beleid beïnvloeden (zie ook portret 4, Cees Veerman).
Enkele decennia later leidde de aandacht voor milieuproblemen, de financiële houdbaarheid en de invloed van wereldhandelsverdragen tot een reeks hervormingen die hun sporen hebben nagelaten in de vorm van nieuwe ‘lagen’ in Nederlandse landbouwbeleidsprogramma’s (De Haas 2013; Schuurman 2013), maar ook de Europese (Daugbjerg & Swinbank 2016). Op Europees niveau volgden eerst productiebeperkende maatregelen en later de afbouw van prijssteun. De landbouw moest ook gaan voorzien in maatschappelijke diensten op het terrein van landschap, milieu- en natuurbeheer en dierenwelzijn (Alons 2017). Door die nieuw lagen zijn de ‘kernopvattingen’ van de beleidsprogramma’s (Hall 1993) in sommige gevallen per saldo bestendigd. De opvatting bijvoorbeeld dat boeren financiële ondersteuning behoeven, wordt gelegitimeerd met het argument dat zij ecosysteemdiensten leveren. Door de liberalisering van de vangnetten van de zogenoemde Gemeenschappelijke Marktordeningen en de latere afbouw van quota zijn boeren steeds meer blootgesteld aan de prijsvolatiliteit op de wereldmarkt. De actief stimulerende overheid maakte plaats voor een regulerende overheid. Zeker vanaf de jaren negentig zag de overheid de landbouw steeds meer als ‘gewone’ economische sector, waarop de overheid erop zou gaan toezien dat de landbouwproductie binnen de kaders bleef die de maatschappij aan de sector stelde (Schuurman 2013).
Een derde belangrijke ontwikkeling is de verschuivende verhouding tussen de staat, de markt en de samenleving. Na een sterk overheidsgestuurde landbouwontwikkeling, is het belang van private partijen toegenomen. In hoofdstuk 2 kwam al aan de orde dat daarmee het karakter van de landbouw niet structureel is veranderd. Het leeuwendeel van de landbouw bleef gericht op het produceren van veel en goedkoop voedsel, veelal voor de export. Ondanks dat de overheid vandaag de dag niet meer actief stuurt op schaalvergroting en specialisering, en zij het in haar beleidsdocumenten vooral over het belang van toegevoegde waarde heeft als strategie (Candel 2018), dwingen de krachten van padafhankelijkheid en internationale concurrentie boeren verder richting
schaalvergroting en intensivering. Een aantal private partijen – zoals toeleveranciers en afnemers – nam met zijn investeringen de sturende rol van de overheid over (Bieleman 2009). Omdat deze agribusiness belang had bij het voortbestaan van een efficiënte productie, namen private partijen delen van de landbouwvoorlichting over, terwijl de overheid daarmee stopte. Boeren werden hierdoor voor hun kennis steeds afhankelijker van enkele private partijen. Daarnaast werd gekozen voor meer zelfregulering. Naast het bouwwerk van milieudoelen met tijdspaden, ontstond er ook een gedetailleerd kader van middelenvoorschriften voor de landbouw.
In de vroege jaren negentig werden vraagtekens gezet of met dit ‘top-downsturings- concept’ landbouwdoelen wel konden worden gehaald en stuitte het generieke beleid op veel lokale weerstand. De nota Sturing op Maat (Ministerie van LNV 1994) is een voorbeeld van het omarmen van meer eigen verantwoordelijkheid, door te sturen op
DRIE
DRIE
doelen in plaats van middelen, hoewel landbouwbeleid toch een sterk generiek en hiërarchisch karakter behield (Boonstra 2004). Daarnaast is ook de opkomst van private regulering via de productieketen op het gebied van voedselveiligheid en -kwaliteit van belang (Van der Meulen 2011). Ketenspelers zoals supermarkten en industrie oefenen op die manier invloed uit op andere partijen in de keten, met standaarden die veelal verder gaan dan wat wettelijk wordt vereist.
3.2 Landbouw: een coördinatievraagstuk
De verschuivingen in de landbouwsturing zijn ook te begrijpen als alternatieve antwoorden op de ‘coördinatieproblemen’ in de landbouw. Coördinatieproblemen zijn problemen waar door gebrek aan afstemming het collectief slechter af is. Voor de landbouw kunnen veel coördinatieproblemen worden teruggeleid naar Garreth Hardin’s (1968) verhaal over de tragedie van de gemeenschappelijke weidegronden (‘tragedie van de meent’): het resultaat van uit eigenbelang handelende individuen resulteerden in overbegrazing en uitputting van de grond, waardoor uiteindelijk alle spelers slechter af waren. Hardin zag een oplossing in ofwel een overheid die regels stelde, ofwel sturing via de markt in combinatie met individuele eigendomsrechten. Ostrom (1990) liet echter zien dat de vormen waarmee samenlevingen dit ‘collectieve-actieprobleem’ in de praktijk te lijf zijn gegaan, veel breder zijn.
In lijn met Ostrom’s betoog laat de geschiedenis van de Nederlandse landbouw ook sterk het belang van agrarische coöperaties en standsorganisaties zien. Zelfs al voordat de overheid een actieve rol op zich nam, waren deze vormen van samenwerking in staat om zaken collectief te regelen in het gemeenschappelijk belang (Bieleman 2009; Bijman 2016; Schuurman 2013). Het creëren van gezamenlijke schaalvoordelen bij verwerking, afzet of inkoop was een belangrijk argument voor samenwerkingsverbanden. Ook het organiseren van marktmacht is een belangrijk argument geweest. Niet alleen de overheid heeft geprobeerd om overproductie te voorkomen, bijvoorbeeld door melk-, fosfaat- of varkensquota in te stellen, dat deden ook sectororganisaties zelf. Zo stelde de coöperatieve suikerbietenverwerker Cosun in 2017 leveringsbewijzen in voor haar producenten om een goede afzet veilig te stellen toen het door de overheid ingestelde suikerquotum verdween.
Ondanks dat boerenorganisaties in het verleden schaalvoordelen wisten te creëren en in sommige gevallen ook een ‘tragedie van de meent’ wisten te voorkomen door
bijvoorbeeld overproductie te begrenzen, waren ze niet in staat alle negatieve effecten van landbouwproductie op de leefomgeving tegen te gaan. Het voorkomen van nadelige effecten op milieu en natuur, of het bevorderen van positieve effecten van (quasi)publieke goederen zoals waterberging of natuurhistorische waarden, is dan ook een belangrijk argument dat het huidige regulerende overheidsbeleid legitimeert (vergelijk SER 2008). De overheid stelt regels waardoor een ‘tragedie van de meent’ op nationaal of zelf globaal niveau (deels) wordt tegengegaan. Datzelfde geldt voor