het binnenlands bestuur
6.3 Decentrale overheden Europaproof
Veel Europese wet- en regelgeving heeft (direct en indirect) invloed op gemeenten, provincies en water-schappen. Het is daarom van belang dat de decentrale overheden ‘Europaproof’ zijn. Hiermee wordt bedoeld dat zij voldoen aan de Europese wet- en regelgeving en dat zij de kansen die Europa hen biedt optimaal benutten. Decentrale overheden zijn in beginsel zelf verantwoordelijk voor de correcte naleving van deze regels, maar worden daarbij wel ondersteund door het Rijk en de decentrale koepels.
Er zijn al diverse succesvolle stappen gezet om de samenwerking op dit vlak te versterken. Zo is er het Kenniscentrum Europa decentraal opgericht en zijn IPO en VNG toegetreden tot de Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC) en het Interdepartementaal Staatssteun Overleg (ISO). Het reeds bestaande ambtelijke overleg tussen de ministeries van Binnenlandse Zaken en van Buitenlandse Zaken met VNG en IPO over Europese aangelegenheden is geformaliseerd tot het Europa Overleg Binnenlands Bestuur (EOBB). In dit overleg zijn tegenwoordig ook de andere departementen en de Unie van Waterschappen betrokken. Naast deze regelingen die zich voornamelijk richten op de besluitvormings- en implementatie-fase, wordt er nu ook extra aandacht besteed aan de mogelijkheden voor vroegtijdige samenwerking in de voorfase van het Europese beleidstraject. Hiervoor hebben in 2008 het Rijk, IPO en VNG gezamenlijke overeenstemming bereikt over het actieplan ‘Europa en Decentrale Overheden’. Dit actieplan heeft niet als doel om nieuwe procedures en netwerken te realiseren, maar streeft naar een doelmatiger en vroegtijdiger benutting van de bestaande procedures en netwerken bij gedeelde EU-prioriteiten.
Belangrijke Europese thema’s voor decentrale overheden zijn staatssteun, Europees aanbesteden en de vier Europese vrijheden (personen, goederen, diensten en kapitaal). In de volgende paragrafen zal dieper op deze onderwerpen worden ingegaan.
6.3.1 Staatssteun
Controle op overheidssteun aan ondernemingen is een van de belangrijkste onderdelen van het mededin-gingsbeleid binnen de Europese Unie. Europese regelgeving moet leiden tot gelijke concurrentievoorwaar-den voor alle ondernemingen op de gemeenschappelijke markt, en oneerlijke concurrentie door de inzet van publiek geld voorkomen. Daarom is het niet toegestaan voor de overheid om maatregelen te nemen, die concurrentievervalsend uitpakken door voordelen te scheppen voor bepaalde ondernemingen. De staatssteunregels gelden rechtstreeks, zowel voor het Rijk als voor de decentrale overheden.
Regels over staatssteun vloeien voort uit de artikelen 107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Hierin is bepaald dat ‘steunmaatregelen van de staten of in welke vorm dan ook door de staatsmiddelen bekostigd die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemin-gen of bepaalde producties vervalsen of dreiondernemin-gen te vervalsen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt’ onverenigbaar met de interne markt worden verklaard.
De Europese Commissie heeft de exclusieve bevoegdheid om staatssteun goed te keuren dan wel af te wijzen. Daarom zijn de lidstaten in beginsel verplicht om de voorgenomen steunmaatregelen ter goed-keuring aan de Commissie voor te leggen. Als sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU, moet de voorgenomen steun aan de Commissie gemeld worden. De Commissie beslist in dat geval of de steun verleend mag worden. Als de steun valt onder een meldingsvrijstelling, bestaat er geen meldings-plicht vooraf. Wel moet de steunverlener de Europese Commissie inlichten over de steun (kennisgeving).
In beide gevallen moet jaarlijks over de verleende steun worden gerapporteerd aan Brussel.
Mede als gevolg van de vatbaarheid voor klachten (zie ook hieronder) neemt de aandacht voor staatssteun bij decentrale overheden toe. De volgende trends en ontwikkelingen doen zich voor.
Aantal staatssteunzaken neemt toe
De meldingen van decentrale overheden lopen via het Coördinatiepunt staatssteun decentrale overheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het Coördinatiepunt heeft van 2002 tot en met 2011 65 meldingen van gemeenten en provincies doorgeleid naar de Europese Commissie. Deze zijn vrijwel allemaal goedgekeurd.
In dezelfde periode zijn 184 kennisgevingen gedaan. Kennisgevingen worden (meestal zonder verder onderzoek van de Europese Commissie) gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie, waarna de steunmaatregelen mogen worden uitgevoerd. De laatste jaren neemt met name het aantal kennis-gevingen voor steun aan landbouw toe. Van 2007 tot en met 2009 is het totale aantal kenniskennis-gevingen gedaald. Sinds 2010 neemt het aantal kennisgevingen weer toe. Decentrale overheden lijken vooral te
‘wennen’ aan de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV), maar ook van de landbouwvrijstelling wordt meer gebruik gemaakt.
