Beheer en herstelmaatregelen

De eerste Europese doelstelling is gericht op het stoppen van de achteruitgang in de staat van instandhouding (svi) van soorten en habitattypen en een meetbare verbetering van hun svi te realiseren. Een bijbehorende actie is te zorgen dat voor alle Natura 2000­gebieden tijdig beheerplannen met instandhoudings­ en herstelmaatregelen worden ontwikkeld en uitgevoerd. In het Natuurpact heeft het Rijk met provincies afgesproken dat de provincies zorgen voor een verhoging van de kwaliteit van de natuur door extra inspanningen in (herstel)beheer en het verbeteren van water­ en milieucondities. Een gebrek aan adequaat beheer wordt in de VHR­rapportage ook genoemd als een bedreiging die het halen van een gunstige svi voor VHR­soorten belemmert (zie paragraaf 2.3, figuur 2.6). Adequaat beheer is voor veel soorten belangrijk. Zo kunnen leefgebieden verslechteren door vergrassing of verruiging bij het uitblijven van adequaat beheer, maar ook als gevolg van stikstofdepositie waardoor vervolgens te intensief herstelbeheer nodig is om deze veranderingen teniet te doen. Niet­adequaat agrarisch natuurbeheer is ook een belemmering van de svi en wordt beschreven in paragraaf 3.8 over het duurzaam gebruik van het agrarisch gebied.

Beperkte mogelijkheden voor het versnellen van herstelmaatregelen

Sinds 1989 worden er herstelmaatregelen in natuurgebieden genomen. De provincies en de ministeries van LNV, IenW en Defensie werkten tot mei 2019 in het kader van het PAS aan herstelmaatregelen in stikstofgevoelige gebieden. In totaal waren 1.847 ecologische herstelmaatregelen gepland voor de eerste PAS­periode 2015­2021 (BIJ12 2019). De herstel­ maatregelen omvatten inrichtingsmaatregelen (waaronder hydrologische maatregelen), beheermaatregelen en maatregelen voor onderzoek en monitoring. Volgens de meest recente BIJ12­rapportage over de voortgang van de uitvoering van natuurherstelmaatregelen in stikstofgevoelige Natura 2000­gebieden, is 28 procent van de maatregelen inmiddels afgerond, en is 68 procent van de maatregelen in uitvoering (BIJ12 2019). De prognose is dat 96 procent van de geplande herstelmaatregelen tijdig zullen zijn uitgevoerd. De tijdige realisatie staat voor 4 procent van de maatregelen onder druk. Knelpunten doen zich met name voor in Overijssel en in beperktere mate ook in delen van Noord­Brabant en Zuid­ Limburg (BIJ12 2019). Knelpunten zijn er vooral bij complexe maatregelen, waarbij ook ingrepen buiten de Natura 2000­gebieden nodig zijn om de noodzakelijke omgevingscondi­ ties te realiseren. Denk aan het grondwaterpeil, de grondwaterkwaliteit en het verminderen van de directe stikstofdepositie. De uitvoering van dit type maatregelen is vaak belegd in gebiedsprocessen die om een zorgvuldige voorbereiding vragen. Voor zaken als besluitvor­ ming, de daarmee samenhangende procedures en grondverwerving moet bovendien voldoende tijd worden uitgetrokken.

Enkele interviews met deskundigen bij drie terreinbeherende organisaties

(Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer en een Provinciaal Landschap) geven een ander beeld omtrent de prognose. Volgens hen zijn vooral niet­complexe interne maatregelen uitgevoerd. Complexe herstelmaatregelen, waar realisatie afhankelijk is van gebiedsproces­ sen, bijvoorbeeld voor grondposities, lopen minder vaak op schema. Het kan lang duren voor geplande herstelmaatregelen tot uitvoering over kunnen gaan, bijvoorbeeld wanneer

hydrologische maatregelen in de omgeving van Natura 2000­gebieden moeten worden genomen. Processen van belangenafweging, het maken van inrichtingsplannen, de aankoop van gronden en procedures vragen tijd. In sommige provincies wordt meer dan in andere provincies ingezet op het vinden van een compromis tussen verschillende belangen. De ‘procesarchitectuur’ hangt samen met de complexiteit van de opgaven, maar waarschijnlijk ook met de aanpak van de provincie. In de ene provincie moeten ontgrondingsvergunningen worden aangevraagd en procedures voor een milieueffectrapportage (MER) worden opgezet, in de andere provincie zijn PAS­systeemanalyses het juridische kader en is dat voldoende voor het nemen van maatregelen. Voor een deel is er wel al onderzoek naar die complexe maatregelen uitgevoerd, bijvoorbeeld hydrologische onderzoeken.

Het wegvallen van het PAS­beleidskader heeft geleid tot nieuwe spanningen tussen landbouw en natuur. Respondenten geven aan dat de sfeer tussen natuur en landbouw in sommige provincies anders is geworden. Er is, in afwachting van de ontwikkeling van het nieuwe stikstofbeleid, opnieuw onduidelijkheid over het ontwikkelingsperspectief voor de landbouw.

