De voorlopers van de taakverwaarlozingsregeling: De

Het in de plaats treden van een bestuursorgaan van een provincie of gemeente bij de verwaarlozing van hun taken is een zeer ingrijpende bevoegdheid. Hiervan kan slechts met grote terughoudendheid gebruik worden gemaakt. Op verschillende beleidsterreinen zijn er daarom verschillende bevoegdheden die dienen als ‘drempel’ voor het gebruik van deze ingrijpende taakverwaarlozingsregelingen. Hieronder worden ten aanzien van provincies en gemeenten twee instrumenten afzonderlijk behandeld, te weten de bevoegdheid tot het vorderen van handhaving en het geven van aanwijzingen.

Vorderingsbesluit tot handhaving

Het kunnen vorderen van handhaving is niet in de Grondwet of organieke wetgeving geregeld, maar kwam – voor de stelselwijziging van specifiek naar generiek toezicht – wel sporadisch voor in bijzondere wetgeving. De vorderingsbevoegdheid handhaving houdt in de kern in dat een hoger orgaan van een lager orgaan vordert dat laatstgenoemde ten aanzien van een overtreding

366 _{Brief over voortgang op Sint Eustatius van de staatssecretaris van BZK aan de Tweede Kamer, d.d. 31} mei 2018, kenmerk 2018-0000321645.

367 _{Brief over voortgang op Sint Eustatius van de staatssecretaris van BZK aan de Tweede Kamer, d.d. 31} mei 2018, kenmerk 2018-0000321645.

368 _{Brief over de Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius van de staatssecretaris aan de Eerste} kamer d.d. 16 november 2018, Kamerstukken I 2018/19 34 877, nr. F, p. 16.

handhavend optreedt. Zo was in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaald dat een minister de bevoegdheid toekomt om in concrete gevallen van overtreding van de Wabo of andere in de Wabo genoemde wetten van het tot handhaving bevoegd gezag te vorderen dat het een sanctiebesluit neemt of een reeds genomen doch nog niet tenuitvoergelegd sanctiebesluit, effectueert.369 _{Meer concreet betekent dit dat de minister van het bevoegd gezag kon vorderen dat} het de overtreder binnen de door de minister gestelde termijn een beschikking geeft tot: - de oplegging van een last onder bestuursdwang;

- de oplegging van een dwangsom;

- de intrekking van een vergunning of ontheffing.

Bovendien kon de minister vorderen dat het bevoegd gezag overgaat tot de uitvoering van een eerder opgelegde last tot bestuursdwang of tot invordering een verbeurde dwangsom.

Rechtsgevolgen en rechtsbescherming

Een bestuursorgaan dat een vordering tot handhaving heeft gekregen dient hier ook uitvoering aan te geven. In het geval van een vordering op grond van artikel 5.24 Wabo had de minister een stok achter de deur. Indien het tot handhaving bevoegd gezag niet of onvoldoende gehoor gaf aan de vordering van de minister, kon de laatstgenoemde zelf tot handhaving overgaan. Dit deed hij in plaats van het primair bevoegde bestuursorgaan, waarbij hij zelfs kon bepalen dat de kosten voor het toepassen van de bestuursdwang voor rekening van het ‘ongehoorzame’ bestuursorgaan kon komen.370 _{De in de plaats van het nalatige bestuursorgaan getreden minister nam het} sanctiebesluit dus niet alleen in naam van, maar ook voor rekening van het bestuursorgaan.371 Deze financiële prikkel was bedoeld om het tot handhaving bevoegde gezag aan te sporen tot actief handhavingsbeleid en niet de minister de “hete kastanjes uit het vuur te laten halen”.372 In het geval van de toepassing van artikel 5.24 stond uitsluitend ‘reguliere’ rechtsbescherming open voor de overtreder aan wie het sanctiebesluit van de minister is gericht. Aangezien de minister het handhavingsbesluit in naam van het nalatige bestuursorgaan zou hebben genomen, diende de overtreder zich te wenden tot het het laatstgenoemde bestuursorgaan. Tegen het vorderingsbesluit kon het lagere orgaan echter niet in bezwaar of beroep komen, aangezien dit type besluit is uitgezonderd in de ‘negatieve lijst’ van de Awb.373 _{Artikel 5.25 Wabo (oud)} bepaalde overigens wel dat de minister eerst zijn voornemen tot het nemen van een vorderingsbesluit meedeelt aan de gekozen organen (de gemeenteraad of provinciale staten). Bovendien diende hij in overleg te treden met het betrokken bestuursorgaan. Deze laatste eis

369 _{Artikel 5.24 Wabo (oud) is vervallen per 1 oktober 2012 (Stb. 2012, 233). Deze vorderingsbevoegdheid} gold ingevolge artikel 5.1 Wabo (oud) voor de handhaving van diverse andere ‘omgevingswetten’, waaronder de Flora- en faunawet, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Woningwet. Ten aanzien van de handhaving van de bepalingen uit de Wabo is de minister van

Infrastructuur en Milieu bevoegd, afhankelijk van het beleidsterrein is het mogelijk dat een andere minister bevoegd is tot het vorderen van handhaving.

