De governance structuur: functionele decentralisatie, territoriale decentralisatie en deconcentratie

De eerste drie kwalitatieve indicatoren beschrijven in hoeverre de uitvoeringstaken van het stelsel van werk en inkomen onder meerdere instanties worden verdeeld en wat de onderliggende relaties zijn tussen de bevoegde uitvoeringsorganisaties, ofwel de governance structuur. De uitvoering van het stelsel van werk en inkomen is in eerste instantie een verantwoordelijkheid van de centrale overheid, die echter de uitvoerende taken meestal niet zelf verricht. In veel landen int de centrale overheid zelf direct de middelen (via de belastingdienst) om het stelsel van werk en inkomen te financieren maar is zij niet bezig met de toekenning en de verstrekking van sociale uitkeringen en of diensten.

De centrale overheid delegeert haar uitvoeringstaken in het stelsel van werk en inkomen op het gebied van toekenning en de verstrekking van sociale uitkeringen of diensten aan andere uitvoeringsorganisaties. Als deze organisaties lokale kantoren van de centrale overheid zijn, dan is er sprake van deconcentratie. Kenmerkend voor deconcentratie is dat de lokale kantoren hun uitvoeringstaken verrichten onder het gezag van de centrale overheid; zij hebben dus noch beslissingsbevoegdheid noch een eigen budget. De centrale overheid kan haar uitvoeringstaken ook delegeren in het kader van territoriale decentralisatie. Dat betekent dat lokale overheden (bijvoorbeeld gemeenten in Nederland) aan wie de uitvoeringstaken gedelegeerd worden financieel zelfstandig zijn en discretionaire ruimte hebben bij de uitvoering van de taken, de verstrekking van sociale uitkeringen en of diensten. Als de centrale

9 Binnen de vergelijking tussen de landen vergelijken we voor de ouderdomsregelingen alleen de

organisatorische infrastructuur van algemene en of verplichte onderdelen van de ouderdomsregelingen, de organisatorische infrastructuur van regelingen omtrent aanvullende pensioen laten we buiten beschouwing in de vergelijking.

10 De bronnen die gebruikt zijn voor de vergelijking verschaffen niet voor alle landen voor alle sociale regelingen informatie over alle kwalitatieve indicatoren.

overheid beslissingsbevoegdheden overdraagt aan een publieke, semipublieke of private zelfstandige uitvoeringsorganisatie dan is er sprake van functionele decentralisatie. In dit geval opereren de zelfstandige uitvoeringsorganisaties (zelfstandige bestuursorganen in Nederland) in opdracht van de centrale overheid of van het bevoegde ministerie met hun eigen budget. Zowel in het geval van territoriale als functionele decentralisatie houdt de centrale overheid, dan wel het bevoegde ministerie, toezicht op het uitvoeringsproces. In zelfstandige uitvoeringsorganisaties betekent dit dat de centrale overheid wordt vertegenwoordigd in de raad van bestuur en of de raad van toezicht van de organisatie.

Binnen zelfstandige uitvoeringsorganisaties zelf kan er ook sprake zijn van deconcentratie of territoriale decentralisatie. Om relaties met klanten te kunnen onderhouden en dienstverlening aan te bieden hebben uitvoeringsorganisaties vaak lokale kantoren. Functionele decentralisatie gaat vaak gepaard met

deconcentratie, dit betekent dat lokale kantoren of bureaus van de zelfstandige uitvoeringsorganisaties uitkeringen en diensten verstrekken op basis van beslissingen van de centrale kantoren van de zelfstandige uitvoeringsorganisatie. Functionele decentralisatie kan ook gepaard gaan met territoriale decentralisatie, dit is het geval wanneer lokale kantoren of bureaus beschikken over hun eigen budget en discretionaire ruimte bij de uitvoering van taken.

Het uitvoeringsproces van de verstrekking van sociale uitkeringen en of diensten kan op tien manieren worden geclassificeerd:

 Gecentraliseerd: uitvoeringstaken worden direct door de centrale overheid verricht.

 Gedeconcentreerd: uitvoeringstaken worden verricht door lokale overheidskantoren onder het gezag van de centrale overheid.

 Territoriaal gedecentraliseerd: uitvoeringstaken worden grotendeels verricht door lokale overheden onder het toezicht van de centrale overheid.

 Functioneel gedecentraliseerd: uitvoeringstaken worden grotendeels verricht door één of meer zelfstandige bestuursorganisaties op centraal niveau.

 Functioneel gedecentraliseerd en gedeconcentreerd: uitvoeringstaken worden grotendeels verricht door lokale kantoren van één of meer zelfstandige uitvoeringsorganisaties op basis van beslissingen van de centrale kantoren.

