2. Biologisch productienetwerk
2.2. Communautaire regelgeving in de Europese Unie
In 1991 hebben lidstaten van de Europese Unie (EU), voorheen de Europese Economische Gemeenschap (EEG), een gemeenschappelijke standaard ontwikkeld welke uiteen is gezet
99 Codex Alimentarius Commission (2011), Procedural manual, Secretariaat van de Gezamelijke FAO/WHO Voedselstandaardenprogramma (Rome): 189.
100 Fuchs, N. (2000), „Development of standards nowadays and in the future‟, in: Alföldi, T., W. Lockeretz en U. Niggli (2000), IFOAM 2000 - The world grows organic: Proceedings of the 13th international IFOAM
scientific conference, International Foundation for Organic Agriculture (Basel): 582. 101
Kyed, S. en E. Sørenson (2000), „Beyond rules-new tools for achieving the principles of organic farming‟, in: Alföldi, T., W. Lockeretz en U. Niggli (2000), IFOAM 2000 - The world grows organic: Proceedings of
the 13th international IFOAM scientific conference, International Foundation for Organic Agriculture (Basel):
584.
102
Codex Alimentarius Commission (2007), Guidelines for the production, processing, labeling and
marketing of organically produced foods, FAO en WHO (Rome): 1.
103 Aangepaste versie van Kilcher, L. (1998), Curso básico de producción orgánica y pecuaria, Forschungsinstitut für biologischen Landbau (Autulán de Navarro).
104 Willer, H. en L. Kilcher (2011), The world of organic agriculture: Statistics and emerging trends 2011, International Foundation for Organic Agriculture (Bonn) en Forschungsinstitut für biologischen Landbau (Frick).
in Verordening (EEG) nr. 2092/91 inzake de biologische productiemethode en aanduidingen met betrekking tot biologische producten en levensmiddelen. 105
De communautaire regelgeving werd ontwikkeld als reactie op de toegenomen vraag van consumenten naar biologische landbouwproducten en levensmiddelen. Daarnaast waren een aantal lidstaten al onafhankelijk van elkaar overgegaan tot formuleren van regelgeving en het introduceren van controles op het gebruik van biologische aanduidingen. Om een loyale concurrentie tussen de telers van producten met biologische aanduidingen te bevorderen, de geloofwaardigheid van deze producten in de ogen van de consumenten te waarborgen en eventuele belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer in biologische producten te voorkomen, besloot de Europese Unie over te gaan op het vaststellen van een communautaire kaderregeling voor de productie, etikettering en controle op het biologische productienetwerk.106
Toepassingsgebied
De verordening is van toepassing op producten voor zover daarop aanduidingen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode of waarvan het in de bedoeling ligt op die producten dergelijke aanduidingen aan te brengen.107
Producten, ingrediënten of voedermiddelen worden geacht producten, ingrediënten of voedermiddelen te zijn waarop aanduidingen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode, wanneer zij in de etikettering, de reclame of de handelsdocumenten zijn gekenmerkt met de in iedere lidstaat gebruikelijke vermeldingen.108
De vermeldingen zijn in Verordening (EEG) nr. 1804/1999 door de Raad van de Europese Unie uitgebreid met afgeleide vormen (bijvoorbeeld “ecologisch”) en verkorte termen (bijvoorbeeld “bio”), al dan niet in combinatie met elkaar.109
105
Europese Commissie (1991), „Council regulation (EEC) No. 2092/91 of 24 June 1991 on organic production of agricultural products and indications referring thereto on agricultural
products and foodstuffs‟, Official Journal of the European Communities, L198: 3-4.
106 Europese Commissie (1991): 4.
107
Europese Commissie (1991): 6.