In de Spoedwet stikstof (december 2019) zijn maatregelen opgenomen voor de versnelling van procedures voor het nemen van herstelmaatregelen, en er is extra geld voor natuurherstel beschikbaar gekomen. Deze maatregelen kunnen positief zijn voor het uitvoeren van de herstelmaatregelen. Het budget kan de financiële tekorten helpen oplossen (die bijvoorbeeld eerder hebben geleid tot een ‘kaasschaafmethode’ van geplande herstelmaatregelen) en zorgen dat de snelheid op maatregelen wordt gehouden. Maatregelen die snel uitgevoerd kunnen worden, zijn echter niet de systeemgerichte herstelmaatregelen die in veel gebieden nodig zijn voor natuurherstel. Versnellingswinst in relatie tot de Spoedwet ligt niet zozeer aan de voorkant van het besluit, maar meer aan de achterkant daarvan. Met andere woorden: er wordt nog geen oplossing geboden voor vertragingen bij complexe en/of controversiële zaken, waar bijvoorbeeld grondbezit en gebiedsprocessen (meer inhoudelijke) oorzaken van vertraging zijn.

Grenzen van herstelmaatregelen op zandgronden in zicht

In het kader van de Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020 (PBL & WUR 2020) zijn de effecten van de herstelmaatregelen op biodiversiteit geanalyseerd. Conclusie is dat de maatregelen die voor 2011 in het Natuurnetwerk Nederland zijn uitgevoerd in natte ecosystemen, tot significant natuurherstel hebben geleid van de daarin bekeken soortgroepen. De effecten van maatregelen die provincies na de decentralisatie in 2011 hebben getroffen zijn (nog) niet zichtbaar. Voor de droge ecosystemen van voor 2011 is er – met uitzondering van droge heide – nog geen significant natuurherstel zichtbaar, omdat het effect van deze maatregelen te verspreid en te klein van omvang is. Ook staan externe factoren het natuurherstel in de weg: overbegrazing én stikstofdepositie. Bovendien zijn droge ecosystemen op zandgronden complex om te herstellen, bijvoorbeeld omdat de bodem door verzuring is uitgeput. Geïnterviewde terreinbeheerders herkennen dat effecten vooral bij natte ecosystemen optreden. Het uitblijven van effecten in droge ecosystemen verklaren zij vooral door de stikstofdepositie: herstelmaatregelen zijn in deze gebieden vaak niet afdoende om de

negatieve effecten van de te hoge stikstofbelasting tegen te gaan. Cruciaal bij zandgronden is dat de stikstofdepositie wordt aangepakt; de grenzen van wat met herstelmaatregelen nog bereikt kan worden, zijn volgens de respondenten in zicht. Mogelijk is het uitstrooien van steenmeel of schelpenkalk een oplossing om de verzuurde bodems te herstellen (Van den Burg 2019; De Vries et al. 2017). Deze kalk dient dan wel duurzaam gewonnen te worden en niet elders in de Noordzee ecosystemen aan te tasten.

Experts geven aan dat herstelbeheer grenzen heeft (Van Hinsberg et al. 2020). Bij een te kleine daling van de milieudruk kan het rendement van herstelbeheer afnemen of zelfs de natuurkwaliteit negatief beïnvloeden. Herhaalde ingrepen, zoals plaggen, hebben een negatief effect, onder andere door aantasting van de zaadbank en afvoer van essentiële voedingsstoffen uit de bodem. Met herstelbeheer, gevolgd door adequaat regulier vervolg­ beheer conform de herstelstrategieën (PAS deel II; Smits et al. 2014), voldoen de herstel­ maatregelen op habitatniveau voor iets minder dan de helft van de habitattypen (Van Hinsberg et al. 2020). Voor iets meer dan een derde voldoen die maatregelen niet en zijn extra maatregelen op landschapsniveau nodig om ecologische processen en daarmee het natuurlijk functioneren te herstellen. Denk hierbij aan natuurmaatregelen in het hele landschap (niet alleen het natuurgebied) die zijn gericht op het herstellen van natuurlijke processen in de waterhuishouding, de bodemdynamiek en van de bereikbaarheid voor soorten. In de overige gevallen zijn verdergaande maatregelen nodig en is een gunstige svi niet of zeer moeilijk te bereiken. Vooral op de hogere zandgronden, bijvoorbeeld in droge heide en oude bossen, kunnen herstelmaatregelen wel de structuur (vegetatietypen, ‘paarse heide’, dikke bomen, dood hout) herstellen die op lange termijn goed te behouden is. Maar hier wordt herstel van de functie belemmerd, waardoor er steeds meer soorten verdwijnen, zoals vlinders, heischrale flora en broedvogels (Van Hinsberg et al. 2020). Voor een steeds groter wordend aantal karakteristieke soorten is het bovendien niet aannemelijk dat ze ooit op eigen kracht kunnen terugkeren.