl is en kraakt harde noten over de toegankelijkheid van de archiefcollecties. Hij pleit voor het opheffen van een groot deel van de openbare

archiefinstellingen en het inrichten en wettelijk verplichten van één centrale toegang tot alle Nederlandse

overheidsarchieven. Dit is volgens hem nodig om tot verbeteringen voor burgers (en gelijke toegang tot informatie, bijvoorbeeld overal toegang tot bouwvergunningen) te komen en enorme geldverspilling tegen te gaan. Eric Hennekam,

Point de vue, De informatiehuishouding van de overheid en zijn archieven, 13 februari 2014.

http://erichennekam.blogspot.nl/2014/02/afgelopen-decennia-zijn-er-honderden.html , geraadpleegd 29-04-2015. 73_{Of (in de context van dit onderzoek): een website.}

(25)

25

Deze definitie omsluit ook aspecten die in andere definities van toegankelijkheid expliciet worden genoemd, zoals het wettelijk recht op toegang75 en de begrijpelijkheid van de informatie. Dat het ook bij

archiefbeheerders schort aan informatie- en openbaarheidsbewustzijn blijkt wel uit het feit dat openbare informatie óver archieven slecht is te vinden76.

Volgens Horsman speelt archivalisering zich af tussen de domeinen handelen, documenteren en archiveren, in het primair transformatiesysteem (zie afbeelding 1 in par. 5.2)77. Hij plaatst daarmee ook het ‘documenteren’ buiten het archiveringssysteem. Mogelijk is dit ook cultureel bepaald; hij haalt immers buitenlandse

archiefwetenschappers aan, die het dokumentieren (Papritz)78_{of de documentation (Duranti)}79_{beschrijven. In} de NEN-ISO 15489 zien we het ‘documenteren’ wel terug. Horsman schrijft daar zelf over: “De norm ziet als onderdeel van informatie- en archiefmanagement dus ook de creatie van documenten; daarin gaat zij verder dan wat althans in Nederland gebruikelijk is” 80. Afgaande op de eisen die actieve openbaarheid stelt (onder

75

Zoals opgenomen in de definitie van de Society of American Archivists (SAA): “(….) The permission to locate and retrieve information for use (consultation or reference) within legally established restrictions of privacy, confidentiality, and security clearance (…)”. http://www2.archivists.org/glossary/terms/a/access, geraadpleegd 10-07-2015.

76

ICTU voerde voor Archief 2020 een nulmeting uit naar de stand van zaken van de digitale archivering van

overheidsinformatie bij decentrale archiefvormers. Marco Aarts (ICTU) over het vergaren van brongegevens: "Het bleek lastig om informatie over digitale archivering bij decentrale overheden boven water te krijgen. Men is erg voorzichtig met het delen van inspectieverslagen. Op waarstaatjegemeente.nl publiceerden slechts 14 gemeenten informatie over archieftoezicht. Raadstukken over de stand van zaken van archivering konden wij slechts in 10% van de gevallen vinden op de gemeentelijke websites. Transparantie op dit gebied verdient aandacht."

https://www.ictu.nl/actueel/item/artikel/rapport-nulmeting-decentrale-archiefvormers-2013-gepubliceerd/ , geraadpleegd 29-04-2015.

77

Hij onderscheidt in het zogenaamde Vierdomeinen model de drie samenhangende domeinen ‘handelen-documenteren-archiveren’, naast het vierde domein: het besturingssysteem van de organisatie. Horsman (2009) p.30-32

78

Papritz, Archivwissenschaft, p.137, aangehaald in Horsman (2009) p.31 79_{Duranti, Diplomatics, p.16, aangehaald in Horsman (2009) p.31.}

80_{Horsman (2011) p.17. In zijn dissertatie is te zien hoe hij op basis van vooral de Nederlandse traditie komt tot het} (eerste) archiveringsproces ‘opnemen’, waarbij hij niet de eisen het NEN-ISO 15489 ten aanzien van het ‘documenteren’ (welke documenten, en vorm en structuur daarvan) volgt. Horsman (2009) p.33-35.

“Wie immers een

staatsgeheim echt goed en voor altijd wil verstoppen, berge het het beste op in een kilometers lang ongeordend archief”. Thomas Von der Dunk (2008) p.23

“De gelijkstelling van volledige openbaarheid met volledige toegankelijkheid lijkt misschien wel politiek correct, maar kan op geen enkele manier worden waargemaakt”. Theo Thomassen (2001)p.29

(26)

26

meer dat de informatie er ís), is het de vraag of het terecht is dat het ‘documenteren’ buiten het archiveringssysteem valt.

Het model van het archiveringssysteem van Horsman lijkt (nog) niet toegesneden op actieve openbaarheid in de administratieve fase. De definitie spreekt immers van ‘het geheel van documenten, metadata, processen, procedures, kennis, regels, middelen en mensen waarmee een persoon of organisatie zich voorziet van betrouwbare en duurzame informatie ten behoeve van bedrijfsvoering, herinnering en verantwoording’. In de grafische weergave van het model (figuur 1) aan de richting van de pijlen te zien dat het archiveringssysteem geen informatie verstrekt aan de omgeving, noch direct, noch indirect via het primair transformatiesysteem. Dit is tevens zien aan de beschrijving van de componenten en de processen van het archiveringssysteem, dat het geheel gericht lijkt op de archiefvormer.