 Functioneel en territoriaal gedecentraliseerd: uitvoeringstaken worden grotendeels verricht door lokale kantoren van één of meer zelfstandige uitvoeringsorganisaties die beschikken over discretionaire ruimte en hun eigen budget.

 Territoriaal en functioneel gedecentraliseerd: lokale overheden hebben

beslissingsbevoegdheden over het uitvoeringsproces en laten hun taken door één of meerdere zelfstandige uitvoeringsorganisaties verrichten.

 Territoriaal en functioneel gedecentraliseerd en gedeconcentreerd: lokale overheden hebben beslissingsbevoegdheden over het uitvoeringsproces en laten hun taken door één of meerdere zelfstandige uitvoeringsorganisaties verrichten met lokale kantoren die taken verrichten op basis van beslissingen van de centrale kantoren

 Territoriaal gedecentraliseerd en gedeconcentreerd: regionale overheden (met name deelstaten in federale staten) hebben beslissingsbevoegdheden over het

uitvoeringsproces en laten hun taken door lokale overheden verrichten.

 Gedeconcentreerd en functioneel gedecentraliseerd: lokale overheidskantoren die opereren onder het gezag van de centrale overheid besteden hun taken uit aan één of meerdere zelfstandige uitvoeringsorganisaties (bijvoorbeeld private organisaties).

Figuur 2 bevat een overzicht van functionele decentralisatie, territoriale decentralisatie en deconcentratie in de tien landen naar sociale regeling.

Nederland in vergelijking met andere landen

In Nederland worden de meeste sociale regelingen uitgevoerd door publieke zelfstandige bestuursorganen, er is dus sprake van een hoge mate van functionele decentralisatie. Uitzondering hierop is het innen van de middelen die centraal worden geïnd door de Belastingdienst. Het gaat om de functionele decentralisatie van het uitvoeringsproces van de ziekteregeling, arbeidsongeschiktheidsregeling,

werkloosheidsregeling en ouderdomsregeling. De zelfstandige publieke bestuursorganen die de regelingen uitvoeren zijn daarnaast allemaal

gedeconcentreerd, de uitvoeringstaken worden verricht door regionale kantoren die centraal worden aangestuurd. Het gaat dus om de classificatie functioneel

gedecentraliseerd en gedeconcentreerd. Hierin vertoont Nederland overeenkomst met België, Duitsland, Oostenrijk en Frankrijk waar het uitvoeringsproces van deze

regelingen ook functioneel gedecentraliseerd en gedeconcentreerd zijn, dit zijn tevens allen landen die getypeerd met een Continental Corporatist verzorgingsstaat regime.

Het grootste contrast bestaat tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk waar deze regelingen juist gecentraliseerd of gedeconcentreerd zijn onder direct gezag van de centrale overheid. Wat Nederland verder onderscheid is het hybride stelsel voor de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregeling en de mogelijkheid voor werkgevers om via het eigenrisicodragerschap de rol van de zelfstandige bestuursorganen zelf te

vervullen.

Specifiek op het gebied van de ziekteregeling valt het tevens op dat in Nederland werkgevers betrokken zijn bij het uitvoeringsproces. Dit is in de meeste andere landen in de vergelijking niet het geval. In Nederland dragen werkgevers zorg voor de

loondoorbetaling voor een periode van 104 weken en re-integratie van zieke

werknemers. In de meeste andere landen uit de vergelijking spelen werkgevers niet een dergelijke rol bij re-integratie en gelden er maar beperkte periodes van

loondoorbetaling voor werkgevers, bijvoorbeeld 6 weken in Duitsland. Landen die in deze zin wel op Nederland lijken zijn Oostenrijk waar werkgevers gezamenlijk met sectorale ziekteverzekeringsfondsen het uitvoeringsproces verzorgen en het Verenigd Koninkrijk waar de ziekteregeling volledig wordt uitgevoerd door werkgevers. In de vergelijking tussen de tien landen valt het verder op dat niet alle landen, waaronder Nederland, een arbeidsongevallen- en beroepsziektenregeling hebben. Ook Zweden, Polen en Estland hebben geen dergelijke regeling.

De sociale bijstandsregeling die in Nederland territoriaal gedecentraliseerd is omdat de uitvoering belegd is bij de gemeenten, vormt binnen het Nederlandse stelsel van werk en inkomen een uitzondering. Ook in de andere landen uit de vergelijking wordt de sociale bijstandsregeling vaak door lokale overheden uitgevoerd en is daarmee territoriaal gedecentraliseerd. In België, Duitsland, Denemarken, Zweden, Polen en Estland is de sociale bijstandsregeling eveneens belegd bij gemeenten, in Oostenrijk bij de deelstaten en in Frankrijk bij departementale overheden. De territoriale decentralisatie van de bijstandsregelingen staat dus los van eventuele regime

typeringen binnen de landen. Het valt verder op dat deze lokale overheden eventuele sociale dienstverlening gericht op activering van uitkeringsgerechtigden vervolgens vaak functioneel decentraliseren en uitbesteden aan (lokale kantoren) van de

arbeidsbureaus in deze landen of private re-integratieorganisaties. Ook hier wordt het grootste contrast gevormd met het Verenigd Koninkrijk waar de sociale

bijstandsregeling gedeconcentreerd is en juist onder direct gezag van de centrale overheid wordt uitgevoerd.

