Conclusie toezicht op grond van het Statuut

De waarborgfunctie van het Koninkrijk is neergelegd in artikel 43 lid 2 van het Statuut. In artikel 43 lid 2 van het Statuut zijn echter geen bevoegdheden gegeven. De bevoegdheden die zijn bedoeld om de in artikel 43 Statuut te waarborgen zijn opgenomen in de artikelen 44, 50 en 51 van het Statuut. In de voorgaande hoofdstukken zijn de bevoegdheden van het Koninkrijk beschreven die in het Statuut en het Regl. Gouverneur zijn opgenomen, zoals de goedkeuring van wijzigingen in de Staatsregeling, de vernietiging van wetgevende en bestuurlijke maatregelen en de indeplaatsstelling bij grove taakverwaarlozing. Ook de aanwijzingsbevoegdheid aan de Gouverneur is besproken.

Van de in het Statuut opgenomen toezichtsbevoegdheden is uitsluitend de bevoegdheid van artikel 51 lid 1 van het Statuut één keer gebruikt. Daarvoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. Het ultimum remedium-karakter van het toezichtsinstrumentarium in het Statuut kan als voornaamste reden worden aangewezen. De Statuutgever heeft als toelichting namelijk meegegeven dat als uitgangspunt de autonomie van de Caribische landen dient te gelden. Dit betekent dat eerst van de zelfredzaamheid van de Caribische landen moet worden uitgegaan. Pas wanneer de landen zelf geen redres meer kunnen bieden aan een ontstane situatie, kan een interventie van het Koninkrijk aan de orde komen. Aldus kan niet lichtvaardig worden omgegaan met de in het Statuut gegeven bevoegdheden. De ´lichtere´ instrumenten, de aanwijzing aan de Gouverneur (artikel 15 lid 1 van het Regl. Gouverneur) en het niet-ondertekenen van een besluit

648 _{Kamerstukken II 35099, no. 8, p. 6-7. Als aanvulling op de procedure van artikel 12 van het Statuut is} het voorstel volgens de Staten van Aruba wel toe te juichen, maar kan niet worden volstaan met de Rijkswet Koninkrijksgeschillen als uitwerking van artikel 12a van het Statuut.

649 Handelingen II 2018/19, nr. 100, item 40, p. 1. 650 _{Dit kan op grond van artikel 17 lid 3 Statuut.} 651 _{Handelingen II 2018/19, nr. 102, item 90, p. 1.}

of landsverordening (artikel 21 van het Regl. Gouverneur) zijn wel vaker toegepast en zijn effectieve interventie-instrumenten gebleken.

De in het Statuut aan het Koninkrijk gegeven bevoegdheden zijn ontleend aan de instrumenten van het bestuurlijk toezicht in Nederland. Toch zijn er wezenlijke verschillen te onderkennen. Het bestuurlijk toezicht in Nederland is dynamisch, terwijl het toezicht in het Statuut meer een statisch karakter heeft. Het Nederlandse bestuurlijk toezicht heeft zich ontwikkeld van generiek naar specifiek en weer terug naar generiek. Zo is er ten aanzien van de spontane vernietiging een eigensoortige jurisprudentielijn ontwikkeld. Dit betekent dat bij de beoordeling van het toezicht in het Statuut niet per definitie naar de ‘modellen’ van het Nederlandse bestuurlijk toezicht kan worden gekeken. Dit geldt temeer nu voor het Nederlandse bestuurlijk toezicht en de in het Statuut opgenomen waarborgfunctie van het Koninkrijk verschillende toetsingskaders en afwijkende uitgangspunten voor interventie gelden. Zo wordt strijd met het algemeen belang in Nederland anders ingevuld dan het algemeen belang van het Koninkrijk en geldt voor een interventie in de Caribische landen in het Koninkrijk de aan hen toegekende autonomie als belangrijke drempel. Dit uit zich in een grote terughoudendheid ten aanzien van het gebruik maken van de interventiemogelijkheden die aan het Koninkrijk zijn toegekend.

