Stabiliteit van het lokale bestuur
9.2 De democratische legitimiteit van het lokaal bestuur
9.2.1 Wat is democratische legitimiteit
Bepalende factoren voor democratische legitimiteit zijn de acceptatie van het gevoerde beleid, de tevreden-heid met en het vertrouwen in het bestuur. Hiervoor is het van belang dat het bestuur oor heeft voor de belangen en de ideeën van burgers, dat het betrouwbaar handelt en dat het uiteindelijk resultaten weet te boeken. Anders gesteld gaat het hier om de kwaliteit van het bestuur en de perceptie van burgers daarvan.
Uit een statistische analyse van enquêtes over het gemeentelijk functioneren, blijkt dat de kwaliteit van het gemeentelijk bestuur voor inwoners in vier afzonderlijke aspecten uiteenvalt4:
• Responsiviteit: de mate waarin het gemeentebestuur inwoners in staat stelt om opvattingen en oordelen over het beleid te vormen en naar voren te brengen en deze signalen ook serieus neemt. Het gaat hierbij onder meer om de kwaliteit van de gemeentelijke regelgeving.
• Buurtgerichtheid: de mate waarin de gemeente aandacht heeft voor leefbaarheid en veiligheid in de buurt, de buurt bij de aanpak ervan betrekt en adequaat reageert als er klachten of meldingen zijn.
• Kwaliteit leefomgeving: de gemeentelijke beleidsprestaties op het gebied van de openbare ruimte: de kwaliteit van de wegen, pleinen en openbaar groen, de bereikbaarheid van de gemeente en de buurt met de auto, de parkeergelegenheid en de (verkeers-) veiligheid.
• Kwaliteit voorzieningen: de mate waarin het gemeentebestuur het algemeen voorzieningenniveau weet te handhaven of te versterken. Hierbij moet gedacht worden aan het aanbod van winkels en uitgaansgele-genheden, maar ook aan voorzieningen op het gebied van onderwijs, cultuur, welzijn en gezondheid.
De score voor responsiviteit hangt verreweg het sterkst samen met de algemene tevredenheid over het gemeentebestuur, gevolgd door buurtgerichtheid, kwaliteit van de leefomgeving en kwaliteit van de voorzieningen:
Tabel 128 Correlatie kwaliteitsaspecten met algemene kwaliteit*
Kwaliteitsaspect Correlatie met algemene kwaliteit
Responsiviteit 0.701
Buurtgerichtheid 0.472 Kwaliteit leefomgeving 0.395 Kwaliteit voorzieningen 0.313
* Pearsons productmomentcorrelatiecoëfficiënten. Alle correlatiecoëfficiënten zijn significant op 0.01-niveau.
Bron: Universiteit van Tilburg.
Opvallend hierbij is dat de factoren waar gemeenten zelf de meeste invloed op hebben voor burgers meer gewicht in de schaal leggen dan factoren waar gemeenten weinig invloed op hebben. De responsiviteit is immers een zaak van de gemeenten zelf, het voorzieningenniveau wordt daarentegen sterk bepaald door private ondernemingen. Dit lijkt erop te wijzen dat burgers zich betrekkelijk goed realiseren waar de gemeente direct invloed op heeft en op welke factoren de invloed van de gemeente beperkter is.
Uit tabel 129 blijkt dat burgers gemeenten op alle afzonderlijke aspecten van de kwaliteit van het gemeente-lijk functioneren een voldoende geven.
Tabel 129 Gemiddelde rapportcijfers (1-10) lokale legitimiteit en legitimiteitsaspecten, in rapportcijfers Legitimiteit (-saspect) Gem. rapportcijfer
Algemene kwaliteit 6.1
responsiviteit 6.3
buurtgerichtheid 6.1
kwaliteit leefomgeving 6.9 kwaliteit voorzieningen 7.0
Bron: Universiteit van Tilburg.
9.2.2 Democratische legitimiteit en kenmerken van een gemeente
Naast de genoemde kwaliteitskenmerken van een gemeente (responsiviteit, buurtgerichtheid, kwaliteit van de leefomgeving en kwaliteit van de voorzieningen) is er een aantal andere kenmerken van gemeenten, die mogelijk van invloed zijn op de democratische legitimiteit. Hierbij valt in eerste instantie te denken aan de grootte van een gemeente, maar ook aan kenmerken als meerkernigheid, gemeentelijke herindeling, politieke fragmentatie, de breedte van het college en politieke crisis. In het reeds genoemde onderzoek van de Universiteit van Tilburg naar de legitimiteit van het lokaal bestuur worden deze kenmerken als volgt geoperationaliseerd:
• Gemeentegrootte: aantal inwoners op het moment van meting.
