De verzorgingsstaat als kader voor de jeugdhulp

De systeemverantwoordelijkheid van de overheid voor de jeugd is onderdeel geweest van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat in Nederland na 1945. In deze paragraaf wordt het begrip ‘verzorgingsstaat ‘nader toegelicht. De verzorgingsstaat heeft Thoenes omschreven als “….een maatschappijvorm,

die gekenmerkt wordt door een op democratische leest geschoeid systeem van overheidszorg, dat zich - bij handhaving van een kapitalistisch productiesysteem - garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen.” (Thoenes,

1962:124).

De verzorgingsstaat in Nederland is ontstaan naar het Engelse voorbeeld van het Beveridge­plan uit 1942: de Social Insurance and Allied Services. Dit plan was gericht op de opvang van de negatieve gevolgen van die oorlog voor oorlogsweduwen en wezen, door bombardementen dakloos geworden gezinnen en werklozen zonder inkomen.

Na de oorlog gaat in Nederland de commissie­Van Rhijn aan de slag met het inrichten van een systeem van sociale zekerheid dat mede geïnspireerd door het Britse plan moet voorzien in leniging van sociale nood. Vooruitlopend op de presentatie van het rapport in 1948 wordt de ‘noodwet­Drees’ al in 1947 van kracht. Deze wet voorziet in vaste uitkeringen aan ouderen. Er zijn dan in Nederland zeer veel ouderen die de crisis in de jaren­dertig en de oorlog hadden meegemaakt en die heel weinig hebben kunnen sparen. Het Rijk betaalt de kosten van de noodwet. De populariteit van deze regeling is groot. Bejaarde ouders hoeven niet meer afhankelijk te zijn van hun eveneens nog niet erg bemiddelde volwassen kinderen. Dit is een doorbreking van de familiale solidariteit, die dan nog wettelijk verplicht is (Schuyt, 2013: 10).

De noodwet wordt als het begin gezien van de verzorgingsstaat. De ontwikkeling van de verzor gings staat is niet volgens een van te voren helder omschreven plan verlopen. Integendeel, de verzorgingsstaat kent verschillende regelingen die in de jaren na 1945 op uiteenlopende beleids terreinen zijn ontstaan. Het gaat om terreinen als de zorg (bijv. zorgverzekeringswetten, AWBZ, Wmo, Jeugdwet), arbeid (bijv. arbeidsomstandighedenwetten), inkomen (bijv. WW, Bijstandwet, WIA, AOW), wonen (bijv. woningwet, huursubsidie), onderwijs (bijv. studiefinanciering) en welzijn (bijv. kinderopvang, Wmo, Jeugdwet). De aard van het beleidsterrein en de periode, waarop de regelingen opgesteld werden bepalen mede de inhoud van regeling (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006a: 23 ev). De AOW (1956) is een van de oudste wetten en de Jeugdwet (2014) is de jongste. Een ander voorbeeld van verschil is de doelgroep: de AOW biedt aan alle Nederlanders een pensioen voorziening en de Jeugdwet geldt alleen voor kinderen met opgroei­ en opvoedings­ problemen. Ondanks deze verschillen in doelgroep maken deze wetten beide deel uit van de verzorgings staat.

Een belangrijke aanjager van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat is de verzuiling en het daarmee samenhangende particuliere initiatief geweest. Verzuiling is kort geformuleerd de opdeling van de samenleving op grond van geloofsovertuiging en/of maatschappelijke opvattingen. Nederland kende in de vorige eeuw vier hoofdzuilen: de katholieke, de protestants-christelijke, de socialistische en de neutrale of liberale zuil. Iedere zuil had daarbij eigen organisaties op alle terreinen van het maatschappelijk leven: politiek, vak-vereniging, onderwijs, gezondheidszorg, media, jeugdbeweging en sport (Lijphart, 1990: 27 ev; Schuyt, 2013: 12).

De verzuiling is ontstaan in 1917, toen met de ‘Pacificatie’ de gelijke

financiële positie tussen het openbaar en bijzonder onderwijs werd beslecht. Tegelijkertijd wordt het algemeen (mannen) kiesrecht en de evenredige vertegen woordiging ingevoerd. Mede door deze wijzigingen in het kiesrecht weten met name de confessionele partijen door te stoten naar het centrum van de politieke macht. Een centrum waar zij door het ontbreken van

algemeen kiesrecht tot dan geen toegang toe hebben. Een macht die zij echter na 1917 in de woorden van Van Doorn gebruiken ‘..als een merkwaardig

stelsel van particuliere organisaties, die ten volle profiteerden van een gezamenlijk bereikte meerderheid in de politieke arena, waardoor men greep kon houden op de allocatie van publieke middelen in de richting van eigen activiteiten’ (J. A. A.