Bij toezichtsinformatie is het cultuuraspect nog duidelijker aanwezig, het betreft immers meestal gevoelige informatie. Naast slechte voorbeelden ( ‘naming en shaming’) kunnen goede voorbeelden (‘naming en faming’) helpen om het ‘naleefgedrag’ te beïnvloeden. Daarnaast kan het informeren van burgers een doel zijn, opdat zij goed geïnformeerde keuzes kunnen maken. De toezichthouder moet echter wel zeker zijn van zijn zaak, om onnodige schade voor betrokkenen of voor hemzelf te voorkomen. Bij toezichtsinformatie speelt het

‘documenteren’ (en zelfs het daaraan voorafgaande ‘handelen’) een nog grotere rol, zowel ten aanzien van het vastleggen van de (juiste) informatie, het begrijpelijk verwoorden van de bevindingen en het bieden van voldoende contextinformatie, voor zowel ingewijden / professionals als leken (burgers, consumenten)81.

6.2.1. Juridisch kader

Het juridisch kader voor archivering door overheidsorganen82 is de Archiefwet, het Archiefbesluit en de Archiefregeling. De wet stelt de algemene eis dat alle archieven in ‘goede, geordende en toegankelijke

81_{Grimmelikhuijsen raadt hiervoor ‘getrapte openbaarheid aan’.}

82_{Deze definitie sluit aan bij het begrip ’bestuursorgaan’ uit de Algemene wet bestuursrecht. De reikwijdte van de Wob en} de Archiefwet is daarmee niet gelijk. Zo vallen bijvoorbeeld de Hoge Colleges van Staat niet onder de Wob, maar wel onder de Archiefwet.

“Hoe langer een bestuurder zaken officieel geheim mag houden, hoe minder lang hij dat officieus zal doen door voor altijd verborgen zijpaden te bewandelen: dat is de paradox in de praktijk, ook al wil de formele fatsoensnorm van onze democratie iets heel anders”.

(27)

27

staat’83verkeren, tijdig84worden geschoond van vernietigbare archiefbescheiden85 en tijdig worden overgebracht naar een archiefbewaarplaats (waarmee ze openbaar worden)86. Vernietiging mag alleen

plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst87. Voor blijvend te bewaren archiefbescheiden worden de algemene eisen van ‘goede, geordende en toegankelijke staat’ nader uitgewerkt, onder meer om te

waarborgen dat ook anderen dan de archiefvormer zelf (na overbrenging) de archiefbescheiden kunnen vinden en gebruiken. De Archiefwet is vooral gericht op interne informatiehuishouding van overheidsorganisaties (‘informatie op orde’) en op het behoud en gebruik van het cultureel erfgoed. De belangen van actieve openbaarheid, vertaald als beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie om tegemoet te komen aan de actuele informatiebehoefte van burgers, worden door de wet minder gediend.

6.2.2. Beleidskader

Bij herhaling is geconstateerd dat de informatiehuishouding van de overheid niet ‘op orde’ is88. De belangrijkste visiedocumenten van de afgelopen tien jaren, waarbij sprake is van steeds concretere uitwerking zijn

‘Informatie op orde. Vindbare en toegankelijke overheidsinformatie’ (2006), de ‘Archiefvisie’ (2011) en het ‘Archiefconvenant en Innovatieagenda 2012-2016’ (2012).

Al enkele decennia wordt geprobeerd de achterstanden in archiefbewerking in te lopen89 en nieuwe (digitale) achterstanden te voorkomen. Dat laatste moet vooral gebeuren door bij vorming van de archieven zoveel mogelijk waarborgen voor de ‘goede geordende en toegankelijke staat’ te creëren. Momenteel loopt het Archiefconvenant en de Innovatieagenda90, waaruit het programma Archief 202091 is voortgekomen. Het programma richt zich op vijf doelen, waaronder digitale duurzaamheid, openbaarheid en toegankelijkheid.

83

Archiefwet art. 3

84_{Uiterlijk vóór overbrenging, zoals bedoeld in art. 12 van de Archiefwet} 85

Deze worden dus nooit openbaar op grond van de Archiefwet, al is de bewaartermijn (veel) langer dan de

overbrengingstermijn van twintig jaar. Tot het moment van vernietiging blijft het Wob-openbaarheidsregime -minder openbaarheid- van kracht.

86_{Overbrenging na twintig jaar (Archiefwet art. 12). Openbaarheid volgens Archiefwet art. 17} 87_{Archiefwet art. 5}

88

Zie de verschillende rapporten van onder andere de Erfgoedinspectie en de Algemene Rekenkamer. De belangrijkste visiedocumenten van de afgelopen tien jaren zijn, waarbij sprake is van steeds concretere uitwerking: ‘Informatie op orde. Vindbare en toegankelijke overheidsinformatie’ (2006), ‘Archiefvisie’ (2011), ‘Archiefconvenant en Innovatieagenda 2012-2016’ (2012).

89

Door (tijdelijke) projectorganisaties als de Centrale Archiefselectiedienst (CAS), Project Wegwerken

Archiefachterstanden (PWAA) en Doc-Direkt, http://www.binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/overheid-heeft-moeite-met-wegwerken-archieven.6054753.lynkx, geraadpleegd 11-07-2015.

90

Het convenant is een samenwerking tussen de rijksoverheid en decentrale overheden

http://www.nationaalarchief.nl/archief2020/archiefconvenant-innovatieagenda-2012-2016 , geraadpleegd 03-05-2015. 91