productiefactoren. De ontwikkeling van de productiefactoren ‘kennis’ en ‘arbeid’ kreeg vorm via de intensivering van de ‘driehoek’ Onderzoek, Voorlichting en Onderwijs (OVO). De publieke financiering van landbouwonderzoek nam in die periode toe met 7 tot 8 procent per jaar (Spiertz & Kropff 2011). De Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek coördineerde het onderzoek dat in de vele instituten werd uitgevoerd. De productiefactor ‘land’ piekte in de jaren vijftig toen de nieuwe Flevopolders in gebruik werden genomen. Met ruilverkaveling werd het boerenland drastisch anders ingericht; boerderijen werden verplaatst en de percelen vergroot, de ontsluiting verbeterde. Op de factor ‘kapitaal’ werd gestuurd door het aantal boerenbedrijven actief terug te brengen. Het Ontwikkelings- en Saneringsfonds (O&S Fonds) bood ruimte aan kleine boeren om, veelal schoorvoetend, te stoppen. De vrijgekomen bedrijven werden overgenomen door kapitaalkrachtiger bedrijven. Om investeringen in moderne technologie aan te jagen, werd onder andere het borgstellingsfonds in het leven geroepen.
De keerzijden van deze sterke overheidssturing – de melkplassen, boterbergen, overheidstekorten en milieuconsequenties – leidden tot de toenemende maat-
schappelijke wens andere publieke waarden in het landbouwbeleid te laten doorklinken. Ideologische keuzes die passen in het liberalere denken over sturing van de jaren tachtig en negentig hebben er verder toe geleid dat de overheid als centrale speler het stuur steeds meer losliet. Dat de Nederlandse overheid zelf niet langer het voortouw nam, blijkt uit het gaandeweg verzelfstandigen, privatiseren en/of decentraliseren van de landbouwonderzoeksdiensten, de Dienst Landbouwvoorlichting en de Dienst Landelijk Gebied. Publieke financiering voor onderzoek nam af (Commissie Schaaf 2017), in lijn met de mondiale trend van toenemende private financiering ten koste van publiek geld in landbouw- en voedselonderzoek (Pardey et al. 2016). Bovendien werd eerst het Landbouwschap afgeschaft en volgden de productschappen in 2013.
De overheid is zich steeds minder gaan zien als ‘hoeder’ van de sector en steeds meer als regulator aan de zijlijn. Ze is de landbouw meer gaan beschouwen als een gewone, zelfredzame mkb-sector, waarop vanuit maatschappelijk oogpunt milieu-, arbo- of belastingregels van toepassing horen te zijn. Afgezien van de GLB-subsidies, enkele stimuleringsmaatregelen voor jonge boeren en de export, loopt het grootste deel van het huidige nationale landbouwbeleid in wezen via natuur- en milieuregelgeving. Het is dan ook niet geheel onbegrijpelijk dat veel boeren nog altijd terugverlangen naar een landbouwminister die primair vóór het landbouwbelang stond, en landbouw- structuurbeleid voerde dat was gericht op het bevorderen van de landbouwsector, in plaats van het op afstand in toom houden van zijn negatieve bijwerkingen. Of zoals Schnabel het verwoordde: ‘… als ondernemer is de boer nu en in de toekomst zeker weer net zo op zichzelf en zijn organisaties aangewezen als hij dat voor 1950 was. Na God is ook de minister uit Jorwerd verdwenen’ (2001: 4).
DRIE
DRIE
3.4.2 Publiek landbouwbeleid is in de ‘onderhoudssfeer’ terechtgekomen
Doordat de overheid zich grotendeels heeft teruggetrokken in haar rol als regulator, is er ook al decennia geen fundamenteel politiek debat meer gevoerd over wat het doel van het landbouwbeleid zou (moeten) zijn, wat de samenleving bereid is daarvoor in te leveren en hoe die transformatie moet worden georganiseerd. Door de structuur en toekomst van de landbouw niet als politieke ambitie te presenteren, geeft het officiële overheidsbeleid – maar ook een belangrijk deel van de politiek – al jaren het beeld af ook niet meer over de toekomst van de landbouw te (willen) gaan; net zoals de overheid sinds de jaren tachtig vanuit haar liberale filosofie ook niet meer wil gaan over de ontwikkelrichting van andere mkb-sectoren (Tracy 1989).
Tegelijkertijd duiken er in het maatschappelijke en politieke debat wel voortdurend incidenten op vanwege de relatief grote impact van de landbouw op de leefomgeving. Officiële overheidsadviesinstellingen signaleren problemen. De overheid poogt de nieuwe issues te accommoderen. Dit accommoderen doet de overheid echter zonder de richting van de landbouwontwikkeling te heroverwegen. Zo legt ze de sector nieuwe claims op. Overschrijdt de sector de normen, dan treedt ze op als regulator. Zit een bedrijfstak acuut klem, dan treedt zij op als ‘pechhulp’. Het overheidsbeleid is
meervoudig geworden en de resultante is een hoge mate van ‘fijnregulering’. Door een verdere uitbreiding en toespitsing van regels, zoeken de landbouwtakken samen met overheid de grenzen van de milieugebruiksruimte op. Dat maakt het regelsysteem complex. Bovendien: wie grenzen opzoekt, gaat er in de praktijk van alledag ook wel eens overheen. En zoals het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO 2014) concludeerde: het gedetailleerde en specifieke reguleringsinstrumentarium dat nodig is om de fijngereguleerde landbouw te controleren gaat gepaard met hoge
uitvoeringskosten.
Ondanks, of wellicht dankzij, het vaak als ‘politiek’ ervaren karakter van landbouw- beleid, opereert de overheid hiermee nadrukkelijk in de politieke ‘onderhoudssfeer’. Het overheidsoptreden past binnen de bestaande kaders. Regels worden bijgesteld, een innovatie wordt financieel bevorderd of een sector gecompenseerd, zonder de
kernopvattingen en -waarden van het beleidsoptreden bij te stellen. Het politieke debat, zo observeert Tjeenk Willink (2017), gaat steeds minder over de doelen, wensbeelden of acceptabele uitruilen, maar veel meer over regels, maatregelen, uitzonderingen en technische onderbouwingen. De inherente waardeconflicten worden daarmee verplaatst naar de uitvoering. De landbouw is hiervan een schoolvoorbeeld. Het is niet verwonderlijk dat beleid in de onderhoudssfeer leidt tot een veelheid aan regels die het bestaande in stand houdt en zelfs herbevestigt; het illustreert de regulatieve padafhankelijkheid die we in het vorige hoofdstuk bespraken. Voor verandering naar een landbouwsector die minder leidt onder de regels, die meer ruimte krijgt, en daarvoor misschien wel andere (milieuvriendelijke) diensten gaat leveren, is fundamenteel politiek debat nodig, en vooral een politieke onderhandeling over waarden. Een debat over wat een samenleving van een sector verwacht en welke