• Meerkernigheid: de relatieve meerkernigheid, gemeenten op basis van het aantal kernen en hun relatieve omvang. Deze maat drukt het aantal kernen van gelijke grootte uit.
• Gemeentelijke herindeling: de tijdsafstand tussen de meting en de meest recente (mits minder dan 15 jaar geleden) gemeentelijke herindeling.
• Politieke fragmentatie: het effectieve aantal politieke partijen in een gemeenteraad, dit wordt berekend door 1 te delen door de som van het gekwadrateerde aandeel van iedere partij in de gemeenteraad. De uitkomst van deze berekening drukt het aantal politieke partijen van gelijke grootte uit.
• Breedte van het college: het aantal politieke partijen dat vertegenwoordigd is in het college.
• Politieke crisis: de tijdsafstand tussen de meting en de meest recente politieke crisis.
• Persoonskenmerken: de persoonlijke kenmerken van burgers, het gaat hierbij met name om het geslacht en de leeftijd van de burgers.
Vanzelfsprekend staan deze kenmerken niet volledig op zichzelf en zijn er een aantal onderlinge verbanden:
zo bestaan heringedeelde gemeenten vaker uit meerdere kernen, in grotere gemeenten is de versnippering van de gemeenteraad groter en de samenstelling van het college breder. Verder kennen politiek versnip-perde gemeenteraden, zoals verwacht mag worden, vaker een breder samengesteld college. Meerkernigheid leidt dan weer niet tot een grotere politieke versnippering, naarmate gemeenten meer kernen hebben is de politieke fragmentatie in de raad en de breedte van het college er juist beduidend geringer. Evenmin leidt meerkernigheid tot het vaker voorkomen van politieke crises, dit geldt ook voor de breedte van het college, de fragmentatie in de raad, de omvang van een gemeente en een recente herindeling.
9.2.2.1 Geografische kenmerken
De invloed van geografische kenmerken op de democratische legitimiteit van het gemeentelijk bestuur is beperkt. Uit het onderzoek van de UvT komt namelijk naar voren dat er geen direct verband is tussen de grootte van een gemeente en de tevredenheid van de burgers over de kwaliteit van het gemeentelijk functioneren. Wat betreft de responsiviteit is er zelfs helemaal geen verband. De tevredenheid over de buurtgerichtheid van het bestuur is in de middelgrote gemeenten iets hoger dan in grote en kleine
gemeenten. Over de kwaliteit van de leefomgeving is men in grotere gemeenten minder positief, over het voorzieningenniveau is men, zoals verwacht mag worden, juist meer tevreden.
Over de algemene kwaliteit van het gemeentebestuur zijn de inwoners van middelgrote gemeenten het meest tevreden, in de kleinste en grootste gemeenten is men hier gemiddeld genomen minder tevreden over. Met andere woorden: de democratische legitimiteit van het gemeentebestuur staat in grote en kleine gemeenten meer onder druk dan in middelgrote gemeenten, het verschil is echter betrekkelijk gering. Het verband tussen de meerkernigheid van een gemeente en het oordeel over de kwaliteit van een gemeente is negatief, maar eveneens beperkt. In meerkernige gemeenten zijn burgers met name over de buurtgericht-heid en het voorzieningenniveau minder tevreden dan het gemiddelde. Het verband is echter te beperkt om te stellen dat de democratische legitimiteit van meerkernige gemeenten op een lager peil ligt.
9.2.2.2 Politiek-bestuurlijke kenmerken
Het verband tussen politiek-bestuurlijke kenmerken en de democratische legitimiteit van een gemeente is sterker dan het verband tussen geografische kenmerken en de democratische legitimiteit.
Dit betreft allereerst gemeentelijke herindelingen, die doorgaans een grote invloed hebben op het politieke en bestuurlijke functioneren van gemeenten. Immers, herindelingen roepen vaak maatschappelijke en politieke weerstanden op. Het “overwinnen” van deze weerstanden en de reorganisatie die de fusie met zich meebrengt, zorgt ervoor dat herindeling op korte termijn heel andere effecten kan hebben dan op langere termijn. Dit blijkt ook uit tabel 130.