370 _{Artikel 5.25 Wabo (oud).}

371 _{‘In naam’ van het bestuursorgaan is te vergelijken met mandaat in de zin van art. 10:1 Awb. Het door de} minister genomen besluit geldt als besluit van het bestuursorgaan waarvan de minister in de plaats is getreden.

372 _{Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 143. Zie ook A.B. Blomberg in T& C Wabo, Commentaar op} artikel 5.24 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

verklaart het ultimum remedium-karakter van het vorderingsbesluit. Het betrokken orgaan wordt in de gelegenheid gesteld tot inkeer te komen en zelf over te gaan tot handhaving, of kan hiertoe worden gemaand door het democratisch gekozen orgaan.

Aanwijzingen

De bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing is niet in de Grondwet neergelegd. Toch komt dit instrument veel voor in bijzondere bestuurlijke verhoudingen. De exacte status van de aanwijzingsbevoegdheid in het bestuurlijk toezicht is niet geheel duidelijk. Dit is vooral te wijten aan het gegeven dat het instrument in verschillende situaties een uiteenlopende grondslag en werking heeft.

De Grondwet bevat geen algemene regeling voor aanwijzingen. De Awb bevat evenmin inhoudelijke of procedurele voorschriften. Aanwijzingsbevoegdheden zijn geregeld in bijzondere wetgeving, op de meest uiteenlopende beleidsterreinen. Het bevoegd gezag tot het geven van aanwijzingen is per beleidsterrein aangewezen. Doorgaans is dit de minister die bij het beleidsterrein is betrokken. Het aan deze vorm van toezicht onderworpen orgaan is afhankelijk van de regeling in de bijzondere wet. In de meeste gevallen is dit het orgaan dat bevoegd is de beslissing te nemen op het beleidsterrein waar de aanwijzing op ziet. Aanwijzingen kunnen worden gegeven ter handhaving van het algemeen belang, maar ook in het kader van de rechtmatigheid en doelmatigheid van bijvoorbeeld Europeesrechtelijke regelgeving. 374 Aanwijzingen kunnen worden onderscheiden in twee typen:

I. Een aanwijzing van een hoger orgaan met betrekking tot de inhoud van een besluit, te nemen door een lager orgaan

Hieronder vallen zowel algemene aanwijzingen als bijzondere aanwijzingen. Bij algemene aanwijzingen betreft het besluiten die voor herhaalde toepassing vatbaar zijn; bijzondere aanwijzingen hebben uitsluitend betrekking op een individueel geval. Door de opkomst van beleidsregels wordt van algemene aanwijzingen steeds minder gebruikgemaakt. In beleidsregels wordt immers al bepaald hoe de aan de lagere organen verleende bevoegdheden moeten worden uitgeoefend. Bijzondere aanwijzingen kunnen ook in het kader van een verleend mandaat in de zin van artikel 10:6 Awb worden gegeven.375

II. Een aanwijzing van een hoger orgaan, inhoudende een verplichting een besluit te nemen

Dit type aanwijzing ziet erop een orgaan te dwingen een niet of niet naar behoren genomen besluit alsnog te nemen. De verplichting een besluit te nemen kan indien mandaat is verleend al dan niet gepaard gaan met een aanwijzing zoals eerder genoemd onder I., de aanwijzing die ziet op de inhoud van het besluit. De opgelegde verplichting een besluit te nemen houdt een inperking in van de beleidsvrijheid van het orgaan dat de aanwijzing krijgt. Het orgaan dat de aanwijzing krijgt wordt namelijk door een hoger orgaan verplicht om gebruik te maken van de aan hemzelf verleende bevoegdheid. Dat

374 _{Zie o.a. de aanwijzingsbevoegdheden van de minister in respectievelijk de Wabo en de Wet Nerpe.} 375 _{Zijlstra 2009, p.155.}

laatste kan alleen als er een werkelijke bevoegdheid bestaat tot het geven van aanwijzingen.

Rechtsgevolgen van de aanwijzing en rechtsbescherming

Of er in een concreet geval rechtsgevolgen intreden bij het niet opvolgen van een aanwijzing hangt af van de regeling waarin de bevoegdheidsgrondslag van de aanwijzing is gegeven. In de Wabo is bijvoorbeeld bepaald dat de minister ten laste van gedeputeerde staten ‘gevolg geeft’ aan de gegeven aanwijzing.376 _{In wezen treedt hiermee de regeling van verwaarlozing van taken in} medebewind in werking en neemt de minister alsnog het in de aanwijzing genoemde besluit. De vraag of er rechtsgevolgen intreden bij het niet-opvolgen van een aanwijzing is van belang voor de beantwoording van de vraag of voor het door een aanwijzingsbesluit getroffen orgaan rechtsbescherming openstaat. In het voorbeeld van de Wabo is geen beroep mogelijk tegen aanwijzingsbesluiten. De rechtsbeschermingsvraag is ook relevant voor burgers die worden getroffen door op basis van aanwijzingsbesluiten genomen besluiten. Belanghebbenden die worden getroffen door een aanwijzingsbesluit kunnen volgens de systematiek van de Awb wel bezwaar en beroep instellen tegen het besluit dat na de aanwijzing is genomen, op de voorwaarde dat het een appellabel besluit betreft. Dit geldt ook indien het besluit door een hoger orgaan ten laste van het ‘weigerachtige orgaan’ is genomen.