108 Le Gouillou, G. en A. Scharpé (2001), Organic farming: guide to community rules, Europese Commissie
Directoraat-generaal Landbouw (Luxemburg): 6. 109
Europese Commissie (1999), „Council Regulation (EC) No 1804/1999 of 19 July 1999 supplementing Regulation (EEC) No 2092/91 on organic production of agricultural products and indications referring thereto on agricultural products and foodstuffs to include livestock production‟, Official Journal of the European
De verordening bepaalt dat slechts naar de biologische productiemethode mag worden verwezen als het betrokken product is verkregen en gecontroleerd in overeenstemming met de daarin vastgestelde voorschriften. Dit houdt in dat het product alleen de in de bijlagen van de verordening opgenomen stoffen mag bevatten, het niet met ioniserende straling mag zijn behandeld en het vervaardigd moet zijn zonder gebruik te maken van genetisch gemodificeerde organismen (GGO) of daarvan afgeleide producten, omdat deze niet compatibel zijn met de biologische productiemethode.110
Ongeacht de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 2092/91 blijven ook de regels voor conventionele landbouwproducten van toepassing. Bijgevolg kunnen de voorschriften van Verordening (EEG) nr. 2091/91 alleen strenger, en niet soepeler, zijn dan de communautaire regelgeving op het gebied van conventionele landbouw en voor menselijke consumptie bestemde producten. De algemene bepalingen met de betrekking tot de productie, de bereiding, het in de handel brengen, de etikettering van en de controle op conventionele landbouwproducten en voedingsmiddelen doen dus geen afbreuk aan andere communautaire bepalingen of nationale bepalingen.111 Dit geldt voornamelijk voor de regels op het gebied van de voedselveiligheid.112
Productieregels
De basisregels op het gebied van de biologische teelt van planten en landbouwhuisdieren worden gedetailleerd beschreven in bijlage I van de verordening.113
Er zijn criteria vastgesteld voor het beheer van bepaalde essentiële aspecten van de genoemde veehouderij, voornamelijk op het gebied van de keuze van de rassen, de voeders en de diergeneeskundige behandeling in overeenstemming met de principes van de biologische teelt. In bijlage II van de verordening wordt aangegeven welke stoffen mogen worden gebruikt als bestrijdingsmiddel, meststof, bodemverbeteraar, voedermiddel of detergent, en is aangegeven welke afwijkingen eventueel kunnen worden toegestaan. Daarnaast is in de
110 Europese Commissie (1991): 4-6. 111 Europese Commissie (1991): 6. 112 Le Gouillou, G. en A. Scharpé (2001): 11. 113 Europese Commissie (1991): 25-43.
verordening bepaald onder welke voorwaarden de lijst van toegestane stoffen kan worden uitgebreid.114
Aangaande de biologische productie van plantaardige producten moet de vruchtbaarheid van de bodem en de biologische activiteit worden behouden of verhoogd door de teelt van leguminosen, groenbemesters of diep wortelende gewassen, waarbij gebruikt wordt gemaakt van een meerjarig vruchtwisselingschema. Ook kan stalmest afkomstig van biologische productie in de veeteelt worden gebruikt voor zover de in de bijlage I deel B, vastgestelde maxima voor stikstof niet worden overschreden en door het gebruik van organisch materiaal dat afkomstig is van bedrijven die de biologische productiemethode volgen. Aanvullende bemesting is echter toegestaan indien bovenstaande middelen ontoereikend zijn als voedingsbron voor de gewassen of voor de bodemconditie. Organische of minerale meststoffen zijn mogen echter alleen worden gebruikt als ze voorkomen op de lijst van uitzonderingen van bijlage II, deel A, van de verordening. Op deze lijst zijn hoofdzakelijk natuurlijke mineralen vermeld die slecht oplosbaar zijn en die niet via chemische synthese zijn verkregen. Tot slot zijn ook bepaalde preparaten bestaande uit niet genetisch gemodificeerde micro-organismen toegestaan mits de betrokken lidstaat de noodzaak hiervoor heeft erkend.115
Het gebruik van chemische middelen voor de onkruidbescherming en de bescherming van de gewassen tegen parasieten en ziekten moet zoveel mogelijk worden geminimaliseerd. De gewassen dienen te worden beschermd door voor soorten en rassen te kiezen die van nature immuun zijn. Daarnaast moeten de gewassen worden beschermd door vruchtwisselingschema‟s, mechanische teeltprocedés, thermische onkruidverdelging en het gebruik van natuurlijke vijanden van parasieten. Alleen bij acuut gevaar voor de teelt mogen onder bepaalde voorwoorden fytosanitaire producten worden gebruikt die worden genoemd in bijlage II, deel B, van de verordening. In deze lijst zijn vier categorieën opgenomen: stoffen van dierlijke of plantaardige oorsprong, producten op basis van micro-organismen, alleen in vallen of verstuivers te gebruiken stoffen, en tot slot stoffen die al