De grootste verschillen tussen de tien landen in de vergelijking bevinden zich binnen de governance structuur van de kindregeling. Binnen de kindregelingen in de tien landen komen alle mogelijke classificaties voor. Nederland vormt hier in vergelijking met de andere landen een uitzondering omdat de kindregelingen uit verschillende onderdelen bestaat die verschillende governance structuren kennen, de kinderbijslag wordt door de SVB uitgevoerd waardoor er sprake is van functionele decentralisatie terwijl het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst worden uitgevoerd waardoor er sprake is van centralisatie. Duitsland is het enige andere land in de vergelijking dat ook verschillende governance structuren heeft voor de verschillende onderdelen van de kindregeling.

figuur 2 Functionele decentralisatie, territoriale decentralisatie en deconcentratie in de tien landen naar sociale regeling

Ziekte Arbeidsongeschiktheid Arbeidsongevallen & beroepsziekten Werkloosheid Sociale bijstand Ouderdom Kinderen

NEDERLAND (werkgevers en of UWV) en op bedrijfs- of regionaal niveau op regionaal niveau

Uitvoeringsproces Uitkering en Diensten Territoriaal gedecentraliseerd (gemeenten) en in sommige gevallen op regionaal niveau

Uitvoeringsproces op regionaal niveau Deels op regionaal niveau

Uitvoeringsproces op lokaal niveau

Uitvoeringsproces op lokaal niveau

Uitvoeringsproces

FUNCTIONELE

Ziekte Arbeidsongeschiktheid Arbeidsongevallen & beroepsziekten Werkloosheid Sociale bijstand Ouderdom Kinderen

DUITSLAND op bedrijfs- en regionaal niveau op regionaal niveau

Uitvoeringsproces op lokaal niveau

Uitvoeringsproces (BA, gemeenten en re-integratie op sector- en lokaal niveau op regionaal niveau

Uitvoeringsproces op regionaal niveau Uitvoeringsproces op regionaal en lokaal niveau op deelstaat en lokaal niveau op lokaal niveau Uitvoeringsproces op lokaal niveau

Uitvoeringsproces op regionaal niveau

Uitvoeringsproces Uitkering Gedeconcentreerd (belastingdienst via lokale bureaus) op lokaal niveau.

FRANKRIJK (UNEDIC en Pole d’Emploi - via re-integratiebedrijven in het algemeen regime) en gedeconcentreerd op lokaal niveau

Uitvoeringsproces op lokaal niveau

Uitvoeringsproces op lokaal niveau

Uitvoeringsproces op lokaal niveau

DENEMARKEN (Jobcenters - via re-integratie (Jobcenters - via re-integratie (Jobcenters - via re-integratie (Jobcenters - via re-integratie

FUNCTIONELE

Ziekte Arbeidsongeschiktheid Arbeidsongevallen & beroepsziekten Werkloosheid Sociale bijstand Ouderdom Kinderen

ZWEDEN op regionaal en lokaal niveau

Uitvoeringsproces Uitkering Gedeconcentreerd (Försäkringskassan) op regionaal en lokaal niveau n) op lokaal niveau en functioneel n) op lokaal niveau en functioneel op provinciaal en lokaal niveau op regionaal niveau

Uitvoeringsproces op regionaal niveau

Uitvoeringsproces Uitkering Gedeconcentreerd (lokale PSZ-kantoren) op lokaal niveau

Uitvoeringsproces Diensten Gedeconcentreerd (PSZ) op district niveau op regionaal niveau

Uitvoeringsproces Uitkering onbekend of er sprake is van (Eesti Haigekassa)

Uitvoeringsproces op lokaal niveau (lokale kantoren en re-integratie op lokaal niveau (lokale kantoren en re-integratie op lokaal niveau (lokale kantoren en re-integratie op regionaal niveau

Uitvoeringsproces op regionaal niveau

VK (Engeland) (JobCenter Plus op lokaal niveau) (JobCenter Plus) op lokaal niveau Uitvoeringsproces Diensten Gedeconcentreerd (JobCenter Plus) op lokaal niveau en functioneel (JobCenter Plus) op lokaal niveau Uitvoeringsproces

4.2 Rol van de sociale partners in de governance structuur

In document Internationale vergelijking uitvoering werk en inkomen. Eindrapport (pagina 22-28)