In de overige zaken is de Commissie overgegaan tot de formele procedure, onderzoeken op eigen initiatief, of de procedure voor onrechtmatige steun.1 Een staatssteunonderzoek op initiatief van de Europese Commissie is sinds 2005 niet meer voorgekomen. In 2010 en 2011 werd de formele onderzoeksprocedure niet één keer opgestart.
Het aantal meldingen dat na overleg met het Coördinatiepunt Staatssteun of op verzoek van de Commissie wordt afgeblazen of ingetrokken is stabiel en ligt op ongeveer tien per jaar.
Aantal staatssteunklachten bij de Europese Commissie neemt toe
Een trend die zich in 2010 en 2011 heeft voortgezet is de stijging van het aantal staatssteunklachten bij de Europese Commissie. Dergelijke klachten zijn vrij eenvoudig in te dienen, want de klager hoeft geen direct belanghebbende te zijn en de Commissie moet alle klachten in beginsel in behandeling nemen.
‘Nederlandse’ klachten hebben vooral betrekking op gebiedsontwikkeling, maar in 2011 is ook een betrekkelijk groot aantal klachten wegens vermeende steun aan Betaald Voetbal Organisaties in behande-ling genomen.
Aantal consultaties neemt toe
De Europese Commissie heeft de afgelopen jaren veel aflopende staatssteunregelgeving vervangen, aangepast en gemoderniseerd. Ze heeft daarbij een ruime eigen bevoegdheid, maar consulteert in de regel ook de lidstaten. Zo heeft BZK, meestal in samenwerking met VNG en IPO, in 2011 onder meer bijgedragen aan consultaties over de regelgeving met betrekking tot breedband, diensten van algemeen economisch belang, regionale luchtvaart, etc.
Meer verantwoordelijkheid en taken voor de lidstaat
Bij nieuwe en aangepaste regelgeving is duidelijk dat de Europese Commissie de verantwoordelijkheid voor goede naleving van de staatssteunregels steeds meer bij de lidstaat legt. De Commissie maakt daarbij gebruik van haar bevoegdheid om achteraf te controleren of verleende steun ‘staatssteunproof’ was.
Bovendien worden steeds meer eisen gesteld aan de periodieke rapportages. Ten slotte stimuleert de Commissie door informatievoorziening een actieve rol van de nationale rechter bij het beoordelen van staatssteunzaken.
Tabel 88 Staatssteunzaken decentrale overheden
Jaar Meldingen Kennisgevingen Andere onderzoeken* Totaal
2002 2 - 3 5
2003 4 4 2 10
2004 6 8 4 18
2005 11 20 4 35
2006 7 34 4 45
2007 10 22 8 40
2008 6 24 4 34
2009 4 19 4 27
2010 7 28 7 42
2011 8 25 13 46
Totaal 65 184 53 302
* Opgave van het Coördinatiepunt Staatssteun van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De kolom betreft voornamelijk bij de Europese Commissie ingediende staatssteunklachten en onderzoeken op eigen initiatief van de Commissie.
Bron: Ministerie van BZK.
De aantallen uit bovenstaande tabel worden in tabel 89 verder uitgewerkt per provincie. De meeste meldingen zijn afkomstig van de provincies zelf, maar de tabel bevat ook de meldingen die door gemeenten zijn gedaan. In de rij ‘divers’ in tabel 89 staan meldingen en kennisgevingen die door een aantal provincies samen wordt gedaan, bijvoorbeeld door het Samenwerkingsverband Noord Nederland (SNN).
Tabel 89 Staatssteunzaken decentrale overheden per provincie
Provincie 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Totaal
Drenthe - - - 1 1 - 1 - 3
Flevoland 1 6 7 - 5 1 3 1 - 3 27
Fryslân 2 1 3 2 8 2 1 2 3 - 24
Gelderland - - 2 6 5 1 2 2 3 3 24
Groningen - 1 - 1 - 3 1 - 3 1 10
Limburg - - 1 2 10 8 6 3 6 12 48
Noord-Brabant
- 1 1 6 3 9 10 6 4 9 49
Noord-Holland
- 1 1 1 1 4 4 3 7 3 25
Utrecht - - - 1 - 4 7 2 14
Overijssel - - 1 3 2 3 2 1 2 5 19
Zeeland - - 1 2 - - - 1 3
Zuid-Holland - - - 9 10 5 - 4 5 2 35
Divers 2 - 1 3 1 2 2 4 2 4 21
Totaal 5 10 18 35 45 40 32 30 42 46 302
Bron: Ministerie van BZK.