114 Europese Commissie (1991): 44-55.
115 Neuendoff, J. en U. Sabels-Koschella, „Certification of organic foodstuffs in developing countries‟,
voor de goedkeuring van de verordening in 1991 in de biologische landbouw gebruikelijk waren.116
Wanneer van conventionele naar biologische landbouw wordt overgeschakeld, wordt rekening gehouden met een omschakelingsperiode van tenminste 2 jaar, voor het inzaaien) voor jaarlijkse gewassen en 3 jaar (voor de eerste oogst) voor overblijven gewassen, behalve weiden. Die periode kan worden verlengd of verkort naargelang van de vorige teelten. De voorwaarden waaronder de omschakelingsperiode wordt verlengd of verkort, worden door de lidstaten vastgesteld.117
Ten slotte wordt in de bijlage I van de verordening uitgelegd dat het verzamelen van gewassen die spontaan in natuurgebieden, bossen en landbouwgebieden groeien, als een productiemethode van de biologische landbouw worden beschouwd mits in de betrokken gebieden gedurende drie jaar geen voor de biologische landbouw verboden producten zijn gebruikt en het verzamelen de stabiliteit van de natuurlijke habitat en de instandhouding van de soorten niet nadelig beïnvloedt.118
Controle en aanduiding
Om de naleving van de productievoorschriften te waarborgen is in de verordening een routinecontrolesysteem ingesteld waarbij de marktdeelnemers die biologische producten produceren, bereiden, opslaan of uit een derde land invoeren, hun activiteiten moeten aanmelden bij de erkende openbare of particuliere autoriteiten die daartoe door de lidstaten zijn aangewezen. Deze controle en certificatieorganisaties zorgen ervoor dat hun toezicht tenminste de in bijlage III van de verordening omschreven inspectie- en voorzorgsmaatregelen omvat. Voor de productie van vlees van landbouwhuisdieren bepaalt de verordening dat de lidstaten moeten zorgen voor de traceerbaarheid van de producten in de hele productie-, verwerkings- en bereidingsketen.
In bijlage V bij de verordening zijn de aanduidingen vermeld die te kennen geven dat een product aan de controleregeling in het kader van deze verordening werd onderworpen. Voorts zijn de verschillende versies afgebeeld van het communautaire logo
116 Europese Commissie (1991): 26.
117 Europese Commissie (1991): 28-29.
voor de biologische landbouw, dat met de daar vermelde aanduidingen kan worden gecombineerd. In een nieuw rechtskader dat per 1 juli 2010 ten uitvoer is gelegd, is een uniform logo geïntroduceerd, zie onderstaand figuur, dat verplicht op elk voorverpakt biologisch product dat in de Europese Unie wordt verkocht moet zijn aangebracht. De sector staat echter vrij om daarnaast ook nationale of particuliere logo‟s aan te brengen.119
Figuur 1: Het nieuwe biologische logo van de Europese Unie
Alle producten die aan de bepalingen van de communautaire regelgeving op het gebied van biologische landbouw voldoen, mogen conform het principe van het vrije verkeer van goederen zoals opgenomen in het Verdrag van Rome120, in alle landen van de Europese Unie worden verhandeld. Een lidstaat mag derhalve de handel in biologische producten niet beperken noch belemmeren om redenen die verband houden met de productiemethode, de etikettering of de presentatie, mits deze producten voldoen aan alle voorschriften van de verordening.121
De verordening verplicht alle lidstaten om een controlesysteem in te voeren dat bestaat uit vier instellingen (zie figuur 1). Ten eerste is iedere lidstaat conform de verordening verplicht een publieke en/of private certificatieorganisatie (I) aan te wijzen dat het controlesysteem ten uitvoer brengt. Deze organisaties zijn normaliter private bedrijven, brancheverenigingen of non-profitorganisaties en zien toe op de naleving van de publieke en private biologische standaarden door alle marktdeelnemers in het biologische productienetwerk.