Tabel 130 Gemiddeld rapportcijfer kwaliteitsaspecten, gemeentelijke herindeling Geen herindeling
1. responsiviteit 6.27 6.30 6.25 6.18
2. buurtgerichtheid 6.11 6.13 6.05 5.99
3. leefomgeving 6.85 6.93 6.92 6.74
4. voorzieningen 7.00 6.89 6.96 6.86
algemene kwaliteit 6.13 6.19 6.06 5.91
Bron: Universiteit van Tilburg.
Opvallend is dat de inwoners van gemeenten die korter dan zes jaar geleden een herindeling meegemaakt hebben het positiefst oordelen over hun gemeente. Inwoners van gemeenten die langer dan 10 jaar geleden geherindeeld zijn, zijn het negatiefst. Dit kan erop duiden dat gemeenten kort na een herindeling extra inspanningen verrichten, die na enige tijd weer op een lager pitje komen te staan. Gezien het betrekkelijk geringe aantal heringedeelde gemeenten in de meting kan er hier echter ook sprake zijn van een relatief grote invloed van overige factoren, die de score negatief beïnvloeden.
De mate van politieke fragmentatie heeft invloed op het oordeel van burgers over de responsiviteit van hun gemeentebestuur, de kwaliteit van de leefomgeving en de algemene kwaliteit van het gemeentebestuur:
hoe meer partijen in de gemeenteraad vertegenwoordigd zijn, hoe minder burgers hier tevreden over zijn.
Kanttekening hierbij is wel dat grote gemeenten een meer divers samengestelde gemeenteraad hebben en het valt daarom niet uit te sluiten dat de gemeten effecten mogelijk ook verband houden met de schaal-grootte van een gemeente. Het effect van de breedte van het college (het aantal partijen dat deel uitmaakt van het college van B&W) verschilt, anders dan verwacht mag worden, van het effect van politieke fragmen-tatie van de raad. De collegebreedte heeft namelijk juist een positief effect op de tevredenheid van burgers
De laatste factor die onderzocht is waar het de politiek-bestuurlijke gemeentekenmerken aangaat is het optreden van politieke crises. Politieke crises kunnen op verschillende manieren effect hebben op het oordeel van burgers over het functioneren van het gemeentebestuur. Niet alleen qua beeldvorming, een crisis brengt veel negatieve publiciteit met zich mee, maar het heeft ook gevolgen voor het oordeel over de kwaliteit en de uitkomsten van de besluitvorming5. Uit het onderzoek van de UvT komt dit ook naar voren:
in gemeenten waar zich geen crises voorgedaan hebben oordelen burgers op nagenoeg alle punten positiever dan in gemeenten die wel één of meerdere crises hebben meegemaakt. Dit effect komt het duidelijkst naar voren in de periode voorafgaand aan de crisis, juist in deze periode, als er onrust ontstaat en zichtbaar wordt, oordelen burgers het negatiefst.
9.2.2.3 Persoonlijke kenmerken
Naast de geografische en politiek-bestuurlijke factoren kunnen ook persoonskenmerken van burgers van invloed zijn op de opinies en oordelen over het lokaal bestuur. De invloed hiervan blijkt echter gering te zijn.
9.2.2.4 Effecten van democratische legitimiteit gewogen
In paragraaf 9.2.2 zijn de verschillende verklarende factoren voor democratische legitimiteit van het gemeentebestuur aan de orde gekomen. Indien al deze factoren met elkaar in verband gebracht worden, wordt duidelijk wat het effect is van elke verklarende factor en wat het relatieve belang van elke factor is.
De belangrijkste verklarende factoren voor de algemene legitimiteit van het gemeentebestuur zijn de politieke fragmentatie van de gemeenteraad en het optreden van politieke crises. Het oordeel van burgers over de responsiviteit van het gemeentelijk bestuur, de belangrijkste verklarende factor voor de democrati-sche legitimiteit, wordt eveneens primair bepaald door deze factoren. Als er zich een politieke crisis voordoet, of de gemeenteraad te zeer versnipperd raakt, dan komt het oordeel over de responsiviteit onder druk te staan.
Voor de invloed van de overige verklarende factoren voor democratische legitimiteit, te weten buurtgericht-heid, kwaliteit van de leefomgeving en het voorzieningenniveau, is geen van de kenmerken overheersend.