bijvoorbeeld voedselveiligheid en -kwaliteit is de opkomst van private regulering van belang (Fulponi 2006; Havinga 2018; Van der Meulen 2011), zoals het initiatief GlobalGAP van Europese retailbedrijven. GlobalGAP omvat vrijwillige, bovenwettelijke standaarden voor landbouwproducenten rond voedselveiligheid, milieu, arbeidsomstandigheden en dierenwelzijn, die worden gecertifieerd door een derde partij. De ketenspelers dwingen medewerking verticaal af via de marktmacht van deze partijen, in plaats van via juridische handhaving.
Terwijl zorg om de leefomgeving dus in toenemende mate ook bij private partijen werd belegd, dienden publieke toezichthouders zich te richten op het controleren van private certificerings- en auditinstellingen. De budgetten voor toezichthouders liepen in het afgelopen decennium terug (IBO 2014), maar worden in reactie op recente publieke controverses rond voedselveiligheid en mestfraude weer uitgebreid. De voorlichting werd sterker bij de sector belegd ten koste van publieke voorlichting, ofwel via (geprivatiseerde) adviesbureaus ofwel via leveranciers, banken en accountants. Bedrijven zoals de VanDrie Group of FrieslandCampina hebben eigen adviseurs in dienst die agrariërs in lijn van de bedrijfsstrategie proberen te bewegen. Publieke financiering voor onderzoek nam als gezegd af, waarbij vooral het landbouwonderzoeksdeel dat is gericht op publieke waarden er niet in slaagde de bezuinigingen met private stromen te compenseren (Commissie Schaaf 2017).
Met de verdergaande specialisatie in de landbouw zijn boeren in toenemende mate afhankelijk geworden van technologie, kapitaal, toeleveranciers en afnemers (Van der Ploeg 2003). De agribusiness is daarmee bepalend geworden voor de bewegingsruimte van boeren in het kiezen van een bedrijfsvoering. De belangrijke rol van agribusiness in het leveren van technologie, kennis en markttoegang voor boeren is voor een groot deel bepalend voor de materiële, financiële en cognitieve padafhankelijkheid van de landbouwontwikkeling. Het type kennis en technologie dat de agribusiness beschikbaar heeft of het type gewas dat de retail vraagt, bepaalt de keuzes van boeren voor het type investeringen, en daarmee het karakter van de padafhankelijkheid. Tegelijk is de agribusiness geen gecentraliseerde monopolist die de landbouw structureert en coördineert. Zij is niet in staat een overheid te vervangen in alle coördinatieproblemen. Er bestaan in de verschillende bedrijfstakken duidelijke verschillen in de positie, het karakter en de rollen van de agribusiness, zoals hieronder zal blijken.
In het licht van de sturingsvraag is het vooral van belang om te weten of de verschillen in rollen per bedrijfstak ook andere mogelijkheden opleveren voor collectieve sturing richting de nieuwe publieke waarden die de samenleving op de sector projecteert. Om dat te kunnen onderzoeken, stellen Gonzáles en Healey (2005) het begrip ‘governance- capaciteit’ of sturingscapaciteit voor. Dat begrip staat voor de mate waarin private en/of publieke partijen de middelen en relaties hebben succesvol collectieve problemen op te lossen (vergelijk ook Nelissen 2002). Factoren die bijdragen aan de governance- capaciteit zijn de aanwezigheid van mechanismen voor coördinatie en regie,
DRIE
DRIE
bijvoorbeeld in vaste overlegstructuren of ingebakken in bedrijfsvormen; de mate waarin actoren elkaar nodig hebben om hulpbronnen te kunnen mobiliseren; in hoeverre afwijking van regels te observeren en sanctioneren is; en de mate waarin gedeelde verhalen zijn ontstaan en er ervaring is opgedaan met het overbruggen van onderlinge verschillen.
De overheid heeft in principe een uitzonderlijke governance-capaciteit, aan de hand van een goed georganiseerd ambtelijk apparaat en de mogelijkheid hulpbronnen (belasting- geld) binnen wetgevingskaders aan te wenden (Peters & Pierre 2016). Voor de
governance-capaciteit van een institutioneel arrangement zonder statelijke partij, is het dan ook van belang of de reële en geloofwaardige mogelijkheid bestaat bindende, hiërarchische regulering af te dwingen wanneer betrokken actoren er niet uit komen (Börzel & Risse 2010; Héritier & Lehmkuhl 2008). Het aanpassen van wetgeving is dan de stok achter de deur indien private partijen er onderling niet uitkomen. Om de verschillen in governance-capaciteit in de bedrijfstakken te illustreren, zoomen we in op de melkveehouderij, glastuinbouw en intensieve varkenshouderij. We kiezen voor deze drie voorbeelden omdat zij goed de verschillen in institutionele arrangementen en bijbehorende governance-capaciteiten laten zien. Ze vormen bij wijze van spreken de hoekpunten van wat er te vinden is aan governance-capaciteit in de landbouw.
3.5.1 Gecentraliseerde coöperatiesturing in de melkveehouderij
De melkveehouderij telde in 2016 ongeveer 1,7 miljoen melkkoeien op bijna 18 duizend bedrijven (CBS 2017c). Het zuivelcomplex bestaat naast de melkveehouderij en de verwerkende zuivelindustrie uit een grote toeleverende industrie, waaronder veevoederbedrijven, stallenbouw en machineleveranciers. De sector kenmerkt zich door decennia van specialisering en schaalvergroting (figuur 2.11). Als gevolg van het afschaffen van het melkquotum in 2015, en de daaropvolgende investeringen, nam het totale aantal dieren toe, om vervolgens weer licht af te nemen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel in 2017 en 2018. In 2016 leverden boeren een recordhoeveelheid melk (een stijging van 7 procent ten opzichte van 2015).
Nagenoeg de gehele melkproductie wordt binnenlands verwerkt en er is nauwelijks import van buitenlandse grondstoffen door de Nederlandse zuivelindustrie (Verhoog 2016). Vooral de productie van kaas en melkpoeder is door uitbreiding van de verwerkingscapaciteit toegenomen (Zuivel NL 2017). Ongeveer een derde van de productie wordt binnenlands geconsumeerd, 45 procent gaat naar (vooral de buurlanden in) de Europese Unie, en 20 procent naar landen buiten de Europese Unie. De maatschappelijke waardering voor de melkveehouderij is hoger dan die voor de intensieve veehouderij, maar loopt wel iets terug (Onwezen et al. 2016). De laatste jaren zet vooral het beeld van toenemende ‘industrialisering’ de sector onder maat-
schappelijke druk. De toegenomen mestproductie, afnemende weidegang en biodiversiteitsverlies spelen daarbij een rol.