De wereldwijde zorg over biodiversiteitsverlies betreft niet alleen het verlies aan soorten, de uitputting van de natuur als leefomgeving, de diensten van de natuur voor de mens zoals klimaatregulering, natuurlijke plaagbestrijding en recreatie, maar ook een eerlijke verdeling van de baten van biodiversiteit. Deze zorgen hebben ertoe geleid dat al in 1992 in het VNVerdrag inzake Biologische Diversiteit (Convention on Biological Diversity, hierna CBD) wereldwijd is afgesproken dat landen ernaar streven hun biodiversiteit te behouden en te beschermen en deze op een duurzame manier te benutten. Nederland is een van de 196 staten die het verdrag hebben ondertekend. In 2010 hebben de ondertekenaars van de conventie zich verplicht de achteruitgang in biodiversiteit in 2020 te stoppen. Hiervoor is een strategisch plan voor de periode 20102020 vastgesteld (CBD 2010), met daarin onder andere vijf strategische doelen en twintig actiedoelen (‘Aichidoelen’, vernoemd naar de Japanse plaats waar hiervoor getekend werd; zie figuur B.1). Deze strategische en Aichi doelen zijn merendeels niet gehaald, zowel niet in internationaal opzicht (CBD 2020b;
IPBES 2019) en in Europees verband (EEA 2020) als binnen Nederland (zie bijlage 1, Sanders et al. 2019).
Hoewel bescherming en herstelmaatregelen in natuurgebieden in Nederland de toestand verbeteren en de impact op biodiversiteitsverlies verminderen, zijn er ook veel maatregelen buiten de natuurgebieden genomen om de drukfactoren, de oorzaken van biodiversiteits verlies in de natuurgebieden, te verminderen. Sinds 1990 is in Nederland de milieudruk, zoals afgemeten aan emissies en deposities, afgenomen en zijn ruimtelijke condities verbeterd met de inrichting van het Natuurnetwerk Nederland. De maatregelen gaan echter niet ver genoeg en de meeste biodiversiteitsdoelen worden niet gehaald (bijlage 1). Daarom wordt er in Nederland gewerkt aan verbreding en verbinding tussen natuur enerzijds en economie en maatschappij anderzijds (Bredenoord et al. 2020). Ook is de ecologische voetafdruk van Nederland, en daarmee de invloed op de mondiale biodiversiteit, onvermin derd groot. Volgens het IPBES (2019) zijn de belangrijkste oorzaken van het mondiale biodiversiteitsverlies de zee en landgebruiksverandering, directe exploitatie van natuur, klimaatverandering, verontreiniging en invasieve soorten planten en dieren.
Deze drukfactoren worden in het algemeen beïnvloed door allerlei onderliggende oorzaken die de effectiviteit van de maatregelen beïnvloeden. Volgens het IPBES (2019) is het van groot belang om in de komende jaren niet alleen de drukfactoren aan te pakken, maar ook de zogenoemde drijvende krachten van biodiversiteitsverlies, te weten demografische en sociaalculturele ontwikkelingen, economische groei, technologische ontwikkelingen, internationale handel, instituties en governance, en conflicten en epidemieën. Het IPBES wijst erop dat zonder beïnvloeding van deze krachten het voor het beleid bij wijze van spreken dweilen met de kraan open blijft. Dit vraagt om integratie van natuurdoelstellingen in andere beleidsterreinen. In internationaal opzicht is daar binnen de CBD en de Europese Unie in de afgelopen tien jaar steeds meer aandacht aan gegeven onder de noemer van integratie (‘mainstreaming’) en duurzaam gebruik (‘sustainable use’). Waardepatronen en het gedrag van burgers zijn hierbij een belangrijke bepalende factor. Naast een verdere integratie van natuur in andere beleidsterreinen, zal het aanpakken van de drijvende krachten de centrale opgave voor de internationale biodiversiteitsstrategie worden. Daarnaast is er een toegenomen bewustzijn van het belang van de bijdrage die natuur kan leveren aan het oplossen van maatschappelijke opgaven (‘nature’s contribution to people’ (IPBES 2019), ‘naturebased solutions’ (EC 2020a; IUCN 2020)). Het gaat daarbij bijvoorbeeld om natuurlijke oplossingen voor klimaatadaptatie en mitigatie, het versterken van de leefbaarheid in de stad en de gezondheid van burgers via ‘groene’ oplossingen en natuur inclusieve landbouwmethodes. In deze studie besteden we daartoe aandacht aan de rol die natuur tot nu toe heeft gespeeld in de klimaat en landbouwtransitie.
Voor de komende tien jaar blijft de vraag welke mogelijkheden er zijn om de natuurambities dichterbij te brengen, en met name ook hoe de hiervoor genoemde drijvende krachten kunnen worden beïnvloed. Omdat er na tien jaar van eerdere afspraken nauwelijks enige verbetering of zelfs een verslechtering is opgetreden, is volgens het IPBES een transformatieve
verandering noodzakelijk, dat wil zeggen fundamentele en systematische veranderingen in sociale, economische en technologische factoren, inclusief maatschappelijke paradigma’s, veranderingen in doelen en waarden die bepalen hoe de kwaliteit van leven wordt gedefini eerd. Dit betekent volgens het IPBES dat de samenleving en economie moeten worden omgevormd naar een duurzame, natuurinclusieve samenleving.