Daarnaast wordt er een instantie (IV) aangewezen dat belast is met de erkenning van en het toezicht houden op de erkende particuliere certificatieorganisaties (I), wanneer voor
119
Ulrich, N., „New organic farming label in European Union mandatory, Safeguards, 129/10: 1.
120 Europese Commissie (2002), „Consolidated version of the Treaty establishing the European Community‟,
Official Journal of the European Communities, C 325/33. 121 Europese Commissie (1991): 22.
deze regeling is gekozen door de lidstaat. Omdat er is geen regelgeving bestaat aangaande internationale accreditatie, hebben de meeste EU-lidstaten eigen officiële accreditatie-instanties aangewezen. De instantie houdt toezicht op de certificatieorganen om te verzekeren dat deze organen voldoende capaciteit hebben om het vastgestelde aantal controles uit te voeren en om er zeker van te zijn dat de uitgevoerde controles doeltreffend en objectief zijn.122 Bovendien controleert deze instantie of de certificatieorganisatie voldoet aan de Europese Norm 45011, of het internationale equivalent ISO65, zoals door de Gemeenschappelijke Europese Normalisatieorganisatie (CEN) is opgesteld. In deze norm zijn de eisen vastgesteld waaraan certificatieorganen moet worden voldaan om te garanderen dat certificatie op een solide en geloofwaardige wijze worden uitgevoerd. 123
Op zijn beurt dienen de accreditatie-instanties voldoen aan de Europese Norm 45010, of het internationale equivalent ISO61, en dienen zich te laten registreren bij een internationale organisatie, zoals het International Accreditation Forum (IAF) (III). Tot slot implementeert een competente autoriteit (IV) het schema. Dit orgaan maakt onderdeel uit van een officiële gouvernementele agentschap, en heeft de bevoegdheid om nationale en internationale certificatieorganisaties goed te keuren evenals deze organisaties aan een auditprocedure te onderwerpen. Bovendien is de competente autoriteit belast met de controle op de samenhang van de nationale en internationale standaarden, en het oplossen van geschillen over de verschillende toepassingen van de norm.124
122 Le Gouillou, G. en A. Scharpé (2001): 18.
123 García Martínez e.a. (2005): 6.
IAF (III) Europese Commissie EU-lidstaat EN45010 Competente autoriteit (IV) Verordening (EEG) 2092/91 Officieel geaccrediteerde
instantie (II) Certificatieorganisatie (I)
EN 45011 Teler, verwerker, klein- en groothandel
Figuur 1: Biologische certificatieprocedures in de Europese Unie 125
Import uit niet-EU-landen
Krachtens verordening (EEG) nr. 2092/91 zijn er in de praktijk twee opties om een vergunning te verkrijgen voor het exporteren van biologische producten naar de Europese Unie. Indien een land eigen biologische standaarden heeft vastgesteld en geïmplementeerd, dan kan het een verzoek indienen bij de Europese Commissie voor opname in de lijst van artikel 11(1) van de verordening, ook wel de „voordeur‟-procedure genoemd. Dit zijn landen waarvan de biologische productie, verwerking, documentatie, inspectie- en certificatiesystemen worden beschouwd als equivalent aan die van de Europese Unie.126 Om te worden opgenomen op deze lijst moeten landen voldoende bewijs leveren voor betrouwbaarheid en gelijkwaardigheid van zijn systemen, waarbij de Europese Commissie zal evalueren of de biologische standaarden conform artikel 6 van de Verordening zijn en de certificatieprocedures overeenstemmen met de maatregelen beschreven in de artikelen 8 en 9 van de Verordening. Indien een land wordt opgenomen op de lijst van artikel 11(1) dan
125
Aangepaste versie van García Martínez e.a. (2005): 10.
