In de korte tijd die beschikbaar was voor dit onderzoek was het onmogelijk om alle beleidsvelden van de drie provincies door te lichten en te screenen op mogelijke effecten van een fusie tussen de drie provincies. Daarom is voor een pragmatische aanpak gekozen waarbij literatuurstudie, de ana-lyse van cases en interviews zijn gecombineerd. Hierbij zijn de volgende stappen doorlopen:
In kaart brengen (wettelijke) taken en rollen van de provincie.
Bepalen mogelijke effecten van de verandering van schaalgrootte provincies.
Selecteren en bestuderen van een aantal cases in de belangrijkste beleidsvelden, waarbij effecten van een fusie kunnen worden verwacht.
Interviews met mensen uit beleidsveld, waarbij de taken van de provincie en de effecten van een fusie aan bod komen. In de interviews is dit zoveel mogelijk geconcretiseerd via de cases, waarna is uitgezoomd met de vraag in hoeverre de effecten in de case zich ook bij andere projecten binnen hetzelfde beleidsveld zouden voordoen.
Interviews met bredere experts.
Analyse werkprogramma’s, op basis waarvan is geprobeerd een oordeel te geven over de representativiteit van de cases en van de effecten die zich in de cases voordoen.
Analyse en rapportage.
Schriftelijke toetsing bij experts waarbij integrale tekst, relevante passages uit de concept rapportage en de conclusies tav pijler 1 resp. pijler 2 voor commentaar zijn voorlgelegd .
27 Bron: eigen opgave provincie Utrecht.
28 Bron: “Jaarstukken 2012”, Provincie Flevoland.
29 Bron: eigen opgave provincie Noord Holland.
Op basis van deze aanpak is vanuit de cases per beleidsveld een voldoende basis ontstaan om kwa-litatieve uitspraken te doen over de effecten van een fusie. Er is ook een logisch verband te consta-teren tussen de effecten in de verschillende beleidsvelden, wat de stevigheid van deze basis onder-streept. Uiteindelijk hebben we op basis van dit brede beeld een ruwe schatting gemaakt van de efficiëntiewinsten die een fusie in de beleidsprogramma’s tot gevolg zou kunnen hebben. Deze schatting dient met enige voorzichtigheid te worden gehanteerd. Niet alleen omdat het een ruwe schatting is, maar ook omdat deze efficiëntiewinsten sterk samen hangen met de wijze waarop de organisatie van de Noordvleugelprovincie vorm krijgt.
In de specifieke hoofdstukken gaan we in op de effecten van de fusie in de volgende beleidsvelden:
Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting
Verkeer en vervoer
Openbaar vervoer
Economische Zaken
Water
Natuur en recreatie
Milieu, energie en klimaat
Zoals te zien is in de onderstaande tabel, worden hiermee de belangrijkste beleidsterreinen goed afgedekt.
Figuur 3-2 Netto lasten per beleidsterrein in nulvariant
Bron: Iv3-informatie BZK over inkomsten & uitgaven provincies, bewerking Decisio/AEF 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Utrecht N-Holland Flevoland Noordvleugel totaal
Bestuur
Verkeer en Vervoer Water en Milieu Natuur en Recreatie Economische Zaken RO en volkshuisvesting Voorzieningen
De cases die in het onderzoek zijn uitgewerkt, zijn niet willekeurig geselecteerd. We hebben drie selectiecriteria gebruikt. Ten eerste hebben we gezocht naar cases in de belangrijkste werkvelden van de provincies. Het tweede selectiecriterium was dat de case gebaat zou kunnen zijn bij het ver-dwijnen van de provinciegrenzen, met andere woorden dat er effecten te verwachten zijn bij de case.
In veel gevallen betrof het daarom projecten die provinciegrens-overschrijdend zijn. Ten derde heb-ben we binnen de beleidsvelden gezocht naar cases die zoveel mogelijk illustratief zijn voor een belangrijk deel van het werk van de provincies in het betreffende beleidsveld.
Uiteraard zijn de conclusies uit de cases daarmee niet representatief voor het gehele beleidsveld.
Daarom volgt er na de uitwerking van de case een beschouwing op de effecten van een fusie op het gehele beleidsveld.