6.3.2 Aanbestedingen
De Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn onder meer opgesteld om binnen de Europese Unie vrije en eerlijke concurrentie te stimuleren. Dit moet ook leiden tot een interne markt voor overheidsopdrachten.
Daarbij moet een goede toepassing van de richtlijnen door centrale en decentrale overheden resulteren in een professioneler inkoopproces.
In de praktijk bekijken centrale en decentrale overheden of een opdracht volgens een Europese procedure moet worden aanbesteed. Dit dient te gebeuren voordat er contracten worden gesloten voor de uitvoering van (bouw)werken, leveringen en dienstverlening aan gemeente of provincie.
Meer Europese aanbestedingen door decentrale overheden
Het aantal aanbestedingen door Nederlandse aanbestedende diensten is tussen 2007 en 2010 aanzienlijk gegroeid.
Tabel 90 Aantal Europese aanbestedingen per jaar Jaar
2007 5283
2008 4791
2009 4994
2010 6652
Eindtotaal 21720
Bron: Significant.
In figuur 38 is het aantal Europese aanbestedingen uitgesplitst naar categorie en naar type aanbestedende dienst.
Figuur 38 aantal aanbestedingen per jaar per aanbestedende dienst
0 50 100 150 200 250 300
Kerndepartementen Kleine gemeenten Middelgrote gemeenten Grote gemeenten Provincies Waterschappen Politieregio’s Hoger onderwijs Regionale opleidingscentra Academische ziekenhuizen Voortgezet onderwijs Agentschappen en ZBO’s
Diensten Werken Leveringen
Bron: Significant.
6.3.3 Dienstenrichtlijn
Alle overheidsinstanties in Nederland met regelgevende en uitvoerende bevoegdheden ten aanzien van dienstverlening zijn tussen 2007 en 2009 intensief betrokken geweest bij de implementatie van de dienstenrichtlijn. Dit geldt in het bijzonder voor gemeenten, provincies en waterschappen. Het doel van de Dienstenrichtlijn is dat bouwondernemingen, organisatoren van evenementen, horeca-exploitanten en vele andere dienstverleners gemakkelijker dan voorheen overal in de Europese Unie aan de slag kunnen.
Alle wet- en regelgeving is door middel van de zogenoemde screening doorzocht om te zien of deze bepalingen bevat die relevant zijn voor dienstverleners. De Europese Commissie heeft berekend dat de implementatie van de dienstenrichtlijn voor 0,8% extra economische groei heeft gezorgd.
Maar ook na dat de implementatie blijft de dienstenrichtlijn relevant. Nieuwe regelgeving dient niet strijdig met de dienstenrichtlijn te zijn. In veel gevallen betekent dit dat bepaalde nieuwe eisen genotificeerd dienen te worden bij de Europese Commissie. Het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie begeleidt gemeenten, provincies en waterschappen hierbij. Om gemeenten op weg te helpen bestaan er al standaard notificatieformulieren voor alle bepalingen uit de VNG modelverordening. In 2011 hebben 76 overheden in totaal 364 regelingen genotificeerd. Hiermee was Nederland, na Duitsland, het land met het hoogste aantal notificaties.
Burgers en ondernemers ondervinden soms last van een overheid die niet of niet tijdig beslist op aan-vragen. Daarom kent de dienstenrichtlijn het principe van de lex silencio positivo (LSP). Indien niet tijdig wordt beslist, wordt aangenomen dat de vergunning of aanvraag is verleend. Sinds 1 januari 2012 is de tijdelijke algemene uitzondering voor decentrale overheden voor de LSP komen te vervallen. Als gevolg hiervan moeten gemeenten en provincies nu per regelgeving aangeven of zij de LSP expliciet uitzonderen.
Hierdoor wordt de overheid gestimuleerd om efficiënt te werken en krijgen burgers en ondernemers sneller reactie op hun aanvragen.
Hiernaast zijn alle betrokken overheden aangesloten op het elektronische Dienstenloket
(Antwoordvoorbedrijven.nl), waardoor ondernemers online informatie over wet- en regelgeving kunnen opvragen en enkele procedures digitaal kunnen afhandelen. In de komende jaren zal het aanbod van het Dienstenloket worden uitgebreid.
Tot slot zijn alle gemeenten, provincies en waterschappen aangesloten op het Interne Markt Informatiesysteem (IMI), waardoor overheden beter kunnen samenwerken met overheden in andere lidstaten. Indien een Nederlandse ondernemer een vergunning aanvraagt in een andere lidstaat, kan de betreffende overheid direct contact opnemen met een Nederlandse overheidsorganisatie indien bepaalde zaken in de aanvraag onduidelijk zijn. Hierdoor is het niet langer noodzakelijk dat een burger soms zelf van het ene naar het andere loket gestuurd wordt.