Na 10-10-’10 heeft er een verschuiving plaatsgevonden in de gepercipieerde terughoudendheid ten aanzien van de interventie van het autonome bestuur van de Caribische landen van het Koninkrijk. Van de interventiemogelijkheden die in het Statuut zijn gegeven is alleen artikel 51 Statuut één keer gebruikt.652 _{Het Koninkrijk maakt daarentegen wel steeds vaker gebruik van de} mogelijkheid om via een aanwijzing aan de Gouverneur te interveniëren in het bestuur van de Caribische landen van het Koninkrijk.

De aanwijzing geldt in het algemeen als een licht instrument, en is in ieder geval lichter dan het vernietigen van een besluit of een landsverordening of het bij AMvRB overnemen van bepaalde bevoegdheden. Dat geldt ook voor het door de Gouverneur niet-vaststellen van een landsbesluit of landsverordening en de bevestiging daarvan door de RMR.

De aanwijzing op grond van artikel 15 lid 1 Regl. Gouverneur is gericht tot de Gouverneur en is dus geen aanwijzing aan (het bestuur van) een land. Echter, omdat de Gouverneur in zijn hoedanigheid van koninkrijksorgaan een aanwijzing krijgt en de uitvoering daarvan met de toepassing van bevoegdheden als koninkrijksorgaan plaatsvindt, heeft deze aanwijzing uiteindelijk het effect van een aanwijzing aan het land. Bij een (dreigende) aanwijzing aan de Gouverneur draagt hij immers niet langer de ‘pet’ van landsorgaan. De opdracht in de aanwijzing, de aan de Gouverneur ter uitvoering daartoe ter beschikking staande bevoegdheden (al dan niet ten onrechte in de aanwijzing meegegeven), alles staat in dienst van de uitvoering van een aangelegenheid van het Koninkrijk. Tot nu toe is de grondslag voor een aanwijzing (Sint Maarten 3 keer, Aruba 1 keer) de waarborging van de deugdelijkheid van het bestuur in de zin van artikel 43 lid 2 van het Statuut geweest. Het doel van de tot nu toe gegeven aanwijzingen was iedere keer het herstellen van (de dreiging van) een bestuurlijke situatie die onwenselijk was in de ogen van de RMR. En bij elke aanwijzing is de Gouverneur ingezet om die onwenselijke situatie te

652 _{Overigens was er direct na de AMvRB voor Curaçao in 2017 een AMvRB voor Sint Maarten (inzake de} Integriteitskamer) in de maak. De AMvRB voor Sint Maarten is na behandeling in de RMR is aangehouden, omdat Sint Maarten heeft voldaan aan de afspraak om de Landsverordening Integriteitskamer met inachtneming van de uitgangspunten van het Constitutioneel Hof in december 2017 definitief vast te stellen.

beëindigen of te voorkomen, zonder dat rechtstreekse maatregelen tegen het desbetreffende land zijn genomen. De aanwijzingen aan de Gouverneur zijn bijzonder effectief gebleken, in alle gevallen is verdere escalatie van het door de RMR gesignaleerde onwenselijke situatie ten einde gekomen of voorkomen. Door dit effect en het feit dat de aanwijzing aan de Gouverneur door de Caribische landen van het Koninkrijk wordt gepercipieerd als een interventie in het autonome bestuur van deze landen, kan de aanwijzing aan de Gouverneur worden beschouwd als een effectief instrument, waarmee kan worden bereikt wat met de toepassing van de instrumenten in het Statuut toch een te grote stap is: rechtstreeks interveniëren in het autonome bestuur van een Caribisch land van het Koninkrijk.

Behalve het gebruik van de aanwijzing als middel voor interventie in het autonome bestuur van de Caribische landen, heeft de Gouverneur als koninkrijksorgaan een enkele keer gebruikgemaakt van de mogelijkheid die hem in artikel 21 Regl. Gouverneur is gegeven. In 2017 heeft de Gouverneur Curaçao een aan hem voorgelegd landsbesluit tot uitstel van de verkiezingen geweigerd te ondertekenen en ter beoordeling voorgelegd aan de koninkrijksregering. De koninkrijksregering heeft geoordeeld dat de Gouverneur het landsbesluit terecht niet heeft vastgesteld. Hoewel deze actie van de Gouverneur niet direct wordt beschouwd als een interventie vanuit Den Haag, handelt de Gouverneur bij de uitvoering van artikel 21 e.v. Regl. Gouverneur wel als koninkrijksorgaan en is de RMR (politiek) verantwoordelijk voor zijn optreden. Het niet vaststellen van een wetgevende of bestuurlijke maatregel in de zin van artikel 21 Regl. Gouverneur geldt daarmee als een interventie van het Koninkrijk in het autonome bestuur van het desbetreffende Caribische land.