126 Harris P.J.C., A.W. Browne, H.R. Barrett en K. Cadoret (2001), Facilitating the inclusion of the resource-poor in organic production and trade. Opportunities and constraints posed by certification, Henry Doubleday Research Association (Coventry) en African Studies Centre (Coventry): 24-25.
zal de Europese Commissie op voorhand de biologische productiemethode en de controle hierop goedkeuren.
Hoewel elke zending van een erkend land moet worden vergezeld van een certificaat waaruit blijkt dat de standaarden en certificatieregels gelijkwaardig zijn aan die in de EU, leidt de opname van een land op de lijst tot grotere markttoegang binnen de Europese Unie doordat het papierwerk en de bureaucratische procedures aanzienlijk verminderen. 127
De ervaring leert echter het een complex, duur en lang proces is voor een land om te worden opgenomen in de lijst waardoor een beperkt aantal landen daadwerkelijk de voordelen van deze regeling geniet.128 De lijst is tot op heden beperkt tot de volgende landen: Argentinië, Australië, Costa Rica, India, Israël, Nieuw-Zeeland en Zwitserland.129
Als het exporterende land niet in aanmerking komt voor de „voordeur‟-procedure van artikel 11(1), dan kan door de importeur een verzoek worden ingediend bij de importerende lidstaat voor een individueel invoercertificaat. De procedure voor het verkrijgen van een dergelijk certificaat is uiteengezet in artikel 11(6), ook wel de „achterdeur‟-procedure genoemd. Conform dit artikel is de invoer uit derde landen niet bij voorbaat equivalent, maar zijn zij voor de export afhankelijk van de beoordeling van de lidstaat waarvoor de export bedoeld is. Hiervoor dient de importeur uit de lidstaat documentatie te overleggen waaruit blijkt dat de biologische producten waarvoor een vergunning is aangevraagd zijn geteeld en verwerkt op een manier die gelijkwaardig is aan de EU-regelgeving. Deze importvergunningen zijn enkel geldig voor de specifieke importeur en het land waar de biologische telers worden ingevoerd. Zodra een product wordt ingevoerd in de EU, dan kan deze echter wel vrij verhandeld worden binnen zonder voor elke lidstaat apart een importvergunning aan te hoeven vragen. In de praktijk blijkt de duur van het proces tot het verkrijgen van een invoervergunning aanzienlijk te variëren, uiteenlopend van een kwestie van weken tot enkele maanden.130
127 Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) (2004), Biologische landbouw in Nederland. Ketenstructuur en voedselveiligheid van dierlijke biologische telers, VWA (Den Haag): 11.
128 García Martínez e.a. (2005): 8.
129 Europese Commissie (2008), „Commission Regulation (EC) No. 1235/2008 of 8 December 2008 laying down detailed rules for implementation of Council Regulation (EC) No 834/2007 as regards the arrangements for imports of organic products from third countries‟, Official Journal of the European Union, L 334: 25.
Vanwege het beperkt aantal ontwikkelingslanden dat op grond van artikel 11(1) biologische producten kan exporteren naar de EU zijn de meeste ontwikkelingslanden veroordeeld tot het aanvragen van invoervergunningen op grond van artikel 11(6). Theoretisch gezien kunnen daarbij alle certificatieorganisaties in aanmerking komen om controle uit te oefenen op de standaarden. Echter, de overgrote meerderheid van de huidige invoervergunningen zijn gecertificeerd door certificatieorganisaties uit de lidstaten van de Europese Unie of organisaties uit landen die zijn opgenomen in artikel 11(1). Deze organisaties zijn al per definitie goedgekeurd door de bevoegde instantie in het invoerende land van de EU en voldoen aan de EU-eisen voor inspectienormen.