Van Doorn, 1978: 29).

Deze particuliere organisaties hebben diepe historische wortels. Volgens Zijderveld kenmerkt de Nederlandse samenleving zich van oudsher door een uitgebreid maatschappelijk middenveld tussen overheid en burgers; dat wil zeggen een bonte verzameling van organisaties en verenigingen, instituties en verbanden waar overheidsmacht als het ware doorheen moest gaan voordat

de individuele burger kon worden bereikt. Kenmerkend voor Nederland was dat de organisaties en verenigingen, instituties en verbanden in verticale structuren op levensbeschouwelijke grondslag waren georganiseerd en naast elkaar stonden, met andere woorden als afzonderlijke zuilen.

Deze ‘intermediaire structuren’, zoals het middenveld ook wel wordt genoemd, bezaten vroeger een grote mate van zelfstandigheid ten opzichte van de overheid, al onderhielden zij daarmee nauwe contacten. De

relatie tussen overheid en middenveld was op het subsidiariteitsbeginsel gebaseerd (Zijderveld, 1983: 205). Dit beginsel is van katholieke oorsprong. Volgens het subsidiariteits beginsel behoort de overheid slechts daar

initiatieven te nemen, waar individuen en private organisaties niet in staat blijken om problemen zelfstandig op te lossen (Bureau voor de R. K. Vakorganisatie, 1891). Op basis van het subsidiariteits beginsel hebben de verzuilde belangenorganisaties op het terrein van de zorg, onderwijs, huisvesting et cetera hun ziekenhuizen, scholen en woningstichtingen e.d. kunnen afschermen van directe overheids bemoeienis. Tegelijkertijd vertegenwoordigen zij deze organisaties bij de overheid en regelen zo de financiering van de zorg, onderwijs, huisvesting et cetera. Volgens van Doorn vormde de meerderheid van de confessionele zuilen in de politieke arena tezamen met de greep op de toewijzing van de publieke middelen via het subsidiariteitsbeginsel ‘… een bijna geniale formule: baas in eigen huis, en het

huis ten laste van de gemeenschap’ (J. A. A. Van Doorn, 1978: 29).

Het maatschappelijke middenveld of het particuliere initiatief heeft zo vanuit zijn positie in de politieke arena bijgedragen aan de ontwikkeling en uitbouw van de verzorgingsstaat.

De verzorgingsstaat is met andere woorden een middel om te voorkomen dat burgers door de bodem van hun bestaan zakken. De verzorgingsstaat garandeert bepaalde zekerheden aan zijn burgers (Raad voor het openbaar bestuur, 2012:26; Schnabel, 1983: 27; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006b: 31). De verzorgingsstaat heeft in de loop van zijn ontwikkeling meer functies gekregen. Tegenwoordig vervult volgens de WRR de verzorgingsstaat de volgende functies: verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden.

Deze functies zijn volgens twee assen te groeperen: de negatieve as van steun bieden bij problemen, verzorgen en verzekeren en de positieve as van verheffen en verbinden.

Volgens de WRR mogen burgers van hun samenleving verwachten, dat deze hun kansen biedt om zich te ontwikkelen, met andere woorden, te verheffen. Niet iedereen verkeert echter altijd in de juiste omstandigheden om zich te verheffen. Men kan te weinig inkomen hebben door ontslag of ouderdom. In deze gevallen biedt de staat een verzekering tegen werkloosheid of een pensioen voor de oude dag. Ook kunnen burgers te oud of beperkt zijn in hun lichamelijke of verstand elijke vermogens. Voor deze burgers

biedt de verzorgingsstaat arrangementen op het gebied van verzorging en verpleging. Dit alles vindt plaats in een context waarin individuele kansen slechts betekenis krijgen in relatie tot anderen. Ook de vormgeving van die relaties behoeft onderhoud: verbinden. Verbinden en verheffen geven een positieve inhoud geven aan het leven. Verzorgen en verzekeren fungeren als opvangvoorzieningen voor de burger bij problemen (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006b: 35-36).

Zorg bieden is, zoals boven al aangegeven, de oudste functie van de verzorgingsstaat. Begin jaren vijftig kwam daar de ontwikkeling van de verzekeringsfunctie bij in de vorm van het stelsel van sociale zekerheid. Dit stelsel begon met de invoering van de Algemene Bijstandswet en kreeg met de invoering van de WAO in het midden van de jaren zestig zijn afronding (Schuyt, 2013: 13; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006b: 36).

