Deel I Autonomie in het Koninkrijk
9. Conclusie deel I Autonomie
In dit deel is ingegaan op de vraag hoe het begrip autonomie ten aanzien van de voormalige Nederlandse Antillen is ingevuld, in het bijzonder voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Het vertrekpunt van deze verkenning was de grondwetsherziening van 1922 die het einde van het koloniale tijdperk inluidde. De voorlopige eindhalte is 10-10- ‘10, het moment waarop Curaçao en Sint Maarten de status van autonoom land in het Koninkrijk verkregen. De wens naar (meer) autonomie kreeg na verloop van tijd een andere toon en inhoud. In deze paragraaf wordt een opsomming gegeven van de wijze waarop in de loop der jaren invulling is gegeven aan het begrip autonomie.
9.1. Kiesrecht
Hoewel in 1865 het absolutistisch bestuur van de Koning over de koloniën formeel tot een einde kwam, wordt de grondwetswijziging van 1922 als het daadwerkelijke einde van het koloniale tijdperk aangemerkt.232 In het toenmalige gebiedsdeel Curaçao233 werd de autonomie uitgedrukt in de wens naar een democratisch verkozen volksvertegenwoordiging. De leden van de volksvertegenwoordiging werden benoemd door de Koning of de gouverneur, hetgeen vanaf het einde van de negentiende eeuw tot ontevredenheid leidde. Hoewel de bevoegdheden van de benoemde volksvertegenwoordiging (“de Koloniale Raad”) weliswaar beperkt waren, heeft de wens naar democratisch gekozen volksvertegenwoordigers de gemoederen lang beziggehouden. 9.2. Verordenende bevoegdheid van de Staten voor inwendige aangelegenheden
Voor Curaçao was de verkrijging van een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging niet voldoende om te kunnen spreken van zelfbestuur. De bevoegdheden van het vertegenwoordigend lichaam waren immers zeer beperkt. De Curaçaose wens naar meer autonomie omvatte dan ook meer dan het hebben van een volksvertegenwoordiging bestaande uit democratisch gekozen ‘landskinderen’. Met de grondwetswijziging van 1922 kreeg de volksvertegenwoordiging weliswaar grondwettelijk verankerde verordeningsbevoegdheden ten aanzien van inwendige aangelegenheden, op Curaçao werd echter gesteld dat de voormalige kolonie nog altijd vanuit Den Haag werd bestuurd. De mogelijkheid tot overruling van de Koloniale Raad door de Kroon,234 het vernietigingsrecht en de goedkeuring van de begroting door de Staten-Generaal maakten dat de gewenste autonomie lang uitbleef. De wijzigingen in de Staatsregeling van 1936 hebben daar geen fundamentele veranderingen in gebracht.
9.3. Financiële autonomie
232 Mede ingegeven door het schrappen van de term koloniën uit de Grondwet en de in paragraaf 2 besproken wijzingen van artikel 1 en de artikelen 60-63 Gw.
233 Tot aan de grondwetswijziging van 1948 werd Curaçao als verzamelnaam gebruikt voor de Caribische eilanden van het Koninkrijk. Van 1948 tot 1986 was dit de Nederlandse Antillen, na de afscheiding van Aruba de Nederlandse Antillen en Aruba. Nadat het land de Nederlandse Antillen per 10-10- ‘10 is opgeheven, worden in juridische context de namen van de landen afzonderlijk genoemd, in populair taalgebruik wordt de “Caribische delen van het Koninkrijk” gebezigd.
Zowel in de aanloop naar als tijdens de Tweede Wereldoorlog zorgde de petroleumindustrie voor het opbloeien van de Curaçaose economie. Met de financieel-economische bloei groeide ook het politieke bewustzijn van de bevolking. Autonomie werd in de naoorlogse periode voornamelijk uitgedrukt in termen van (i) een volledig democratisch gekozen volksvertegenwoordiging, (ii) een aan dit orgaan verantwoordelijk bestuur, (iii) invloed op de samenstelling van het bestuur en (iv) de regelingsbevoegdheid van inwendige aangelegenheden.