Aan het eind van december 2006 heeft de EU onder Verordening (EG) nr. 834/2007 nieuwe regels gepubliceerd over de invoer van biologische producten. De herziende invoerregelingen vervangen het vergunningenstelsel van Verordening (EEG) nr. 2092/91 door een systeem ter erkenning van certificatieorganisaties die actief zijn in landen buiten de Europese Unie. Het nieuwe systeem maakt het mogelijk voor certificatieorganisaties uit niet-EU-landen om op eigen initiatief een invoervergunning aan te vragen. Dat wil zeggen dat ze voor hun erkenning niet langer afhankelijk zijn van de Europese importeurs voor het exporteren naar de Europese markt. Het risico voor importeurs om samenwerking aan te gaan met niet-Europese of minder bekende organisaties aan te gaan zal daardoor worden verminderd, en daarmee worden de mogelijkheden voor biologische telers uit derde landen om onder certificatie te exporteren naar de Europese Unie groter.
Het bestaande systeem voor de goedkeuring van de landen in de zogenaamde „lijst van derde landen‟ zal echter worden gehandhaafd.131
Hiervoor zijn landen afhankelijk van de beoordeling van de Europese Commissie of het certificatiesysteem equivalent is aan de Europese standaarden. De Europese Commissie is hierdoor een bepalende factor in het toelatingsproces tot de lijst van derde landen. Terwijl na de implementatie van de biologische wetgeving in de jaren negentig de Europese Commissie de equivalentie van het certificatiesysteem van een aantal landen goedkeurde (Argentinië, Australia, Israël, India, Nieuw Zeeland en Zwitserland), is in de periode tussen 2000 en 2008 alleen Costa Rica
131 Hûber, B. (2008), „Opportunities and risks of the revised European import regime‟,
http://orgprints.org/12781/1/Huber-2008-ifoam_conference-imports-final_version.pdf (Geraadpleegd op 1
toegetreden tot de lijst. In de periode tussen 2000 en 2010 hebben meer dan 25 landen hiertoe echter een verzoek voor ingediend. Pas sinds 2009 is de Europese Commissie weer overgegaan tot het vergroten van het aantal landen op de lijst (Tunesië in 2009, Japan en Canada in 2010) en zijn onderhandelingen gestart met niet-EU-landen over een toekomstige toetreding (Peru en de Verenigde Staten). Omdat de equivalentievoorwaarde van de Europese Unie voor het biologische certificatiesysteem van derde landen niet wordt gestaafd door objectieve meeteenheden, is het beleid van de Europese Commissie zodoende bepalend of een land toe kan treden tot de lijst van derde landen. Vertaalt naar het theoretische kader van het productienetwerk betekent dit dat het institutionele governance van de Europese Commissie bepalend is voor het feit of niet-EU-telers via de „voor- of achterdeur‟-procedure kan exporteren naar de Europese Unie.
Certificatie in het biologische productienetwerk
Figuur 1, een vereenvoudigde weergave van het biologische productienetwerk van teler tot consument, toont de centrale rol van biologische certificatie voor het toegang verkrijgen tot de biologische afzetmarkten van de Europese Unie. De eerste fase in het productienetwerk betreft de omschakeling naar biologisch erkende landbouwmethoden en het succesvolle beheer van de biologische productie-eenheden. De tweede fase in het productienetwerk heeft betrekking op het certificatieproces in de Europese Unie. Om toegang te krijgen tot de afzetmarkten van de Europese Unie moeten de biologische tellers aan zowel de productie als de procedures voldoen aan de standaarden en regelgeving, zoals uiteengezet in de vorige