welke waarde-uitruil de samenleving nog acceptabel acht, welk overheidsbeleid daarbij passend wordt geacht, en wat dat mag kosten.
In tegenstelling tot beleid dat in de onderhoudssfeer blijft, en tot het politieke debat over regels en uitvoeringspraktijken, kan een politieke onderhandeling, hoe stevig of opportunistisch ook, tot een andere set aan spelregels leiden (Baumgartner & Jones 2010; Hall 1993). Die spelregels kunnen daarbij andere maatschappelijke waarden dienen, maar mogelijk niet allemaal tegelijk. De overheid kan het voortouw nemen in het faciliteren van een fundamenteel politiek debat over de toekomst van de
Nederlandse landbouw(grond). Dat maakt het mogelijk de discussie verder te brengen dan over de onderhoud alleen.
Gegeven de padafhankelijkheden in de sector – de hobbel die zal moeten worden genomen om van koers te veranderen – zal beleid in de onderhoudssfeer weinig kunnen bijdragen aan sturing richting een landbouw die andere waarden dient. Daarbij merken we op dat dit een politieke keuze kán zijn; de overheid bemoeit zich immers ook niet met andere mbk-sectoren, zoals fietsenmakers en bakkerijen. Maar omdat de landbouw sterker dan fietsenmakers of bakkerijen raakt aan de leefomgeving, heeft deze sector wel meer effecten op de (maatschappelijke beleving) van de leefomgeving. Daarbij legitimeert de overheid niet alleen de aard, maar ook de omvang van de landbouw voor een groot deel. Het regulatieve beleid kent immers milieugebruiksruimte toe aan de landbouw, en de agrarische bestemming op grond maakt de landbouw hoe dan ook mogelijk. De overheid heeft dus bepaald waar specifiek landbouw mag plaatsvinden, wat de omvang kan zijn, en welke impact de sector kan hebben op de leefomgeving. Het huidige ontwikkelpad in de landbouw is in de loop der jaren door bewuste politieke keuzes gelegitimeerd. Ook nu kan dat een bewuste politieke keuze zijn. De impact op de leefomgeving moet daarbij wel – het liefst zo expliciet mogelijk – als negatieve, maar acceptabele collateral damage worden gerekend.
3.4.3 Versplinterde boerenorganisatie compliceert bottom-upsturing
Dat niet alleen God uit Jorwerd verdween, past bovenal in de bredere maatschappelijke trend in het denken over de verhouding tussen de markt, staat en samenleving. Bovendien bleef de mestwetgeving van de minister wel degelijk van kracht in Jorwerd. Desalniettemin zijn boeren meer op zichzelf en hun organisaties komen te staan. Het wonderlijke daarbij is dat de voorheen zo sterke boerenorganisaties, waar Schnabel (2001) over spreekt, ook hun sturende macht lijken te zijn verloren (zie ook Broersma 2010; Karel 2015a).
Zoals we het vorige hoofdstuk lieten zien, leiden de specialisering en de nieuwe scheidslijnen in de landbouw ertoe dat de Land- en Tuinbouworganisatie (LTO- Nederland) steeds vaker tegenstrijdige belangen moet dienen, wat een eenduidige lobby lastig maakt. In het algemeen heeft de specialisatie in bedrijfsstrategieën een verdeeldheid in belangen met zich gebracht. Sociale wetenschappers zien in dit soort
DRIE
DRIE
verdeeldheid ook wel de ‘versplintering’ van de maatschappelijke organisatie gereflecteerd (Dijstelbloem & Holtslag 2010; De Haas 2013), die uiteraard niet alleen betrekking heeft op de boerenstand. Het is steeds lastiger geworden eenduidige belangen te formuleren of een gedeelde ideologie te vinden. Dit werd eens temeer geïllustreerd door de reactie van de ZLTO-voorzitter op de onthullingen over
mestfraude in Brabant, die een beroep deed op de overheid tot ‘sturing’, omdat hij zelf de boeren niet meer onder controle had (Omroep Brabant 2017). Moderne com- municatie leidt ertoe dat boeren LTO minder nodig hebben voor informatie voorziening. Maar ook voor hun representatie en het organiseren van politiek momentum maken individuele boeren steeds vaker slim gebruik van sociale media (Termeer & Bruinsma 2016). Bovendien is er concurrentie gekomen van nieuwe belangenorganisaties zoals de Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NMV), of organisaties die voor een deelbelang staan, zoals de Stichting Mesdag Zuivelfonds. Concurrentie in belangenbehartiging leidt tot politieke strijd binnen en tussen de belangenorganisaties. Daarmee neemt niet alleen de machtspositie van de boerenlobby af, ook voor beleidsmakers bemoeilijkt dit de afstemming en onderhandeling met de sector.
3.5 Verschillende sturingscapaciteit in de
landbouwsectoren
Het bijsturen van de ontwikkelrichting in de landbouw is weliswaar problematisch geworden, maar dat wil niet zeggen dat er geen partijen zijn die pogen richting te geven aan de Nederlandse landbouw. De generieke trends die we in paragraaf 3.1 schetsten, hebben tot nieuwe configuraties van ‘spelers’ geleid. Zoals we hiervoor zagen, heeft dit in het algemeen tot een beperktere sturingscapaciteit geleid, maar in de ontwikkelingen per bedrijfstak zijn er wel degelijk aanzienlijke verschillen in capaciteit. Deze verschillen zijn leerzaam bij het nadenken over de vraag hoe kan worden gestuurd op andere waarden in de landbouw. Aan de hand van drie voorbeelden schetsen we wat de verschillen zijn, hoe ze zijn ontstaan en welke lessen er uit te trekken zijn. Over het geheel genomen heeft de verschuiving in rollen ruimte geboden voor
arrangementen waarin grote individuele private partijen meer ruimte hebben gekregen. Partijen uit de inkoop en retail van voedsel en uit de agribusiness – het geheel van toeleverende en afnemende bedrijven in de agroketen – hebben daarbij regulerende rollen op zich genomen, regelmatig is samenwerking met maatschappelijke actoren zoals ngo’s die co-regulerend optreden. In de veelheid aan arrangementen nemen niet- statelijke partijen de taken van het uitvaardigen, monitoren en handhaven van regels op zich, niet op basis van een democratisch gelegitimeerdbesluit, maar via de markt of via de toegang tot een sociale groep (Isailovic & Pattberg 2016; Levi-Faur 2011). Door het private karakter van deze regulering kan die ook per bedrijfstak sterk verschillen.