De bevoegdheid om regels te stellen omtrent de inwendige aangelegenheden had voornamelijk betrekking op de volledige beschikkingsbevoegdheid over de eigen middelen. In die tijd was Curaçao financieel niet meer afhankelijk van het voormalige moederland en wilde voortaan zelf kunnen beschikken over de inkomsten uit de petroleumindustrie en de overschotten op de begrotingen.235 Een uitbreiding van de regelingsbevoegdheden ten aanzien van inwendige aangelegenheden zou dus moeten samengaan met financiële zelfstandigheid.
9.4. De ‘wil van het volk’
In de periode 1936-1948 werd in Curaçao herhaaldelijk gesteld dat de Staatsregeling van 1936 niet de wil van het volk vertegenwoordigde. Autonomie voor Curaçao hield in dat zowel het wetgevend orgaan als het bestuur hun bestaan konden ontlenen aan de wil van het volk. De regeling van inwendige aangelegenheden diende te worden opgedragen aan interne organen, die op hun beurt weer dienden te bestaan uit een gekozen volksvertegenwoordiging en een daaraan verantwoordelijk bestuur. Wat precies onder inwendige aangelegenheden diende te worden verstaan was niet onomstreden; duidelijk was wel dat aansluiting werd gezocht bij de nieuwe verhoudingen in het Koninkrijk.
Het in autonomie regelen van de inwendige aangelegenheden omvatte in ieder geval de bevoegdheid tot het vaststellen en wijzigen van de constitutie, de Staatsregeling voor de Nederlandse Antillen. Het streven was om het voormalige deelgebied Curaçao een nieuwe staatsrechtelijke positie te doen verwerven waarbinnen de afzonderlijke eilanden zelfstandig hun inwendige aangelegenheden konden behartigen. Zij zouden daarbij over eigen volksvertegenwoordigingen beschikken, die zouden worden uitgerust met uitgebreidere bevoegdheden om de eigen inzichten tot gelding te brengen.236
9.4.1. Bevoegdheidsafbakening inwendige- en gezamenlijke aangelegenheden
Behalve het zelf kunnen vaststellen en wijzigen van de eigen staatsinrichting werd in die naoorlogse periode ook gepleit voor een principiële verandering van de verhoudingen met Nederland. Curaçao eiste volledige deelgenootschap in het nieuwe Koninkrijk, met gelijkwaardige zeggenschap in de regeling van de gezamenlijke aangelegenheden het Koninkrijk.
Een alomvattende definitie van inwendige aangelegenheden is nimmer gegeven. Wel werd bepaald dat de grenzen van de regeling van inwendige aangelegenheden lagen bij de regeling van de gezamenlijke aangelegenheden van het Koninkrijk. Het door de eigen organen in autonomie regelen van de inwendige aangelegenheden impliceerde daarmee dat alle aangelegenheden die niet als gezamenlijk werden aangemerkt tot de exclusieve autonome bevoegdheid van de interne
235 Zie ook paragraaf 4.2.
organen behoorden. Tot deze bevoegdheid behoorde in ieder geval de volledige bevoegdheid tot zelfstandige regeling van de staatsinrichting en het naar eigen inzicht inrichten van het bestuur. Volgens deze opvatting behoorden tot de autonomie tevens het volledig kunnen beschikken over de eigen middelen en het vaststellen van de begroting, ook wanneer deze niet sluitend zou zijn. Daarnaast was de handhaving van de inwendige rust en orde van belang. Ten slotte bestond de wens om zelfstandig uitvoering te geven aan koninkrijkswet- en regelgeving.