De functies van verheffen en verbinden worden meestal niet met het begrip verzorgingsstaat geassocieerd. Toch zijn deze daar wel degelijk onderdeel van. De sociale zekerheid kleurt in belangrijke mate het beeld van de verzorgingsstaat. Volgens de WRR is dat onterecht. Zo wordt in het Bevridge-rapport uit 1942 – de inspiratiebron voor onze verzorgingsstaat – veel aandacht gegeven aan onderwijs als middel om burgers te zich te laten ontwikkelen. Wie verder teruggaat in de Nederlandse geschiedenis ziet dat ook de introductie van de sociale zekerheid in Nederland pas vorm kon krijgen toen de hogere standen zich ermee verzoenden dat hiermee een instrument voor verheffing en verbinding werd gecreëerd (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006a: 36).

Een fundamenteel kenmerk van het systeem is dat burgers de arrangementen van de verzorgings staat zien als iets waar ze recht op hebben: bij ziekte heb je recht op zorg, bij werkloos heid heb je recht op een uitkering, met kleine kinderen heb je als ouder recht op kinderopvang et cetera. Het gebruik van deze rechten heeft echter een behoorlijke spanning gezet op de financiering van deze arrangementen. Deze spanning wordt voor het eerst duidelijk in de crisis aan het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw. Economisch gaat het ons land dan onder andere als gevolg van de oliecrisis slecht. Er komt door de oplopende werkloosheid veel druk op de verzorgingsstaat door de kosten van uitkeringen. Die kostendruk is in de jaren daarna gebleven onder meer door verhoging van de kwaliteitsniveaus van de arrangementen (bijv. uitgebreidere zorgverzekerings pakketten) of uitbreiding van arrangementen, bijvoorbeeld op het terrein van cultuur (bijv. BKR regeling), onderwijs (bijv. ruimere studiefinanciering met OV-jaarkaart), kinderopvang en dergelijke. Er worden ook al sinds de jaren tachtig maatregelen genomen om de kosten te beheersen. Bijvoorbeeld het inperken van de rechten op voorzieningen door middel van scherpere regels, meer toezicht en controle: meer bureaucratie dus (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006a: 34 ev.). Echter, anno nu is ondanks al deze maatregelen de betaalbaarheid van de

verzorgingsstaat nog steeds een probleem.

Volgens Schuyt wordt deze spanning tussen gebruik en betaalbaarheid van de verzorgingsstaat veroorzaakt door een verandering in de omschrijving van de doelen van een verzorgingsstaat. In de opbouwfase beoogde de verzorgingsstaat te voorzien in wat hij noemt ‘de leniging van dringende noden en tekorten’ bij de burgers. Het gaat hier om het bieden van onderdak, kleding en voedsel. In de uitbouwfase van de verzorgingsstaat verschoof de aandacht steeds meer naar aangename wensen en verlangens van de burger. Schuyt wijst op nog een ander mechanisme dat het gebruik van een bepaalde voorziening stimuleert. Bijna alle arrangementen in de verzorgingsstaat kennen de mogelijkheid een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel. Een frequent gebruik van dit beroep zet het stelsel onder druk van het grote getal. Daarmee breidden in het verleden niet alleen de regelingen en de rechten zich uit, maar bleef het gebruik van deze regelingen, ondanks de vele ingevoerde wijzigingen, zich vermeerderen. Het systematisch negeren van het onderscheid tussen noden en wensen door politici leidt volgens hem tot een permanente roep om noodzakelijke hervorming van de verzorgingsstaat en het terugdringen van een beroep op het stelsel van verzorging. Een beroep op de individuele verantwoordelijkheid om voor je zelf te zorgen in plaats van een beroep te doen op de overheid is een al te simpele oplossing die voorbijgaat aan de publieke verantwoordelijkheid voor omvang en inhoud van de arrangementen van de verzorgingsstaat (Schuyt, 2013: 22). De vraag wat precies de inhoud van publieke verantwoordelijkheid is, beantwoordt Schuyt aan de hand van de ideeën van de filosoof Miller. Deze onderscheidt op het terrein van de sociale verant woorde lijkheid drie typen sociale verbanden met elk een zelfstandig criterium (in de vorm van een ‘core value’) voor sociale rechtvaardigheid. Het eerste sociale verband is een burgerschapsverband met een per definitie naar jurisdictie beperkt lidmaatschap. Het burgerschaps verband kent ‘gelijkheid’ als centrale waarde. Het tweede sociale verband bestaat uit instrumentele doel organisaties, zoals corporaties en maatschappelijke ondernemingen. Deze baseren hun doeleinden op kernwaarden als nut, efficiëntie, verdienste en prestatie of wanprestatie. Hoe meer men presteert, hoe meer de betere beloning als gerechtvaardigd wordt beschouwd binnen deze sociale verbanden. Als derde sociaal verband noemt Miller solidaire gemeenschappen van gelijkgezinden, bijvoorbeeld een geloofsgemeenschap, een professionele gemeenschap, een broederschap of humanitaire organisatie. Bij deze sociale verbanden is solidariteit om te voorzien in een urgente nood of behoefte de dominante kernwaarde (Miller, 1999: 226 ev).