We realiseren ons dat we met deze methode niet tot absolute en harde uitspraken kunnen komen van alle maatschappelijke effecten. Maar gegeven de zeer korte doorlooptijd was hiervoor geen andere mogelijkheid. Overigens geldt dat voor veel van deze effecten ook met een langere doorloop-tijd van het onderzoek geen absolute uitspraken kunnen worden gedaan. Er bestaat nu eenmaal een grote onzekerheid over de omvang van dergelijke effecten. Bovendien worden zij zoals eerder aan-gegeven mede bepaald door te maken keuzes omtrent de bestuurlijk-organisatorische context.
We zijn er echter wel van overtuigd dat we met de combinatie van casuïstiek, literatuurstudie en expert opinions (interviews) een goed beeld kunnen schetsen van de effecten van een samenvoe-ging van de drie provincies. De opgevoerde voorbeelden, waarvan herkenbare effecten geschetst zijn, zullen het begrip van de effecten van een fusie in elk geval kunnen vergroten, waarmee ze op zichzelf al waardevol kunnen zijn in het verdere proces.
Pijler 1
4 Nulvariant en samenvoegingsvarianten
Zoals aangegeven werken wij in deze analyse met een bijgestelde beginsituatie voor de fusie (de nulvariant) en met een drietal mogelijke scenario’s voor de inrichting van de Noordvleugelprovin-cie(de samenvoegingsvarianten).
4.1 Nulvariant
In de nulvariant zijn verschillende afspraken en maatregelen opgenomen die nu nog niet geëffectu-eerd zijn maar die naar alle waarschijnlijkheid ten tijde van de samenvoeging wel realiteit zijn. Het betreft afspraken die betrekking hebben op drie gebieden, te weten de financiële verhoudingen (geldstromen tussen Rijk en i.c. provincies), veranderingen in de bestuurlijke inrichting en overdracht van taken. In een aantal gevallen gaan bovenstaande financiële effecten gepaard met de overdracht van personeel.
Van elke maatregel hebben wij drie zaken in beeld gebracht:
Wat is de beoogde bezuiniging bij deze maatregel op het niveau van de totale overheidsuitgaven? Welk aandeel is toe te schrijven aan de drie provincies?
Wat is het effect op de inkomsten van de drie provincies?
Wat is het effect op de personele omvang van de drie provincies?
In Bijlage 1 is een uitgebreide uitwerking van alle onderzochte afspraken en maatregelen opgeno-men op bovenstaande punten. Wij volstaan hier met een opsomming van die maatregelen die een significante personele impact hebben op de drie provincies.
In Bijlage 1 wordt beargumenteerd dat met de beschreven maatregelen uit de nulvariant een bespa-ring op overheidsuitgaven van € 68 miljoen wordt bereikt die toegerekend kan worden aan de drie provincies. Tezamen betekenen deze maatregelen een verschuiving van middelen waarbij de drie provincies gezamenlijk € 37 miljoen meer inkomsten ontvangen. Zie voor de onderbouwende bere-keningen Bijlage 1 en voor een overzicht per maatregel tabel B1.2.
Daarnaast hebben de provincies Utrecht en Flevoland, los van de eventuele samenvoegingen, het beleidsvoornemen om autonoom in te krimpen op de huidige formatie. Flevoland bespaart in de periode tot 2015 16 fte ter uitvoering van een lopend bezuinigingsprogramma. Daarnaast is nog een inkrimping van 26 fte in de periode 2013 – 2017 voorzien middels een herstructureringsprogram-ma. Utrecht heeft de doelstelling om in 2015 de formatie met circa 88 fte30 omlaag te brengen.
In onderstaande tabel worden de effecten van de nulvariant op de huidige bezetting weergegeven.
30 Om dubbeltelling te voorkomen wordt Jeugdzorg in dit getal buiten beschouwing gelaten. Op deze formatie wordt al gekort in de nulvariant.
Tabel 4-1 bezetting van de ambtelijke organisatie voor en na nulvariant, in fte’s
Flevoland Noord--Holland Utrecht Totaal
Huidige bezetting31 35032 1.140 771 2.262
Decentralisatie Jeugdzorg33 -7 -8 -16 -31
Vorming RUD’s34 0 -108 -62 -170
Opheffen Wgr+ 0 0 +55 +55
Decentralisatie Natuur +24 +50 +26 +100
Autonome inkrimping -42 0 -88 -130
Totaal effect nulvariant -25 -66 -85 -176
Bezetting nulvariant 325 1.075 686 2.086