De begrenzing van zelfstandige bevoegdheden ter regeling van inwendige aangelegenheden is aan de hand van een limitatieve opsomming van gezamenlijke aangelegenheden als zodanig vastgelegd in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.237 De rijksband van de landen in het Koninkrijk brengt met zich dat bij de keuze van de aangelegenheden van het Koninkrijk, de zelfstandigheid van de landen zoveel mogelijk dient te worden gerespecteerd.238 Met de limitatieve opsomming van koninkrijksaangelegenheden wordt er dus zorg voor gedragen dat de autonomie van de landen wordt zeker gesteld.239
9.5. Arubaanse autonomie
In Aruba heeft men op geheel eigen wijze invulling gegeven aan het autonomiebegrip. De Arubaanse bevolking voelde zich achtergesteld ten opzichte van het ‘dominante’ Curaçao, waar sinds 1634 het bestuur van de kolonie zijn zetel had en waar vandaan de overheidsfuncties en overheidsgelden werden verdeeld. In de aanloop naar het Statuut werd herhaaldelijk rechtstreeks contact gezocht met de Koningin en de regering in Den Haag om de gewenste afscheiding van Curaçao te kunnen verwezenlijken.240
Aruba wilde een status aparte, in die zin dat Aruba zich wilde afscheiden van Curaçao met behoud van de staatsrechtelijke banden met het Koninkrijk. Aruba wilde als volwaardig land in het Koninkrijk dezelfde autonome bevoegdheden als de Nederlandse Antillen. In de loop der tijd veranderde de wens naar afscheiding van Curaçao en de Nederlandse Antillen in een streven naar onafhankelijkheid. Later zou blijken dat Aruba, nadat het land zich met een beroep op het zelfbeschikkingsrecht los wist te koppelen van het Antilliaans verband, de eis van onafhankelijkheid zou loslaten.
9.6. Tot slot
Curaçao en Sint Maarten hebben per 10-10- ‘10 een status verkregen die nagenoeg identiek is aan de status aparte die in 1986 aan Aruba is toegekend. De drie landen hebben hun verlangen naar (meer) autonomie in de loop der tijd ieder op eigen wijze ingevuld en uitgedrukt. Aruba, en later ook Sint Maarten, ging het voornamelijk om de afscheiding van het dominante bestuur op Curaçao en het gebrek aan invloed op dit bestuur. Op Curaçao zag men het Antilliaanse staatsverband als een last en zag men de inmenging vanuit ‘Den Haag’ als een aantasting van de autonomie. Curaçao
237 Zie de preambule, artikel 3 en 43 lid 1 van het Statuut.
238 Santos do Nascimento stelt dat van het Statuut kan worden aangenomen dat het een ‘pact’ is tussen de (volkeren) van de Landen, een oprichtingsakte en een (in beginsel) scherpe competentieregeling tussen de organen van de Landen en de organen van het Koninkrijk, Santos do Nascimiento 2018, p. 60. 239 Zie de toelichting op artikel 41 lid 1 van het Statuut en Kamerstukken II 2010/11, 32 500 IV, nr. 50, p. 7. 240 Dit gold ook voor de Arubaanse Statenleden die, naast het pleiten voor autonomie voor de Nederlandse Antillen, er hun eigen agenda voor de Separacion op nahielden.
en Sint Maarten hebben de gewenste zelfstandigheid ten opzichte van Aruba verkregen en dienen zich te ontwikkelen als zelfstandige landen in het Koninkrijk.
Het begrip autonomie is in de loop van de geschiedenis van Curaçao en Sint Maarten, maar vooral ook van Aruba, veelvuldig genoemd en gebruikt. Het begrip komt echter in het Statuut niet voor. De betekenis van autonomie in de praktijk wisselt naar tijd en plaats. Het volkenrechtelijke zelfbeschikkingsrecht dat in het Handvest van de Verenigde Naties is neergelegd, blijft daarbij richtinggevend. Voor geen van de Caribische landen van het Koninkrijk is de eindbestemming van het zelfbeschikkingsrecht – volledige soevereiniteit – bereikt. Het autonomiebegrip zal voor de drie Caribische landen van het Koninkrijk ook in de toekomst van betekenis blijven.
Deel II Bestuurlijk toezicht in koninkrijksverband: Toezicht in het Statuut