Na de ontmanteling van de Nederlandse Antillen zijn er meer landen in het Koninkrijk en is er door een intensievere samenwerking met (of toezicht van) het Koninkrijk, een grotere kans ontstaan op geschillen tussen het Koninkrijk en de Caribische landen. De aanwijzingenpraktijk is hier een goed voorbeeld van. Bovendien lijkt er een trend van grotere (of eerdere) betrokkenheid van het Koninkrijk met de deugdelijkheid van het bestuur in de Caribische landen zichtbaar. Uit de interventies tussen 10-10- ‘10 en heden blijkt ook dat de waarborgfunctie van het Koninkrijk, zoals die is neergelegd in artikel 43 lid 2 van het Statuut, als grondslag voor interventie door het Koninkrijk wordt gebruikt. Zoals gezegd geven de grotere betrokkenheid en de interventies aanleiding tot het ontstaan van geschillen over de interpretatie en de reikwijdte van de materiële normen in het Statuut (zoals de deugdelijkheid van het bestuur) en de uitvoering van de daarbij behorende bevoegdheden van de RMR en de Gouverneur. De koninkrijksregering heeft in de aanwijzingen aan de Gouverneur de grenzen opgezocht van ook voor het hoogste orgaan van het Koninkrijk geldende beginselen, zoals het legaliteitsbeginsel, het beginsel van fair play en het rechtszekerheidsbeginsel.

Het ontstaan van meer landen in het Koninkrijk en de geschillen die (zijn) ontstaan naar aanleiding van de interventies van het Koninkrijk nopen tot het ontwerpen van een geschillenregeling. Daarvoor was reeds in de aanloop van 10-10- ‘10 een basis gelegd in artikel 12a van het Statuut. Vooralsnog hebben de landen van het Koninkrijk geen overeenstemming kunnen bereiken over hoe een geschillenregeling voor geschillen tussen het Koninkrijk en de landen moet worden vormgegeven. Wel zijn er gemeenschappelijke uitgangpunten geformuleerd waarin tot uitdrukking is gebracht aan welke (basis)criteria een geschillenregeling op basis van artikel 12a van het Statuut behoort te voldoen. Deze uitgangspunten zijn (i) een onafhankelijke rechterlijke instantie die wordt belast met behandeling van de geschillen, (ii) het oordeel van deze

instantie moet finaal zijn en (iii) juridische geschillen met betrekking tot het Statuut moeten kunnen worden voorgelegd.

De koninkrijksregering heeft met het voorstel Rijkswet Koninkrijksgeschillen getracht artikel 12a van het Statuut nader uit te werken. De Caribische landen zien dit echter anders. Zij hebben zich – min of meer unaniem – uitgesproken tegen de invoering van het voorstel als uitwerking van de geschillenregeling zoals bedoeld in artikel 12a van het Statuut. Daar valt wat voor te zeggen. Het voorstel voorziet immers niet in finale geschillenbeslechting door een onafhankelijke rechter. Hoewel artikel 12a van het Statuut daar niet toe verplicht, ligt het in de rede om juist in aanvulling op de politiek-bestuurlijke procedure van het voortgezet overleg in artikel 12 van het Statuut een onafhankelijke arbiter te laten beslissen over het geschil. Het huidige voorstel omvat in wezen een Kroonberoep voorafgaand aan het besluit van de koninkrijksregering. Gelet op het democratisch deficit in het Koninkrijk en het feit dat de invloed van de Caribische landen op de besluitvorming in de RMR marginaal is, zou de legitimatie van de beslissing op het geschil (alsmede de maatregel die aanleiding heeft gegeven tot het geschil) kunnen worden verhoogd als die wordt genomen door een onafhankelijke arbiter.

Deel III Consensus-toezicht