Conclusie water: effecten en kansen

Geografisch/Effectiviteit

Bestuurlijke eenheden komen in veel gevallen niet overeen met watersysteemeenheden, wat vraagt om afstemming over de grenzen van deze eenheden heen.

De gepresenteerde cases laten zien dat de provinciegrenzen verstorend kunnen werken, maar dat het de effectiviteit van het werk van de provincies slechts in enkele gevallen raakt. Een fusie tussen de Noordvleugelprovincies zal in de meeste gevallen niet leiden tot een andere uitkomst van het werk van de provincies of tot andere besluiten. Wel is de verwachting dat een fusie kan leiden tot efficiëntiewinst. Daarop komen we in de volgende paragraaf terug.

Voor zover de effectiviteit van de provincies in het geding is, gaat het om zaken als:

 De snelheid van de beleidsvoorbereiding. Als gevolg van extra overleggen en afstemming tussen provincies en omdat er soms in meer dan één provinciaal bestuur een besluit moet worden genomen, zou een fusie tussen provincies in projecten waar meerdere provincies bij betrokken zijn, kunnen leiden tot snellere besluitvorming/beleidsvoorbereiding. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit een relatief klein deel is van de provinciale projecten; bij de meeste van deze projecten is maar één provincie betrokken.

 Een bundeling van de kwaliteiten van de verschillende provincies zou de effectiviteit van een fusieprovincie ten goede kunnen komen. Zo is de ene provincie sterk in het inhoudelijk analyseren van een bepaalde problematiek, de andere in het voortvarend aanpakken hiervan.

 Een ander voordeel van een samengevoegde provincie zou kunnen zijn dat een fusieprovincie weer meer aandacht krijgt voor waterrecreatie. Deze aandacht wordt bij alle Noordvleugelprovincies minder, een samenvoeging zou een nieuwe impuls kunnen betekenen.

Maar uiteraard hangt dit af van de vormgeving van de samenvoeging en van de bestuurlijke keuzen die dan worden gemaakt.

 Een mogelijk nadeel van de samenvoeging dat in de gesprekken is genoemd, is dat bestuurders verder van de projectlocaties komen te staan, waardoor het lastiger kan zijn om bestuurders te betrekken of in te schakelen om bestuurlijke problemen op te lossen. Daar kan tegenin worden gebracht dat er ook iets valt te zeggen voor een wat grotere afstand tot projecten zodat bestuurders objectief kunnen blijven in hun oordeel.

 Een ander potentieel nadeel dat in de gesprekken is genoemd, is dat er in een samengevoegde provincie minder ‘checks and balances’ zijn. Waar het nu nog voorkomt dat een provincie tegenwicht geeft tegen een bepaald plan omdat ze andere beleidsvoorkeuren hebben, zal in een samengevoegde provincie sneller voor een bepaalde oplossing worden gekozen, wat niet altijd de beste hoeft te zijn. Anderzijds is het momenteel niet zo dat er veelvuldig verkeerde keuzen worden gemaakt bij projecten waar slechts één provincie bij betrokken is.

Efficiëntie

Een fusie tussen de noordvleugelprovincies kan de efficiëntie op de volgende wijzen beïnvloeden:

 Bij provinciegrens-overschrijdende projecten

In de bovenbeschreven cases is geïllustreerd dat een fusie tussen de noordvleugelprovincies effici-ëntiewinst kan opleveren. Het feit dat er bij deze projecten meerdere provincies betrokken zijn leidt tot meer en/of drukker bemande overleggen die ook moeten worden voorbereid, tot extra besluit-vorming plus de voorbereiding die hier aan vooraf gaat et cetera Dit geldt voor alle projecten waar meerdere provincies bij betrokken zijn.

 Bij generieke onderwerpen

Maar ook bij meer generieke onderwerpen in het beleidsveld water is efficiëntiewinst mogelijk. Dit betreft de generieke beleidsvoorbereiding en –uitvoering bij provincies, zoals subsidieregelingen, verordeningen, normeringen et cetera Wat betreft de lokale gebiedsplannen en de beleidsuitvoering is er minder efficiencywinst te verwachten, hiervoor blijft lokaal maatwerk nodig.