Vanuit natuuroogpunt gaat het dan zowel om het verbeteren en versterken van de directe bescherming van de natuur en natuurherstel, als om het bewerkstelligen van een duurzame staat van instandhouding (binnen en buiten beschermde gebieden) via de integratie van natuurdoelen in andere beleidsterreinen. Dit kan door het versterken van de samenhang in beleid voor natuur en het vergroten van de maatschappelijke betrokkenheid; en daarmee door het benutten van natuur als bijdrage aan de oplossing van maatschappelijke en economische opgaven op een zodanige manier dat ook de biodiversiteit daar voordeel van heeft. Voor Nederland komen de drijvende krachten die van invloed zijn op het biodiversi teitsverlies in belangrijke mate overeen met de factoren die effect hebben op het al dan niet slagen van de grote duurzaamheidstransities waarvoor Nederland staat. Deze transities vragen een samenhangende aanpak met bijzondere aandacht voor natuurinclusiviteit en betrokkenheid van alle relevante partijen (Lucas et al. 2020).
1.3 De beleidsvragen
Nederland heeft zich gecommitteerd aan de mondiale en Europese doelen voor natuur voor de periode 20102020. In deze studie kijken we terug naar wat Nederland in de afgelopen tien jaar heeft bereikt met het gevoerde natuurbeleid in relatie tot de nationale en internationale doelen voor natuur en biodiversiteit en wat we ervan kunnen leren voor de nabije toekomst. Momenteel worden internationaal afspraken gemaakt over nieuwe natuurdoelen.
We verkennen in dit rapport tevens wat mogelijke nieuwe internationale en Europese afspraken voor Nederland kunnen betekenen.
De twee vragen die in dit rapport centraal staan, luiden als volgt:
1. In hoeverre zijn de doelen van het natuur en biodiversiteitsbeleid in de periode 20102020 gehaald, zowel wat betreft de mondiale doelen van het VNverdrag en de doelen van de Europese biodiversiteitsstrategie als de daarmee samenhangende nationale doelen? Welke lessen kan Nederland hiervan leren voor toekomstig beleid? 2. Welke betekenis hebben de doelstellingen van de nieuwe mondiale en Europese
biodiversiteitsstrategieën voor de periode 20202030 (zoals die momenteel worden besproken) voor het Nederlandse natuurbeleid?
Beide vragen gaan over het Nederlandse natuurbeleid in internationale context. Bij de eerste vraag kijken we terug naar de periode 20102020 in vergelijking met de periodes daarvoor. Daarbij reflecteren we aan de hand van oorzaakgevolgrelaties (DPSIR) op het doelbereik. Bij de tweede vraag nemen we de lessen geleerd van de voorafgaande periode in
ogenschouw en beredeneren we daarmee de betekenis van de nieuwe internationale doelen voor 2030 voor het Nederlandse beleid.
De eerste vraag beantwoorden we vooral op basis van bestaande onderzoeksresultaten van de afgelopen jaren. We beschrijven de internationale, Europese en nationale doelen van de afgelopen tien jaar, de periode van de strategische EU en CBDplannen, en vergelijken die met de periode daarvoor om te zien of er verbeteringen zijn vast te stellen. Daarbij ordenen we de verschillende ambities rond de strategische doelen van de CBD die onderling samenhangen (zie paragraaf 1.5). De uitvoering van het nationale natuurbeleid is via het Natuurpact in belangrijke mate gedecentraliseerd naar de provincies. Voor de evaluatie van het provinciale natuurbeleid verwijzen we naar de Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020 (PBL & WUR 2020). In dit rapport richten we ons vooral op het nationale natuurbeleid.
Bij de beantwoording van de tweede vraag is als vertrekpunt de Europese biodiversiteits strategie voor 2030 genomen (zie EC 2020a). In deze strategie zijn de voorgenomen Europese doelstellingen uiteengezet voor de periode 20202030 – en die naar verwachting zullen worden aangenomen tijdens de volgende COP van de CBD (in 2021 in Kunming). We reflecteren op een aantal voorstellen. Hierbij putten we uit de succes en faalfactoren die naar voren zijn gekomen bij de beantwoording van de eerste beleidsvraag en wat we daarvan kunnen leren voor de nieuwe doelstellingen en aanpak voor 2030. We duiden de ambities die op dit moment in de CBDonderhandelingen op tafel liggen (stand van zaken 1 augustus 2020) en wat deze voor het Nederlandse natuurbeleid kunnen betekenen. Een algemeen vertrekpunt in de ontwerpvoorstellen voor de mondiale biodiversiteitsstrategie is dat de doelstellingen na 2020 ambitieuzer moeten zijn dan die van het huidige strategische plan. Dit heeft niet alleen betrekking op de biodiversiteitsdoelstellingen voor de komende tien jaar, maar ook op de verbreding van het natuurbeleid, de versterking van de implementatie mechanismen, het monitorings en verantwoordingskader en het betrekken van nietstatelijke actoren. Parallel hieraan heeft de Europese Commissie ook de nieuwe Europese beleids strategie ontwikkeld, die invulling moet geven aan de CBDafspraken en de verdere Europese ambities.
Een aantal beleidsrelevante onderwerpen, zoals de aanpak van de stikstofproblematiek na het afschaffen van het Programma Aanpak Stikstof (PAS), een discoursanalyse over de stikstofproblematiek en de relatie tussen klimaatverandering en vlinders komt in ‘specials’ (uitgebreide tekstkaders) aan de orde.