Deze drie principes hanteert Schuyt bij het toepassen van zijn ideeën over noden en wensen in het beleid ten aanzien van de kostenbeheersing in de verzorgingsstaat. Hij geeft een voorbeeld van de toepassing op het terrein van de oudedagsvoorzieningen. De bijzondere bijstand, waar urgentie en nood bepalende factoren zijn, is gebaseerd op basis van het principe

van de solidariteit. Het biedt op maat gesneden hulp tezamen met de AOW, die een uitdrukking is van gelijk burgerschap. Vervolgens zijn er de pensioenuitkeringen die werknemers als uitgesteld loon via een pensioen­ fonds (doelorganisatie) hebben opgebouwd, eventueel aangevuld op basis van het derde principe van vrijwillige polissen en verzekeringen, gebaseerd op vrijwillig gekozen wenselijkheden.

Op het gebied van de jeugdhulp en onderwijs ziet Schuyt ook mogelijkheden voor een toepassing van deze drie principes in wat hij noemt het ‘noden­ en wensen­denken’. Volgens hem is een onmiskenbare ‘basic need’ voor elk kind en elke jongere een goede, vertrouwde en veilige opvoeding. Op het onderwijsterrein omvat ‘basic education’ tot zestien jaar meer dan alleen scholing. Het omvat ook morele vorming en het verwerven van het vermogen om met anderen samen te werken en samen te leven. Beroepsopleidingen en beroepskeuzes zijn volgens Schuyt daarentegen zo verbonden met arbeidsmarkt en kansen op werk dat daarbij instrumentele doelorganisaties een grote rol kunnen en moeten vervullen. Een sociaal leenstelsel voor studerenden ziet hij als een vrijwillige keuze. Het is daarmee een investering in de vervulling van eigen levenswensen. Een leenstelsel is volgens hem op deze wijze goed te rechtvaardigen en analoog te zien als een derde pijler in de ouderenzorg met de nadruk op vrijwillige wensvervulling (Schuyt, 2013: 29). Van deze voorbeelden van zijn ‘noden en wensen denken’ op het terrein van het ouderen­ en jeugdbeleid geeft Schuyt zelf al aan dat een toepassing in de uitvoeringspraktijk lastig maar niet onmogelijk is. Hij stelt dat er in situaties van relatieve schaarste waarin niet in alle hulpvragen en niet in alle vragen tegelijk kan worden voorzien, eerst serieus gekeken moet worden naar de subjectieve aspecten van wensen en wenselijkheden. Eigen voorkeuren vallen primair onder eigen verantwoordelijkheid. Bij de uitvoering van veel overheidstaken kan er volgens hem sprake zijn van een concurrentie tussen verschillende noden. Als voorbeeld noemt hij een keuze tussen steun voor jeugd of ouderdom, tussen langdurig ziekenhulp en culturele vorming, tussen veiligheid en re­integratie naar werk. Hij stelt zich de vraag of hier gradaties van urgentie en nood zijn aan te wijzen. Het antwoord ligt volgens hem in het criterium van de morele en materiële winst die gemaakt wordt wanneer in een noodsituatie deze nood gelenigd wordt. Het voorkomen van fysieke en mentale schade is volgens hem het bepalende criterium waaraan men een nood in de praktijk kan herkennen. Dit klinkt nog redelijk abstract, maar Schuyt maakt dit criterium concreet aan de hand van wat hij noemt een beperkte en beredeneerde lijst van negen ‘basic needs’. Het zijn volgens hem de volgende.

1. Democratische rechten en recht op rechterlijke bescherming. 2. Uitingsvrijheid.

3. Vrijheid van vereniging en vergadering. 4. Recht op fysieke zekerheid.

6. Recht op arbeid.

7. Recht op een normale fysieke, cognitieve en emotionele opvoeding en ontwikkeling voor kinderen.

8. Recht op scholing en morele opvoeding.

9. Recht op de bescherming van persoonlijke integriteit (Schuyt, 2013: 32). Voor de jeugdhulp zijn mijns inziens de onder punt 5­9 genoemde ‘basic needs’ van toepassing. Zij garanderen een veilige omgeving om in op te groeien en garanderen de mogelijkheden voor opvoeding en scholing. Het beleid in de jeugdhulp dient in deze behoeften te voorzien.

4.3 Historie van de jeugdhulp