 Door sturing op afstand

Provincies hebben allemaal min of meer hun eigen werkwijze op het gebied van water. De ene pro-vincie stuurt meer op hoofdlijnen, de andere houdt zich ook bezig met de details. Daarbij moet wor-den opgemerkt dat hierbij onderscheid moet worwor-den gemaakt tussen verschillende beleidsvelwor-den binnen het waterbeheer. Zo is de waterveiligheid - veiligheid tegen overstromingen veelal strak gere-guleerd vanuit het Rijk, met normen en methoden. Terwijl de beleidsvrijheid bij regionaal water en grondwaterbeleid weer groter is. De verwachting is dat (als het goed wordt georganiseerd) een sa-mengevoegde provincie zich meer zal beperken tot sturen op de hoofdlijnen, wat de efficiëntie ten goede zal komen. Er zal meer sprake zijn van systeemtoezicht op een wat grotere afstand, wat ook de objectiviteit/strengheid van het toezicht ten goede kan komen. De bundeling van de theoretische kennis die nu bij de verschillende provincies aanwezig is kan het mogelijk maken om dit toezicht goed vorm te geven. Tegelijkertijd is het wel van groot belang dat de waterschappen een grondig gebiedskennis behouden en de lokale praktijk goed kennen.

 Bij externe organisaties en burgers

Voor de waterschappen is er ook efficiëntiewinst te verwachten. Waterschappen die met verschillen-de provincies te maken hebben, hebben ook te maken met verschillenverschillen-de procedures en een ver-schillende behoefte aan detailsturing. Ook hebben ze op een aantal dossiers nu te maken met twee provincies en met twee beleidslijnen. Als dit wordt geüniformeerd, ontstaat efficiëntiewinst bij de waterschappen. Hierbij dient echter de kanttekening te worden gemaakt dat, hoewel van de zes betrokken waterschappen er vier provinciegrensoverschrijdend zijn, het waterschap Amstel, Gooi en Vecht het enige waterschap is dat de provinciegrenzen van de drie Noordvleugelprovincies over-schrijdt¹⁴³. Deze voordelen beperken zich dus tot dat waterschap.

Ook voor ontwikkelaars, landbouwbedrijven en burgers kan een samenvoeging voordelen hebben.

Waar er nu nog verschillen zijn tussen de provincies, bijvoorbeeld over wat er wel en niet mag bij regionale waterkeringen, kan er in een samengevoegde provincie meer duidelijkheid ontstaan.

13 Natuur en recreatie

13.1 Algemeen: taken en rollen provincies op gebied van natuur en recreatie

Taken en wettelijk kader

De belangrijkste provinciale taken op het gebied van natuur zijn:

1. Beheren van natuurgebied. De provincie subsidieert het natuurbeheer en ziet ook toe op de kwali-teit van het beheer, de provincie is zelf overigens geen beheerder van natuurgebieden.

2. Uitbreiden areaal natuurgebied (ecologische hoofdstructuur (EHS)/natura2000). Deze Rijksdoelen (afgeleid van EU doelen) zijn door de provincies onderschreven. Ook hier geldt dat de provincies hiervoor de randvoorwaarden (verordeningen, subsidies, plannen et cetera) schept. De provincie koopt niet zelf natuurgebieden aan.

Voorheen financierde het Rijk het beheer van de natuurgebieden als onderdeel van het investe-ringsbudget landelijk gebied (ILG). Deze taak is gedecentraliseerd naar de provincies in het Natuur-akkoord (2011). Deze subsidiëren nu met de SNL (Subsidiestelsel Natuur en Landschap) het na-tuurbeheer. De provincies bepalen de hoogte van de subsidie op basis van een index met een stan-daardindeling in natuurtypen, waarbij per type een kostprijs per hectare is vastgesteld. De subsidie is voldoende om 75% van de kostprijs te dekken. Het resterende deel moeten de natuurbeheerders via donaties en de exploitatie van het gebied verwerven (opbrengst hout, verdiensten aan bezoe-kers).

Het Rijk heeft zich gecommitteerd aan EU doelen op het gebied van natuur. Deze komen met name voort uit Natura2000, vogel- en habitatrichtlijnen. Om deze kwaliteitsdoelen te halen is naar ver-wachting een vergroting van het areaal ecologische hoofdstructuur (EHS) nodig, hoewel er ook in de bestaande gebieden nog mogelijkheden zijn om de doelen dichter bij te brengen.

De gedecentraliseerde werkwijze wordt in de praktijk steeds duidelijker. De beheerder stelt een na-tuurbeheerplan (natuurkaart) op, in samenwerking met provincie. Daarin staan natuurtypen en kwa-liteiten. Ook kunnen hier doelen in staan op het gebied van recreatie en inrichting. Op basis van dit plan wordt de subsidiehoogte vastgesteld. Daarna wordt periodiek de kwaliteit van het beheer en de natuur gemeten. De provincies werken nu globaal op dezelfde wijze, het IPO heeft volgens interview-partners wat dit betreft een goede rol gespeeld.